Реформа в области административно - территориальной системы.

Фундаментальные преобразования второй половины XIX – начала XX вв. существенно изменили внутренний облик Российской империи, способствуя системному изменению социальной структуры и государственного строя. После отмены крепостного права были проведены масштабные реформы, затронувшие сложившиеся системы землевладения и землепользования, местного управления и судопроизводства, финансов и народного просвещения, военных и полицейских органов. Реформаторская практика в Северокавказском регионе имела целый ряд существенных особенностей и была призвана активизировать длительный процесс, связанный с социально-экономической, политической и культурной интеграцией местных социумов в имперское пространство. Российские реформы второй половины XIX в. имели отчетливо выраженную региональную специфику, связанную в северокавказском случае с интеграционным процессом, имевшим длительный характер и противоречивое содержание.

До окончательного завершения Кавказской войны горское население Северного Кавказа находилось в оперативном подчинении военных властей левого и правого флангов Кавказской линии, а гражданское управление функционировало только в Ставропольской губернии. В 60-х годах XIX столетия началась реорганизация административного управления края, в рамках которой были созданы две области - Кубанская и Терская, разделенные на отдельные округа. В частности, Терская область объединяла 8 округов: Осетинский, Кабардинский, Ингушский, Кумыкский, Чеченский, Аргунский, Ичкеринский, Нагорный Дагестан[176].

Устанавливалось раздельное управление для гражданского, казачьего и горского населения. В 1860 г. было утверждено новое «Положение» об управлении Дагестанской областью, причем до указанного времени не существовало единой системы территориального деления. После окончании Кавказской войны военное командование унифицировало управленческую структуру, что в первоначальном варианте привело к номинальному отнесению определенной части дагестанской территории к левому крылу Кавказской линии, а оставшегося сегмента - к Прикаспийскому краю. Упомянутое «Положение» положило начало новому административному устройству Дагестана, согласно которому в составе Кавказского наместничества была создана Дагестанская область, включавшая бывший Прикаспийский край (без Кумыкского округа). В новую административную единицу была также включена дагестанская часть обширной территории бывшего имамата Шамиля, а на исторических землях Засулакской Кумыкии был образован Кумыкский округ, присоединенный к Терской области.

Во главе Дагестанской области стоял особый начальник, назначаемый из имперского генералитета и концентрировавший значительные властные полномочия. Он являлся командующим расквартированными войсками на правах корпусного командира, а по гражданскому управлению приравнивался в административных правах к генерал-губернатору центральных губерний. В особом Положении был определен правовой статус областного начальника по отношению к подконтрольным горским сообществам, предусматривавший санкционированное применение вооруженной силы, самостоятельное предание военному суду и инициативную высылку за региональные пределы. В рассматриваемый период Дагестанская область состояла из четырех военных отделов: 1) Северный Дагестан; 2) Южный Дагестан; 3) Средний Дагестан; 4) Верхний Дагестан, а также наибства Сулакского и двух гражданских управлений (Дербентское градоначальство и управление портовым городом Петровском (Махачкала) с прилегающими к нему землями). Границей между Терской и Дагестанской областями был принят Андийский хребет, разделяющий чеченцев и лезгин.

В составе военных отделов были образованы отдельные округа во главе с особыми начальниками из русских офицеров. Ханства и владения также были включены вместе с округами в состав военных отделов. Ханы управляли подвластными территориями на основе «ханского права». В северный Дагестан вошли: Даргинский округ, Мектулинское ханство, шамхальство Тарковское, Присулакское наибство. В Южный Дагестан были включены: Самурский и Кайтаго-Табасаранский округа и Кюринское ханство. Средний Дагестан состоял из Гунибского, Казикумухского округов и Аварского ханства. В состав Верхнего Дагестана вошли все остальные аварские селения. Округа в свою очередь делились на более мелкие административные единицы - наибства[177].

Таким образом, в начале 60-х годов XIX в. в Дагестанской области существовало военное, ханское и гражданское управление, обладавшие значительной административной спецификой. Подобная ситуация сложилась в результате целенаправленных действий имперских властей, стремившихся использовать полезные свойства как управленческих институтов традиционного общества, так и искусственно интегрированных армейских структур. Военное управление осуществлялось в четырех округах, ханское - в пяти феодальных владениях, смешанное – в двух округах и гражданское - в дербентском градоначальстве и в городе Порт-Петровске. «Положение» от 5 апреля 1860 г. не решило окончательно принципиальный вопрос о последовательном создании однотипной системы административного деления и регионального управления в Дагестане.

