Решения ЕСПЧ и российская судебная практика

На недостатки российского законодательства о собраниях, подмеченные ЕСПЧ, указывали и некоторые российские аналитики. 

Так, по заключению А.А. Кондрашева, «законодательство о публичных мероприятиях в России пробельно и дефектно, что неизбежно приводит к избыточным ограничениям конституционного права граждан на проведение собраний. Необходима серьезная реформа как Федерального закона N 54-ФЗ [«О собраниях…»], так и норм Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса с целью ослабить чрезмерное и весьма политизированное государственное вмешательство в процесс реализации этого ключевого конституционного права гражданина»[25].

Однако дело не только в дефектах формулировок закона. Многое определяется правоприменительной практикой. 

Даже явные недостатки буквы закона иногда могут быть исправлены на уровне правоприменения, если правоохранительные органы и суды применяют этот закон не механически, а в свете положений Конституции РФ и Европейской Конвенции по правам человека. Например, давая гражданам те или иные поблажки в случаях, когда буквальное применение чрезмерно жестких формальных правил нарушило бы права человека.

И наоборот, даже формально безупречные законы могут применяться таким образом, что права человека будут нарушены. Например, установленное законом требование о подаче предварительного уведомления о митинге само по себе не нарушает прав человека. Однако если уведомительная система де-факто превращена в разрешительную и на практике используется для недопущения большинства оппозиционных акций, то это нарушает право на свободу собраний.

***

Российская правоприменительная практика, связанная со свободой собраний, неоднократно получала оценку в актах ЕСПЧ. Увы, эта оценка неудовлетворительная. 

В одном только 2019 году ЕСПЧ принял четыре значительных постановления по свободе собраний в России.  Во всех этих делах ЕСПЧ обнаружил нарушения свободы собраний российскими властями (подробнее см. Приложение A).  

А еще было около десятка менее значительных постановлений на ту же тему[26]. Так, например, постановление «Рябинина и другие против Российской Федерации»[27] из разряда менее значительных: в нем ЕСПЧ не формулировал новых правовых позиций, а сослался на уже сложившуюся практику оценки действий российских властей и вынес решение просто на основе прецедента.  Как нетрудно догадаться, решение тоже было в пользу заявителей.

ЕСПЧ указывал, что противоречит Конвенции и сложившаяся в России практика отказов в согласовании оппозиционных мероприятий на надуманных основаниях; и практика разгона и наказания участников несогласованных мероприятий лишь потому, что они несогласованные; и практика осуждения участников оппозиционных акций на многолетние тюремные сроки за малозначительные нарушения (запустил гнилым помидором в полицейского).

Хуже того, в одном из дел («Навальный против Российской Федерации», см. выше) ЕСПЧ установил, что речь идет не просто о добросовестных ошибках системы, слишком озабоченной поддержанием общественного порядка, а о «подавлении политического плюрализма» российскими властями. 

***

В деле «Лашманкин против Российской Федерации» ЕСПЧ не только обнаружил ущемление свободы собраний в делах конкретных 23 заявителей, но и выявил серьезные системные нарушения Конвенции в России, а также предложил меры, которые следует принять властям Росси для улучшения ситуации. 

Помимо прочего, ЕСПЧ обнаружил, что российские власти систематически отказывают оппозиционерам в согласовании их мероприятий без достаточных причин. Если же мероприятие все же состоится, то его разгоняют, а участников наказывают, даже когда они не совершают никаких насильственных действий. Иначе говоря, власти не проявляют «требуемой степени терпимости» к мирным несогласованным собраниям. 

В связи с принятием постановления ЕСПЧ «Лашманкин против Российской Федерации» Комитет министров Совета Европы в 2017 году взял на контроль ситуацию со свободой собраний в России. В 2018 году Комитет министров принял решение на эту тему, в котором вежливо отметил «ряд позитивных изменений в судебной практике Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации». Однако далее Комитет подчеркнул «необходимость оперативного принятия дополнительных мер … для обеспечения того, чтобы практика соответствующих муниципальных властей и полиции, в том числе в отношении применения силы, разгона публичных мероприятий и ареста участников, была приведена в соответствие с требованиями Конвенции»[28].

