Гл.1. Пять стратегий: генетические изменения в системах государственного управления

Маргарет Тэтчер: стратегические решения – великая сила    С.56

Тэтчер: Англия –1979:

Падение ВВП, инфляция 10%, госпотребление 44%ВВП (в США- 35%ВВП)

Первое заседание правительства: замораживание нового приема на работу и 3%-е сокращение штатов госслужбы, ч-з несколько месяцев - доп. 5%-е сокращение. С.57

На 4-й день в должности- назначение сэра Д.Райнера (торг.фирма «Маркс &Спенсер») директором Центра производительности. Цель – проверка эффективности реализуемых целевых программ и процессов. За первые три года – 223 расследования, сокращение 12000 должностей и годовая экономия в 180млн.фунтов ст.

1981 – решение о ликвидации профсоюза госслужащих, если проводимая им забастовка длится 5 мес.

За 11 лет продано б. 40 важнейших госпредприятий, много менее крупных и 1,25 млн.казенных квартир.            С.58

Госсектор сократился на 60%, более 600тыс.рабочих мест переведены в частный сектор.

Численность госсслужащих сократилась с 30 до 24% в общей численности рабочей силы (до ур.1961).

Доля правительственных расходов снизилась с 44 до 40,5% ВВП.

Ужесточены лимиты расходов для местных властей.

1980 - введение обязательных тендеров – конкурсного размещения заказов между гос.и частными исполнителями для всех местных строительных и дорожно-строительных работ.

1982 – учреждение независимой Аудиторской комиссии с задачей обследования ФХД местных властей и принуждения их к более эффективной работе.

1982 – Инициатива по управлению финансами (Центр производительности и Майкл Хезелтайн, минфин) С.60: во всех министерствах устанавливать задачи для всех менеджеров с параметрами результатов, сроков и стоимости. Децентрализация распоряжения и ответственности за финансы: распределение их за подразделениями министерств. Новая информационная система: под 1800 целевых показателей. С.60

1984 – введение лимита на ставки местных налогов.

1985 – увеличение зарплаты высших чиновников на 50%.   С.59

1986 – оценка «Инициативы» и новые предложения (сэр Робин Иббс, преемник Райнера): 3 месяца опросов госслужащих, бизнесменов и экспертов по госуправлению:

· Британская система госадминистрации делает хорошее управление невозможным; С.61

· Высшие госслужащие не обучены управлению и не интересуются им;

· Элита госслужбы – политические консультанты министров;

· Министры относятся к менеджерам как второсортным госслужащим, назначаемым и увольняемым министрами, поглощенными политикой, а не управлением.

«Лидерами часто становились люди, которые ничего не понимали в управлении и презирали тех, кто в нем разбирался». Д.Райнер

· Менеджеры находятся так низко в иерархии госслужбы, что фактически не контролируют то, чем, казалось, управляют: власть сосредоточена в руках руководителей министерств и в Минфине, к-рый объединяет полномочия центрального офиса по менеджменту и бюджету, центрального кадрового управления, а также казначейства американского типа.

· Нехватка хороших менеджеров;

· Малое внимание высших руководителей к выполнению органами госуправления своих обязанностей по оказанию услуг;            С.62

· Сосредоточенность бюджетной и финансовой системы на контроле затрат, а не их эффективности;

· Слабость внешних стимулов к улучшению результатов работы менеджеров и организаций;

· Система госслужбы «слишком велика и разнообразна, чтобы ею можно было управлять как единым целым»: «набор кадров, увольнение, продвижение по службе, формирование штатов, оплата, режим работы, приспособление к условиям работы, ранжирование должностей, использование информационных технологий и соответствующего оборудования – все это находится за пределами контроля большинства менеджеров, состоящих на госслужбе всех уровней».

· Положение о гражданской службе построено так, чтобы охватить все в целом и ничего конкретно. Менеджеры увидели в сложившейся кадровой ситуации мощную преграду, изменить которую невозможно.

· Проблема не в госслужащих, а в системе.

1987-1988. Отчет Центра производительности «Совершенствование менеджмента в государственных учреждениях: следующие шаги»: для решения проблем управления надо:

- выделить функции оказания услуг и функции надзора за соблюдением законности и правил из министерств, сосредоточенных на политике;

- предоставить значительно большую самостоятельность и гибкость звеньям, которые непосредственно оказывают услуги и обеспечивают законность;

- для постоянного контроля за деятельностью этих организаций следует заключать с ними подряды на выполнение конкретных работ с указанием ожидаемых результатов – рабочие контракты.       С.63

Контракты – между министерством и его агентствами, в которых стороны договариваются о пределах свободы, необходимой агентствам для эффективного выполнения их обязанностей и соблюдения тех стандартов, к-рые необходимы министерству для поддержания их ответственности и подотчетности. Госслужба – как сочетание центрального ядра, где министры заняты политикой и управляют министерствами, с относительно независимыми агентствами, где занята основная масса государственных служащих.