Административные реформы проводились и в Кубанской области, горские народы которой с 1865 г. были распределены по пяти военно-народным округам: Псекупский, включивший аулы западных черкесов по среднему течению р. Кубани и нижнему течению р. Псекупс; Лабинский, объединивший черкесов, живших по реке Лабе и реке Белой; Урупский, населенный черкесами, ногайцами и армянами; Зеленчукский, в который вошли черкесы, абазины, ногайцы, жившие по реке Зеленчук; Эльбрусский - с карачаевскими и абазинскими аулами по реке Куме и ее притокам. «Положение» об окружных управлениях и штаты по ним были утверждены главнокомандующим Кавказской армией 20 января 1866 г. Военно-народные округа в Кубанской области просуществовали до 1871 г., затем было введено гражданское управление. Кубанская область подразделялась на 5 уездов: Ейский, Темрюковский, Екатеринодарский, Майкопский, Баталпашинский, причем в трех последних проживала основная масса горского населения[178].

В Терской области административные преобразования в 1871 г. привели лишь к незначительным изменениям, связанные с целенаправленной ликвидацией прежних национальных наименований. В частности, Кабардинский округ был переименован в Георгиевский, Осетинский - во Владикавказский, Кумыкский - в Хасавюртовский, включавший этнических ингушей. Одновременно были созданы новые округа: Грозненский, Веденский и Кизлярский. Административная, военная и судебная власть в указанных территориальных образованиях принадлежала окружным начальникам, назначавшимся из армейского офицерского корпуса. Округа были разделены на обособленные участки, не всегда совпадавшие с традиционными этническими границами. Участковые начальники также имели военное происхождение, что способствовало системному поддержанию особой административной дисциплины.

В 1882 г. было упразднено Кавказское наместничество – административный институт, связанный с относительной политической стабилизацией в рассматриваемом регионе. Предполагалось, что в пореформенный период Северный Кавказ должен управляться на тех же основаниях, что и внутренние губернии Российской империи. Вместе с Кавказским наместничеством был упразднен и Кавказский комитет, утративший в 1870-х гг. исходные функции специального правительства для Кавказа. В новых условиях наиболее важные вопросы регионального управления рассматривались Комитетом министров, уделявшим особое внимание недавно интегрированным имперским провинциям.

В рассматриваемый период звучный титул кавказского наместника сменился длинным должностным наименованием главноначальствующего гражданской частью на Кавказе, одновременно назначаемого и командующим Кавказским военным округом (был образован в 1865 г.). В служебном отношении новый руководитель наделялся административными правами генерал-губернатора, то есть не имел особых полномочий министерского уровня, закрепленных за всесильными предшественниками. Однако, подобный подход позволял сохранить привычную интеграцию гражданского и военного управления, обеспечивающую эффективное противодействие сепаратистским выступлениям и целенаправленную реализацию правительственных инициатив. Новая административная система обеспечивала общественно-политическую стабильность в присоединенном регионе, но не могла содействовать социально-экономическому развитию специфической имперской провинции. В конце XIX – начале XX вв. в ежегодных отчетах окружных администраций появлялись однотипные замечания об отсталом патриархальном укладе хозяйственной жизни северокавказского населения, не поддающемся корректирующим мероприятиям. Однако, справедливости ради необходимо заметить, что необходимые меры, связанные с комплексным развитием местной экономики, самоуправления и просвещения, практически не предпринимались заинтересованными официальными лицами.

Следующим шагом в рамках административного реформирования рассматриваемого региона стало последовательное создание новой системы судебного и полицейского управления в сельских обществах. Согласно составленному кавказской администрацией в 1868 г. «Положению», сельское общественное управление состояло из сельского схода, сельского правления и сельского суда. Основными обязанностями указанных институтов стали полицейский контроль, административное управление и своевременное поступление государственных поземельных налогов с местного населения.

С 1 января 1871 года вступило в силу новое «Положение о сельских (аульных) обществах и общественном управлении в Кубанской и Терской областях», которое с некоторыми изменениями регламентировало социально-экономической функционирование северокавказского села до 1917 г. Организационные принципы общественного быта в северокавказской деревне были приближены к типичной модели сельской общины, установленной крестьянской реформой 1861 г. в России. Общинная организация сохранила традиционный статус основной социальной единицы, выступая в качестве юридического лица и естественного субъекта российского административного законодательства. Северокавказская община обладала обширным комплексом разнообразных прав и обязанностей, причем осуществление последних обусловливалось коллективной ответственностью перед государственными институтами.

Традиционное стремление обеспечить политическую стабильность на Северном Кавказе привело имперские власти к всесторонней регламентации внутренней жизни коренного населения. Местные управленческие институты были жестко включены в систему регионального управления, отличались незначительным участием коренного населения во властных структурах выше общинного уровня. Сельское самоуправление, основанное на основополагающих принципах выборности, всесословности и коллегиальности, стало одним из важнейших нововведений пореформенного периода. Несмотря на существенную зависимость от окружной администрации, всеобъемлющая бюрократизация и формализация повседневной деятельности, а также частая сменяемость должностных лиц, прежде всего старшин, новая система представляется значительным шагом в качественном развитии демократических оснований регионального управления. Северокавказская община становится значимым элементом государственной системы, обладающим налоговыми и полицейскими функциями, полноценным субъектом общероссийского права.

