Концепция либерализма исходит из того, что

David Osborne and Peter Plastrik. Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government///// Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. Пер с англ. /Общ.ред. и вступ. Ст. Л.И.Лопатникова. – М.: ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001. – 536с.

 

Что не следует называть обновлением       С.43

· изменения в политической системе;

· реорганизацию…Оно относится к реструктуризации гос. организаций и систем путем изменения их целей, стимулов, отчетности, распределения полномочий и всей культуры их поведения. Если все это сделано, имеет смысл скорректировать организационную схему;

·  сокращение потерь, выявление обмана, злоупотреблений. Скорее, оно связано с возникновением государственных организаций, которые постоянно ищут способы повысить свою эффективность;

· не обязательно означает сокращение штатов и объемов. Частью работы по обновлению систем управления является поиск того размера той или иной конкретной организации, который максимизирует ее эффективность. Но точно так же, как форма должна соответствовать выполняемой функции, размер организации должен подчиняться стратегии обновления;

· не является синонимом приватизации. Это – один из инструментов. Не просто частная собственность, а и конкуренция, потребительский выбор – вот движущие силы совершенствования этих систем. Переход от государственной монополии к частной монополии редко приводит к успеху;     с.44

· не означает простого увеличения объема работы правительств. Увеличение объемов – часть целей обновления, но важнее – эффективность;

· не является просто синонимом всеобщего качественного менеджмента или перестройки процесса бизнеса. …Если целью является преобразование, то инструментов бизнес-менеджмента будет недостаточно.          С.45

Чтобы произвести изменения внутри гос. организации, требуется намного больше политических усилий, ибо гос. организация живет в политической среде, тогда как частный бизнес живет в рыночной экономике. Но наиболее глубокое различие состоит в том, что частные организации существуют внутри более крупных систем, или рынков, которые в основном весьма функциональны… Поэтому литература по бизнес-менеджменту сосредоточена прежде всего на том, как изменять саму организацию, а не ту систему, внутри которой она существует…

Если говорить о гос. секторе, то большинство входящих в него организаций существуют внутри явно дисфункциональных систем. Многие организации выполняют разнородные, часто противоречивые задачи, лишь некоторые сталкиваются с конкуренцией, немногие испытывают на себе последствия успехов и неуспехов своей работы, С.46 немногие способны подвести финансовые итоги своей работы (некоторые даже не в состоянии просто измерять ее результаты), очень мало кто испытывает ответственность перед потребителями. Такая система, естественно, создает стимулы и условия, которые заставляют организации действовать в бюрократическом стиле. Пока они существуют, трудно создавать организации предпринимательского типа. Поэтому при обновлении государственного сектора приходится опираться на стратегические рычаги, находящиеся в более широкой систем, а не внутри той или иной организации.

Мифов о реформе государственного сектора

Бабак Армаджани, ген.директор «Паблик стратеджис груп» и сети «Обновление систем управления»

Либеральный: можно улучшить управление, затратив больше денег и больше потрудившись. Но сколько ни вкладывай денег в дисфункциональную систему, хороших результатов не получишь.

Консервативный: управление можно улучшить, если тратить меньше денег м меньше работать. На деле изъятие денег из дисфункциональной системы хотя и сэкономит деньги налогоплательщиков, но не повысит эффективности работы правительства.

Миф, порожденный бизнесом: работа правительства может стать лучше, если оно будет действовать так, как бизнес. В действительности, хотя приемы бизнеса и методы менеджмента часто бывают полезными, существует критическое различие между условиями работы государственного и частного секторов.

4. Миф, распространяемый служащими: госслужащие тогда смогут работать успешно, когда у них будет достаточно денег. В действительности … мы должны изменить способы использования ресурсов.