Тэтчер приняла все рекомендации Центра, в т.ч. назначить «чрезвычайно высокое должностное лицо» в качестве руководителя проекта и возложить на него «безусловную личную ответственность за выполнение поставленной задачи».

Питер Кемп (ст.чиновник из Минфина) – куратор программы «Следующие шаги»:

Ø выделить функции министерств по оказанию услуг и надзору за соблюдением законности и правил в самостоятельные подразделения, каждое из к-рых называть исполнительским агентством;

Ø предоставить агентствам широкие права по управлению своими бюджетами, кадровыми системами и по др.аспектам управленческой деятельности;

Ø для поиска руководителей этих агентств применять конкурсный отбор как в государственном, так и в частном секторах;

Ø потребовать от руководителей агентств составления 3-5-летних корпоративных планов и годичных бизнес-планов;              С.64

Ø провести переговоры между каждым агентством и соответствующим Министром о трехлетнем «рамочном документе», где д.б. уточнены требуемые результаты и пределы самостоятельности, в к-рых агентство вправе действовать;

Ø платить руководителям агентств столько, сколько необходимо, чтобы привлекать талантливых людей, выплачивать, в частности, премии за хорошую работу в р-ре 20% их окладов;

Ø лишить рук-лей агентств принятого в госслужбе пожизненного права на сохранение должности;

Ø потребовать от рук-лей каждые три года заново подавать заявление о назначении на должность.

 

Целью объявлен перевод 75% гражданских служащих в исполнительские агентства. Всем министерствам Казначейство предложило проанализировать каждую из своих функций и выбрать по каждой из них одну их пяти альтернатив:

- ликвидировать,

- продать,

- передать ее выполнение по контракту,

- придать статус исполнительского агентства или

- сохранить в прежнем виде.

1988-89 – 8 агентств, весна 1991 – 51 агентство, сер.1992 – 50% госслужащих в исполнительских агентствах, в конце 1996 – 75% госсслужащих в 126 агентствах (в т.ч.служащие 50 исп.подразделений Налогового и Таможенного ведомств, формально не отнесенных к исполнительским агентствам).               С.65

Под стратегией мы вовсе не понимаем совокупность детальных планов… Под стратегией мы понимаем использование основных рычагов, позволяющих производить фундаментальные изменения, к-рые, лишь слегка затрагивая правительство, изменяют все вокруг.                 С.66        Действовать стратегически – значит использовать доступные вам рычаги для изменения внутреннего механизма системы таким образом, чтобы изменялось поведение каждого ее элемента.

Процесс «Следующие шаги» изменил три опорные точки: он отделил учреждения, прокладывающие курс, от учреждений, осуществляющих движение, так что каждое из них могло сосредоточиться на решении приоритетной для него задачи; он дал исполнительским учреждениям широкие права в принятии решений, так что они могли самостоятельно производить все (внутренние) изменения, необходимые для успешной работы; наконец, определив возможные последствия успеха, он создал стимулы для его достижения.           С.66-67

С.69 1994 – Минфин дал агентствам (как и всем министерствам) право распоряжаться своими бюджетами, системами оплаты труда, заключать договоры и управлять продвижением по службе подавляющего большинства старших государственных служащих. Министерство финансов соединило множество разных ведомственных инструкций в единую книгу основных правил работы.

Министерство финансов предоставило агентствам право переносить на следующий год любую сумму, не израсходованную в текущем году. При этом вводилось четырехлетнее замораживание лимита текущих расходов, требующее от агентств покрывать все повышения оплаты или корректировки на инфляцию из собственных сбережений – их «дивиденда от производительности». В 1994-1995гг. более 80 агентств снизили свои текущие расходы в среднем на 4,7%.

Под давлением налоговой системы: сокращение на 15% госслужащих в период 1988-1996гг.

С.70     1991г. Белая книга «Конкуренция ради качества»: серия решений, напр. на внедрение конкурентных методов в производство социальных услуг. Требование регулярного пересмотра базовых документов, регламентирующих статус агентства: С.71    сам факт его сохранения, какую часть его функций оно должно выставить на конкурентную продажу. Она (Белая Книга) охватила все стороны деятельности правительства, а не только агентств. В 1988 на конкурс отдано большинство должностей «синих воротничков». В 1991 – много должностей «белых воротничков». Конец системы пожизненного найма, снятие гарантий места работы госслужащим.

За 5 лет переоценки решений приватизированы более 10 агентств… Там, где государственные и частные подрядчики встретились в конкурентной борьбе за заказы, первые выиграли в 2 раза больше контрактов, чем вторые (хотя средняя стоимость заказов частному сектору оказалась выше)…Средняя экономия составила 21%.