Одновременно правительство пошло по пути дальнейшей административной унификации и ужесточения контроля над местным самоуправлением. Принципиальные вопросы, связанные с системным формированием управленческого аппарата в сельских обществах, стали решаться исключительно с особой санкции окружной и областной администрации. Внутренняя организация религиозной жизни также в значительной степени была подконтрольна имперским властям, которые утверждали избираемых населением исламских священнослужителей (от квартальных мулл до окружных кадиев), регламентировали религиозную и общественную деятельность, регулировали личные контакты с мусульманами на Кавказе и за пределами России, а также санкционировали плановое строительство местных мечетей[179].

Одной из распространенных форм последовательного привлечения коренного населения к системной разработке принципиальных решений, касающихся регионального благоустройства, были Съезды доверенных сельских обществ. В Нальчикском округе подобные собрания с 1880-х гг. стали ежегодными, выполняя хозяйственно-распорядительные функции, связанные с периодическим избранием народного кадия (глава мусульман округа) и депутатов Горского словесного суда, легитимным распоряжением Кабардинской общественной суммой, постоянным контролем практической деятельности поземельных депутатов (с 1912 г. – Хозяйственной комиссии), наблюдающих за правильным распределением и эффективной эксплуатацией Зольских и Нагорных пастбищ. В других округах Кубанской и Терской областей Съезды собирались достаточно часто, прежде всего, для официального формирования Горских словесных судов. Окончательное решение по указанному вопросу являлось исключительной прерогативой царской администрации, что существенно ограничивало объективную значимость Съезда и формируемых исполнительных органов.

6.2 Военные преобразования в Терском и Кубанском войсках.

Официальное завершение военного этапа системной интеграции Северного Кавказа в имперское пространство, связанное окончательным подавлением черкесского сопротивления, предопределило начавшееся реформирование региональных казачьих войск. В 1864 г. общий срок строевой службы терских казаков был сокращен до 22 лет, в том числе 15 лет полевой и 7 – внутренней. 1 августа 1870 г. было принято «Положение о воинской повинности и о содержании строевых частей Кубанского и Терского казачьих войск», согласно которому была отменена поголовная служба кавказских казаков. По новым правилам войсковые структуры обязаны были только пополнять до штатной численности действующие подразделения, что предполагало периодический призыв не более 1/3 терцев. В рассматриваемый период совершеннолетние казаки делились на два разряда: служилый и неслужилый, причем с неслужилого разряда стал взиматься налог в войсковую казну. Казачья молодежь призывалась на действительную службу по достижении 19-летнего возраста, а войсковой комплект составляли 15 армейских полков (по 4 сотни), 2 армейские конно-артиллерийские батареи 6-орудийного состава и Лейб-гвардии Кавказский Терский казачий эскадрон Собственного Его Императорского Величества конвоя. В 1882 г. было принято новое «Положение о военной службе Терского казачьего войска», по которому в мирное время терцы выставляли 4, а в военный период – 12 полков.

К началу правления Александра II Черноморское войско выставляло 12 армейских полков, 9 пеших батальонов, 3 конно-артиллерийские батареи, Кавказский Сводный Иррегулярный полк, Лейб-гвардии Черноморский Казачий дивизион и гарнизонную артиллерийскую роту. В 1856 г. Общий срок строевой службы черноморских казаков был сокращен до 25 лет (22 года полевой и 3 – внутренней), а по «Положению» 1870 г. – до 22 лет (в том числе 15 полевой и 7 – внутренней службы). В 1860 г. после системной реорганизации управленческих структур Кавказской линии Черноморское войско и ряд частей Кавказского линейного войска были преобразованы в особое Кубанское войско, войсковой комплект которого составлял 22 конных армейских полка и 13 пеших батальонов. В 1881 г. был утвержден новый порядок, согласно которому в мирное время выставлялось два Лейб-гвардии кубанских эскадрона, по 10 конных армейских полков 1-й и 2-й очереди, конный дивизион, 2 пластунских батальона и 5 конно-артиллерийских батарей. В военное время общее число армейских полков увеличивалось до 30, а пластунских батальонов – до 6-ти[180]. Следует отметить то существенное обстоятельство, что Кубанское войско отличалось значительным удельным весом пехотных частей (пластунских батальонов), нормативный состав которых в период правления Александра III был увеличен до 14 соответствующих подразделений[181].

Русское правительство не считало необходимым в обязательном порядке привлекать северокавказских горцев к армейской службе, что предопределило официальное решение, вводившее с 1 января 1887 г. «временный налог с мусульман» взамен нормативного отбывания воинской повинности. Подобный подход не исключал принципиальной возможности последующего привлечения горских представителей в российскую армию, которое осуществлялось на добровольных началах.

6.3 Аграрные преобразования второй половины XIX – начала XX вв.

Последовательное утверждение политического господства на Северном Кавказе позволило российским властям приступить к масштабным преобразованиям, призванным приспособить внутреннюю жизнь коренного населения к социально-экономической и административной специфике имперского пространства.