Стратегические рычаги, использованные в Великобритании:     С.77

Ø приватизация функций, к-рые могут лучше выполняться частным бизнесом на конкурентном рынке,

Ø разделение «прокладки курса» и «гребли»,               С.78

Ø заключение исполнительских контрактов (с условием достижения конкретных результатов работы),

Ø делегирование властных полномочий организациям, ответственным за исполнение работ,

Ø конкуренция между государственными и частными организациями,

Ø подотчетность потребителям услуг через потребительский выбор, учреждение стандартов качества услуг, компенсации потребителям.

Тед Колдери, школьный реформатор в США:

«Обычно нет никакой возможности заставить крупные организации вносить болезненные изменения в устоявшуюся практику. Однако возможно перестроить институциональную среду, в к-рой они действуют, причем таким образом, что они сами придут к выводу о необходимости и даже желательности таких изменений в их собственных интересах».

С.80  Бюрократические системы так и проектировались, чтобы быть стабильными. Но мы достигли такой точки исторического развития, когда эта стабильность становится контрпродуктивной… Решением этой ситуации является генная инженерия… систем управления… Наиболее существенными участками спирали ДНК гос.сектора являются…: цели системы, ее стимулы, ее системы отчетности, ее структура властных полномочий, образ поведения и мыслей служащих (культура поведения). Все добившиеся успеха инноваторы натыкались на несколько базовых истин: что в основе всей сложности систем государственного управления лежит ограниченное число рычагов, к-рые заставляют государственные институты действовать так, как они действуют; что эти рычаги, функционирующие длительное время, способствовали появлению образцов бюрократического мышления и поведения; что изменение этих рычагов, т.е. корректировка генетического кода, вызывает каскадные изменения во всей системе.

 

ПЯТЬ СТРАТЕГИЙ
Рычаг	Стратегия	Подходы
Цель	Основная стратегия	Уяснение задачи Уяснение роли Уяснение курса
Стимулы	Стратегия, ориентированная на последствия (результаты)	Управляемая конкуренция Управление предприятиями Управление по результатам
Отчетность	Стратегия, ориентированная на потребителя	Потребительский выбор Конкурентный выбор Гарантии качества услуг
Властные полномочия	Стратегия управления	Организационное распределение полномочий Делегирование полномочий служащим Передача полномочий обществу
Образ действий и мышления	Стратегия культуры поведения	Преодоление привычек Привлечение сердец Завоевание умов

Основная стратегия

С.81 Мы называем стратегию, к-рая уточняет цели организации, основной стратегией, потому что она относится к основной функции государства: функции «прокладки курса»… С.82 Осн.стратегия отбраковывает функции, к-рые перестают служить общественным целям или могут лучше выполняться частным сектором или иным уровнем гос. управления.

Существуют ли такие части госсектора, составляющие его основу, к-рые всегда и при всех условиях должны управляться государством? Существуют ли такие общественные функции, к-рые никогда и ни при каких условиях не должны выполнять частные организации?                                  С.181

Большинство «штурманских» функций – политика и регулирование д. выполнять государство, многие функции по обеспечению законности и выполнению правил. Чем более чувствительна и связана с риском та или иная деятельность, тем желательнее для общества, чтобы ее осуществляли государственные служащие.

 

Управление по результатам

Управление по результатам не вызывает столь же настойчивого стремления к осуществлению преобразований, как управляемая конкуренция или предпринимательское управление. Благодаря тому, что УПР скорее поддерживает власть гос. монополий, чем разрушает ее, оно представляет наименьшую угрозу для служащих и политиков. Гос.служащие не проигрывают свои заказы частным компаниям. А политики продолжают распределять гос. ресурсы, вместо того, чтобы предоставить возможность принимать такие решения потребителям.

…Обычно УПР, в отличие от двух других подходов, повышает эффективность постепенно… Процесс его реализации занимает больше времени – часто 3-4 года. И все же во всех странах, где проводилось обновление СГУ, инноваторы обнаружили, что данный подход обеспечивает значительный и устойчивый рост продуктивности гос.сектора… В Саннивейле (Калифорния)…благодаря функциональному управлению производительность муниципальных служб с 1986 по 1993г. повысилась на 44% - 6% ежегодно.