С.72 Для того, чтобы принудить агентства озаботиться не только эффективностью собственной работы, но и качеством услуг населению, государству потребовалась новая стратегия. Нужно было сделать так, чтобы агентства были непосредственно ответственны перед своими клиентами. Ответом явилась любимая реформа Джона Мейджора – Хартия прав гражданина … Мейджор слишком хорошо знал отношение местных муниципалитетов к гражданам: «Мы сами знаем, чего вы хотите, и вы это получите, и вы будете этим довольны!»

С.73 Все государственные организации – на национальном и местном уровнях – должны учредить стандарты обслуживания клиентов, разработанные с их участием, и принять обязательство о выполнении этих стандартов…

Таким организациям рекомендуется выплачивать компенсации в случаях, если не удается соблюдать эти стандарты… Они должны наладить работу с жалобами клиентов. И правительство должно будет требовать аудита и проверок, а также публиковать сравнительные таблицы с показателями работы местных социальных служб, школ, медицинских учреждений. В Хартию были включены девять критериев, в том числе такие, как потребительское предпочтение, стандарты качества услуг, С.74 независимая оценка результатов работы, постоянное повышение уровня удовлетворенности потребителей качеством и количеством услуг. Организации, выполнившие все девять критериев, могут претендовать на Знак Хартии… Однако они должны вновь подавать заявку на присуждение им Знака каждые три года… и должны доказать, что стали работать еще лучше. С.75 Существовали 40 национальных Хартий и сотни Хартий…местных властей…

Ø Национальная служба здравоохранения снизила время ожидания на приеме у врача примерно с двух часов до максимум 30 мин….В марте 1990г. свыше 200тыс. пациентов ожидали госпитализации более 1 года, в марте 1995г. –32 тыс.

Ø Британское МПС…на пригородной линии Лондона повысило процент поездов, приходящих с опозданием не б.10мин., с 78% в 1991г. до 88% в к.1994г. В 1993-94гг Британские ж/д заплатили 4,7млн.ф.ст. в качестве компенсаций пассажирам и 2,4млн.ф.ст. в качестве скидок по сезонным билетам… В 1994-95гг соответствующие показатели были снижены до 3,5 и 0,2млн.ф.ст.

Ø Паспортное ведомство сократило сроки подготовки и выдачи паспортов с 95 до максимум 15 рабочих дней.

Стратегические рычаги, использованные в Великобритании:     С.77

Ø приватизация функций, к-рые могут лучше выполняться частным бизнесом на конкурентном рынке,

Ø разделение «прокладки курса» и «гребли»,               С.78

Ø заключение исполнительских контрактов (с условием достижения конкретных результатов работы),

Ø делегирование властных полномочий организациям, ответственным за исполнение работ,

Ø конкуренция между государственными и частными организациями,

Ø подотчетность потребителям услуг через потребительский выбор, учреждение стандартов качества услуг, компенсации потребителям.

Тед Колдери, школьный реформатор в США:

«Обычно нет никакой возможности заставить крупные организации вносить болезненные изменения в устоявшуюся практику. Однако возможно перестроить институциональную среду, в к-рой они действуют, причем таким образом, что они сами придут к выводу о необходимости и даже желательности таких изменений в их собственных интересах».

С.80  Бюрократические системы так и проектировались, чтобы быть стабильными. Но мы достигли такой точки исторического развития, когда эта стабильность становится контрпродуктивной… Решением этой ситуации является генная инженерия… систем управления… Наиболее существенными участками спирали ДНК гос.сектора являются…: цели системы, ее стимулы, ее системы отчетности, ее структура властных полномочий, образ поведения и мыслей служащих (культура поведения). Все добившиеся успеха инноваторы натыкались на несколько базовых истин: что в основе всей сложности систем государственного управления лежит ограниченное число рычагов, к-рые заставляют государственные институты действовать так, как они действуют; что эти рычаги, функционирующие длительное время, способствовали появлению образцов бюрократического мышления и поведения; что изменение этих рычагов, т.е. корректировка генетического кода, вызывает каскадные изменения во всей системе.

 

ПЯТЬ СТРАТЕГИЙ
Рычаг	Стратегия	Подходы
Цель	Основная стратегия	Уяснение задачи Уяснение роли Уяснение курса
Стимулы	Стратегия, ориентированная на последствия (результаты)	Управляемая конкуренция Управление предприятиями Управление по результатам
Отчетность	Стратегия, ориентированная на потребителя	Потребительский выбор Конкурентный выбор Гарантии качества услуг
Властные полномочия	Стратегия управления	Организационное распределение полномочий Делегирование полномочий служащим Передача полномочий обществу
Образ действий и мышления	Стратегия культуры поведения	Преодоление привычек Привлечение сердец Завоевание умов

Основная стратегия

С.81 Мы называем стратегию, к-рая уточняет цели организации, основной стратегией, потому что она относится к основной функции государства: функции «прокладки курса»… С.82 Осн.стратегия отбраковывает функции, к-рые перестают служить общественным целям или могут лучше выполняться частным сектором или иным уровнем гос. управления.