В 2018 году в постановлении по делу «Навальный против Российской Федерации ЕСПЧ напомнил о введенном Комитетом министров надзоре и разъяснил связанные с этим обязанности России. 

Суд указал, что постановление, в котором ЕСПЧ признал нарушение Конвенции, «налагает на государства-ответчика правовое обязательство не только выплатить заинтересованным лицам суммы, присужденные в порядке справедливой компенсации …, но и выбрать под контролем Комитета министров Совета Европы общие и (или), если это необходимо, индивидуальные меры, которые он считает целесообразным включить во внутригосударственное законодательство с тем, чтобы положить конец нарушению, выявленному Европейским Судом». 

Применительно к рассмотренному им делу ЕСПЧ приходит к следующим выводам. 

«Это тот случай, когда Европейский Суд считает, что власти Российской Федерации должны принять соответствующие законодательные и (или) другие меры общего характера, чтобы обеспечить в своей правовой системе механизм, требующий от компетентных органов образом учитывать фундаментальный характер свободы мирного собрания и проявлять терпимость к несанкционированным, но мирным собраниям, вызывающим только определенные нарушения повседневной жизни, не выходящие за уровень незначительных неудобств, уделять надлежащее внимание при ограничении этой свободы вопросу о том, оправдывается ли это ограничение законными интересами, такими как необходимость предотвращения беспорядков или преступлений и защиты прав и свобод других лиц, и установить справедливый баланс между этими интересами, с одной стороны, и осуществлением гражданином его права на свободу мирного собрания, с другой стороны ….»[29]  

В связи с этим ЕСПЧ с похвалой отозвался о принятом в 2018 году постановлении Пленума ВС о публичных мероприятиях[30]. По словам ЕСПЧ, это постановление «содержит долгожданные разъяснения для судебных органов и подчеркивает необходимость принятия законодательных и (или) других общих мер». 

***

Действительно, в этом постановлении Пленума ВС содержится много правильных слов. Так, например, там говорится, что помехи для транспорта и пешеходов сами по себе не могут служить основанием для отказа в согласовании митинга в данном месте. ВС пишет следующее. 

«Судам необходимо учитывать, что неудобства, вызываемые проведением публичного мероприятия, для граждан, не участвующих в нем, а также предположения органа публичной власти о возможности возникновения указанных неудобств сами по себе не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Например, неудобства, связанные с необходимостью временного изменения маршрутов движения транспорта, помехи движению пешеходов не могут расцениваться в качестве уважительной причины предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, если условия дорожного движения и поведение всех участников этого движения будут находиться в пределах допустимых норм и не будут способствовать возникновению дорожно-транспортных происшествий.»[31]

Правда, ВС ничего не сказал о том, что не стоит разгонять мирные несогласованные собрания. Похоже, мысль о какой-либо «степени терпимости» по отношении к правонарушениям, пусть даже чисто формальным, кажется судьям ВС нестерпимой…

***

Как бы то ни было, судить надо не по словам, а по делам. Увы, как показало протестное лето 2019 года, на деле в России практически ничего не изменилось[32]. А если и изменилось, то скорее к худшему. Например, за прикосновение манифестанта к полицейскому в 2019 году давали три года лишения свободы[33], а не 500 рублей штрафа, как в 2010 году.  

В мае 2020 года Минюст РФ представил Совету Европы доклад о мерах, принимаемых Россией для исправления ситуации в области свободы собраний[34]. 

Минюст с гордостью сообщает о таких мерах, как перевод постановления ЕСПЧ по делу «Лашманкин и другие», распространение среди полицейских методички по позициям ЕСПЧ, а также о некоторых изменениях в законодательстве. ВС РФ даже пообещал полностью перевести на русский язык Руководство ЕСПЧ по свободе собраний, о котором шла речь в этой статье[35]! 

Российские правозащитники, также представившие Совету Европы свой отчет, оценивают текущую ситуацию в России гораздо более скептически[36]. 