УПР вызывает у гос. служащих прямую заинтересованность в результатах деятельности С.236 их организаций.

Не приводит ли использование стратегии, ориентированной на результаты, к тому, что у гос. служащих появляется страх, лишающий их желания предпринимать какие-либо попытки к формированию инновационной культуры в своих организациях и поддерживать инноваторов?

С.247 У гос.организаций появляется …заинтересованность как можно лучше удовлетворять запросы своих клиентов. Они намного больше обращают внимания на то, как они тратят деньги налогоплательщиков и каких результатов ждут от них выборные должностные лица и общественность…

Несколько способов свести к минимуму чувство обеспокоенности среди служащих и максимально усилить их стремление к усовершенствованиям:

v Рассеять их страх потерять работу

v Использовать стратегию управления, для того, чтобы передать в руки служащих контроль над всем процессом усовершенствования

v Обеспечить их значительным «потенциалом» в их стремлении к совершенствованию. Привяжите премиальные вознаграждения и продвижение по службе к повышению эффективности или выплачивайте служащим опр. часть сэкономленных средств, полученных их организацией за счет повышения производительности

Двойная ответственность

С.285 Стратегия, ориентированная на потребителя, работает наиболее эффективно, когда выборные должностные лица могут определить цели государственных организаций с точки зрения удовлетворения потребителя и заставить поставщиков услуг нести ответственность за удовлетворение потребностей своих клиентов… Существует несколько способов, при помощи которых выборные должностные лица могут этого добиться. С.286            Они могут предоставить потребителю возможность выбора и установить правила рынка таким образом, что этот выбор заставит организации производить то, чего хотят выборные должностные лица. Или они могут выразить их понятие успеха в стандартах обслуживания и удовлетворения потребителей. Эти основные подходы… выстраивают в один ряд ответственность перед собственниками и перед потребителями… Какое-то противоречие между тем, чего хотят потребители и тем, чего хотят выборные должностные лица, неизбежно… Представляющие интересы общества, должны взять верх над потребителями, представляющими личные интересы.

           …Когда выбор потребителя соединен с целями, устанавливаемыми лицами, определяющими политику, система конкурентного выбора вынуждает управляющих серьезно относиться к запросам потребителей.

           С.287 …Парадигма обновления утверждает, что системы, в к-рых ответственность направлена снизу вверх, не настолько эффективны, как системы, в к-рых большая доля ответственности направлена вниз к потребителю – в пределах правил и стандартов, устанавливаемых теми, кто управляет системой.

С.290-291        …Очень опасно смешивать тех, кого проверяют на соблюдение норм, и потребителей ((налогоплательщики и налоговое ведомство, преступники и полиция и пр.)))

 

Определения

           Первичные потребители: человек или группа, для обслуживания к-рых в первую очередь предназначена ваша работа.

           Вторичные потребители: др.лица и группы, к-рым ваша работа приносит пользу, но менее непосредственно, чем для ваших первичных потребителей.

«Комплайеры»:: все те, кто должен подчиняться законам. Напр., налогоплательщики по отношению к налоговой службе; проектировщики по отношению к организации, выдающей лицензии; водители по отношению к автоинспекции. Они не являются потребителями услуг этих организаций.

«Стэйкхолдеры»: отдельные лица или группы, к-рые заинтересованы в деятельности государственной системы или организации. Напр., преподаватели в гос.школах или профсоюзы и группы предпринимателей по отношению к организациям, контролирующим технику безопасности рабочих мест. Некоторые «стэйкхолдеры» могут быть потребителями, другие нет.

 

С.292 Когда потребности первичных и вторичных потребителей отличаются, организация должна четко определить, каковы ее приоритеты и как сбалансировать любые противоречивые потребности… Но когда это не удается – когда возникают непреодолимые противоречия, а решения, удовлетворяющие обе стороны, исчерпаны, - организации необходимо четко знать, кто является ее первичным потребителем, потому что приоритет за ним.

Конкурентный выбор

С.302 …Предпринимательское управление неприменимо для организаций, производящих общественные блага, поскольку за их предоставление нельзя взимать плату с отдельных лиц. Когда мы хотим, чтобы все или большинство членов общества имели равный доступ к какой-либо услуге, мы обычно либо предоставляем ее бесплатно, либо выделяем субсидии потребителям и фиксируем ее цену, так чтобы все могли себе позволить воспользоваться этой услугой.

           Конкурентный выбор – это еще один приемлемый, пусть не самый лучший, вариант в таких ситуациях. Существует несколько способов его реализации:

Ø Финансировать службу непосредственно из общественного кошелька, но при этом направлять средства тому поставщику, к-рого выбрал потребитель.

Ø Выдавать некоторым или всем потребителям ваучеры и ограничивать цены, взимаемые поставщиками, чтобы обеспечить равный доступ к услуге.

Ø Возмещать поставщикам стоимость оказанных услуг по установленной цене, как это делается в сфере гос. мед.помощи неимущим, пожилым и инвалидам.

 

Правительства, использующие потребительский выбор, должны быть особенно бдительны в отношении еще нескольких дополнительных проблем

¨ С.303        Они д.стараться устранить возможность «Снимать сливки» – стремление поставщиков отбирать лучших или удобных потребителей… Встроить защитные меры в свою систему конкурентного выбора.

¨ С.304        Они д.принимать меры против недобросовестного маркетинга…. Необходимо контролировать рекламу и обеспечивать потребителей объективной информацией, необходимой им для принятия рациональных решений, как мы уже говорили выше.

¨ Они д,принимать меры против возрастания классовой или расовой сегрегации. Конкуренция усиливает стремление неконтролируемой системы выбора к увеличению сегрегации, поскольку она создает для поставщиков стимулы к привлечению потребителей, наиболее желательных с точки зрения др. потребителей.

С.305

ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ ЗАДАЮТ ЛЮДИ О СТРАТЕГИИ, ОРИЕНТИРОВАННОЙ НА ПОТРЕБИТЕЛЯ                   С.313

 

Всегда ли потребитель прав?

Нет. Приоритет – политического курса выборных должностных лиц. Общие правила - для системы обслуживания, но и потребители д.подчиняться этим правилам.

           Как добиться того, чтобы политики заботились об интересах потребителей, а не только о выгоде определенных кругов и групп избирателей? С.314

¨ Превратить потребителей в избирателей, наделив их полномочиями выбирать (услуги, поставщиков) и контролировать. И они будут действовать как избиратели, когда эти полномочия будут под угрозой.

¨ Предоставление политикам информации о мнении избирателей о государственных услугах (опросы, сравнительные данные о рейтинге услуг ведомств).

David Osborne and Peter Plastrik. Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government///// Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. Пер с англ. /Общ.ред. и вступ. Ст. Л.И.Лопатникова. – М.: ОАО Издательская группа «Прогресс», 2001. – 536с.

 

Концепция либерализма исходит из того, что

«единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и надевает на себя узы гражданского общества, - это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо не являющийся членом общества… Когда какое-либо число людей таким образом согласилось создать сообщество или государство, то они тем самым уже объединены и составляют единый политический организм …».    Локк Дж. Избранное, т.3,с.317.

 

В 1982г. на конф. Международной ассоциации городских управляющих (ICMA) впервые был поставлен вопрос о предпринимательстве местных органов самоуправления. С.11.Предисловие

 

10 принципов обновления современных систем государственного управления Д.Осборна и Теодора Геблера

1. Развивать конкуренцию между провайдерами (производителями, поставщиками) гражданских услуг.

Конкурентное управление.

2. Расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов непосредственно общинам.

3. Оценивать работу учреждений не по затратам, а по выходам, результатам.