Так, по данным правозащитной организации «ОВД-инфо», в 2017 году в Москве и Санкт-Петербурге на мирных акциях задержали 4621 человек, в 2018 — 2465 человек, а в 2019 — 4034[37]. То есть терпимости к мирным оппозиционным акциям у властей как не было, так и нет. 

По словам правозащитников, власти по-прежнему отказываются согласовывать многие мирные оппозиционные митинги без убедительных обоснований, а спонтанные митинги по-прежнему не допускаются. 

На одном только спонтанном митинге 27 июля 2019 года по поводу фальсификации московских выборов было задержано 1373 человека, большинство из которых затем было привлечено к административной ответственности[38]. По поводу того же митинга было возбуждено уже упоминавшееся «Московское дело» (21 обвинительный приговор, в основном реальные сроки). 

На момент написания этой статьи Совет Европы еще не принял решения по оценке мер в области свободы собраний, принятых российскими властями за отчетный период. Однако, думается, вряд ли это решение будет очень лестным для России…

***

Несомненно, те российские судебные акты, которые принимаются в нарушение Конвенции, являются неправосудными. Ведь Конвенция является частью правовой системы России и подлежит применению приоритетно по отношению к национальному законодательству (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ)! Сказанное относится и к тем судебным актам, которым дал отрицательную оценку ЕСПЧ, и к множеству других аналогичных решений, которые до Страсбурга по тем или иным причинам не дошли. 

Возникает вопрос: осознают ли российские судьи, которые выносят такие решения, их неправосудность? Вопрос небезынтересен в том числе и в свете уголовной ответственности за вынесение «заведомо неправосудных» решений (ст. 305 УК).

Быть может, эти судьи просто не знают о содержании Конвенции и соответствующей практике ЕСПЧ? Или они предполагают (ошибочно), что Конвенция не подлежит применению российским судом? Быть может, они думают, что права человека — это просто сказка для наивных дурачков, которая не должна играть реальной роли в принятии судебного решения? А может, они полагают, что права человека — это часть зловещего заговора Запада против России, а потому Конвенцию применять нельзя ни в коем случае, что бы по этому поводу не было написано в Конституции? 

Последняя догадка насчет судейских мотивов не столь безумна, как может показаться. Увы, подобные идеи в последнее время высказываются в том числе и официальными лицами на самом высоком уровне[39].

А, возможно, принимающие неправосудные решения судьи вовсе ни о чем таком и не задумываются, а просто бездумно плывут в фарватере общей государственной политики? Если в этом сезоне штрафуют за митинги, значит, будем штрафовать. Скажут сажать — будем сажать. А мотивировку сочинить — не проблема…

***

Впрочем, иногда российский суд уделяет некоторое внимание анализу положений Конвенции и практики ЕСПЧ. 

Однако этот анализ неизменно заканчивается на той точке, где он по идее должен только начинаться. А именно, на констатации того, что права человека (включая свободу собраний) могут ограничиваться законом для охраны общественного порядка или других легитимных целей. Порой судья даже вставляет в судебный акт типовой абзац со ссылками на несколько дел ЕСПЧ, призванных подтвердить эту мысль.

На этом российский суд обычно считает вопрос об обоснованности вмешательства в права человека исчерпанным и со спокойной совестью переходит к решению технических вопросов, вроде суммы штрафа за участие в несогласованном митинге. 

Между тем далее должен следовать содержательный анализ того, так ли уж сильно пострадало общество от этого несогласованного митинга и не потеряет ли оно гораздо больше от ущемления свободы слова и свободы собраний в виде штрафа участнику собрания. Не помешал бы и анализ дел ЕСПЧ, в которых рассматривались ситуации, подобные той, что находится на рассмотрении суда. 

Увы, ничего подобного я ни в одном российском судебном акте не видел. 

***

В период 2017-2019 годов следующий фрагмент текста без малейших изменений был более тысячи раз повторен в решениях разных судей Мосгорсуда. Судьи рассматривали, в качестве второй инстанции, жалобы на постановления районных судов о привлечении граждан к административной ответственности за участие в публичных собраниях.

«Данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу п. 2 ст. 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 г. по делу "М. против Российской Федерации", от 14 февраля 2006 г. по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы" и от 20 февраля 2003 г. по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции").»