4. Руководствоваться целями (миссией), а не законами и правилами.

Управление движимое целями и задачами, требует коренного преобразования организаций, движимых правилами.

Правительства, движимые задачами, дерегулируют внутреннее устройство, устраняя множество своих внутренних правил и радикально упрощая множество свои административные системы, такие, как бюджетная, кадровая и снабженческая. Они требуют от каждого учреждения (агентства) уточнить свои дачи и обязанности, а затем дать менеджерам свободу в рамках закона находить лучшие способы выполнения этих задач.         С.15

5. Превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им выбор – между школами, учебными программами, вариантами предоставления жилья и т.п. Переосмыслить само понятие «клиент государственной организации».

6. Предупреждать возникновение проблем.

…а не производить дополнительные услуги, которые потребуются для их разрешения. Они используют стратегическое планирование, прогнозирование и другие инструменты, позволяющие им лучше предвидеть будущее. Для того, чтобы расширить временные горизонты, они перестраивают бюджетные системы, системы отчетности и системы поощрения, сдвигая действующие стимулы в эту сторону.          С.16

7. Зарабатывать больше, чем тратить. Собственно, это и есть «предпринимательское управление».

8. Децентрализовать управление, вносить в работу дух сотрудничества и взаимопомощи.

…переход от иерархии к сотрудничеству и командной работе, сдвиг властных полномочий на нижние уровни организации или системы и поощрение тех, кто имеет дело непосредственно с клиентами, в большей степени действовать по собственному усмотрению. При этом меняется структура организации с целью переместить управление из функциональных подразделений, таких, как отделы снабжения и ремонтные службы, «на передовую», т.е. к сотрудникам низовых подразделений. Права рядовых служащих расширяются при сокращении числа ступеней организационных иерархий, использовании бригадного метода и развитии партнерства между рабочими и менеджерами.

9. Отдавать предпочтение рыночным механизмам перед бюрократическими.

Для решения возникающих проблем рыночно ориентированные правительства реструктурируют частные рынки, а не используют административные механизмы, например, регулирование по схеме «команда – контроль исполнения». Они создают финансовые стимулы, такие, как плата за сброс сточных вод, зеленые налоги и налоговые льготы, - все, что побуждает частные организации и индивидуумов вести себя так, чтобы решались и социальные проблемы.  С.17

10. Сосредоточиться не столько на оказании услуг, сколько на стимулировании (катализе) решения возникающих в обществе проблем всеми секторами – государственным, частным и некоммерческим.

Правительства, выступающие в роли катализаторов, отделяют функции «прокладки курса» (политику и регулирование) от «гребли» (оказание услуг населению и функции обеспечения законности и соблюдения правил). Далее, они используют множество различных методов (контракты, ваучеры, гранты, налоговые стимулы и т.д.) для достижения целей государственных организаций, выбирая в каждом случае тот метод, который наилучшим образом отвечает потребностям организации в производительности, эффективности, справедливости, отчетности и гибкости.     С.17

 

ВВЕДЕНИЕ

В отчет. Докладе совещания по вопросам государственного управления на уровне министров ОЭСР перечень направлений дебюрократизации (март1996):

а) децентрализация управления внутри правительственных структур и делегирование ответственности на более низкие уровни управления;

б) пересмотр обязанностей правительства в том, что оно должно делать само и за что платить, за что оно должно платить, но не делать само и что оно не должно ни делать, ни оплачивать;

в) сокращение размеров системы государственной службы, приватизация и корпоратизация его отраслей;

г) поиск более эффективных (с точки зрения соотношения затрат и результатов) способов производства услуг, таких, как заключение контрактов, рыночные механизмы и платность услуг для потребителей;

д) ориентация на потребителя, включая публикацию стандартов качества гражданских услуг государства;

е) определение и измерение объема услуг и

ж) реформы, спроектированные так, чтобы упростить перестройку и 

сократить издержки самих реформ.     С.40