Обратим внимание на абсурдную «деперсонификацию» реквизитов одного из постановлений ЕСПЧ, совершенную во всех этих судебных актах (на самом деле дело называется «Махмудов против Российской Федерации»), а также на то, что не указаны номера дел ЕСПЧ.  Это, конечно, затрудняет поиск упомянутых актов заинтересованным читателем.

По результатам моего поиска по СПС «КонсультантПлюс», в указанный период решений Мосгорсуда, содержавших этот шаблонный фрагмент, было 1146. Из них в 27 случаях акты нижестоящих судов были частично изменены; однако речь при этом шла лишь об исправлении очевидных несообразностей в тексте судебного акта или, в лучшем случае, о снижении суммы штрафа, но не об отмене наказания. В остальных 1119 случаях наказание для манифестантов было оставлено в силе. 

Между тем даже минимальное знакомство с упомянутыми актами ЕСПЧ показывает, что все они дают очень хорошие аргументы в пользу заявителей, а вовсе не правоохранителей! 

· В деле «Махмудов против Российской Федерации»[40] заявитель был задержан и привлечен к ответственности в связи с организацией несанкционированной манифестации. ЕСПЧ признал, что этим были нарушены права заявителя на свободу собраний и на личную неприкосновенность.

· В деле «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы»[41] политическую партию подвергли санкциям за организацию несанкционированных собраний. ЕСПЧ признал, что нарушено право на свободу собраний.

· В деле «Джавит Ан против Турции»[42] житель северного Кипра жаловался на отказ турецких и турецко-кипрских властей выдать ему разрешение на пересечение «зеленой линии» в направлении южного Кипра с целью участия во встречах двух кипрских общин. ЕСПЧ признал, что были нарушены конвенциональные права заявителя, в том числе на свободу выражения мнений и свободу собраний.

В связи с этим ссылка российского суда именно на эти дела ЕСПЧ звучит парадоксом и явно нуждается в объяснениях. Но судьи, очевидно, этого даже не замечают. Процитированным фрагментом их «анализ» практики ЕСПЧ и ограничивается. 

Откуда же судьи Мосгорсуда списали эту волшебную формулу? В своих решениях судьи об этом скромно умалчивают.

Ларчик открывается просто. На самом деле этот текст (за вычетом безумной «деперсонификации») – незакавыченная цитата из определения Верховного Суда от 2010 года[43], которая, в свою очередь, представляет собой незакавыченную цитату из определения Конституционного Суда от 2009 года[44]. 

Неудивительно, что во фрагменте идет речь о довольно давней практике ЕСПЧ, а не о более свежих и актуальных прецедентах, таких как «Кудревичюс и другие против Литвы» или «Навальный против Российской Федерации». Похоже, для судей Мосгорсуда время давно уже остановилось…

Обращает на себя внимание два обстоятельства. 

Во-первых, цитата оборвана «в пользу полиции». В актах КС и ВС по поводу свободы собраний далее сообщается, что, согласно практике ЕСПЧ, «государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 года по делу "Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции" и от 31 марта 2005 года по делу "Адалы (Adaly) против Турции")». 

Судьи Мосгорсуда предпочитают игнорировать эту единодушную позицию всех трех высших судов (ЕСПЧ, КС и ВС). Никакого анализа на предмет того, действительно ли доводы в пользу наказания манифестанта являются «убедительными и неопровержимыми», мы в судебных актах не обнаруживаем. 

Во-вторых, ВС в 2010 году разрешил тот самый спор в пользу заявителя[45]. 

В том деле политические активисты желали провести пикет перед представительством президента в Ростове-на-Дону, но администрация города отказала им в согласовании мероприятия, предложив им встать в пикет в безлюдном месте у Дворца спорта. ВС в итоге признал, вопреки мнению нижестоящих судов, что немотивированный отказ городской администрации в согласовании пикета нарушил право заявителя на проведение публичного массового мероприятия. (Либеральные были времена!)

Разумеется, обо всем этом в тысяче стереотипных актов Мосгорсуда нет ни слова. Ничто не наводит на мысль о том, что судьи действительно знакомы с упоминаемыми ими актами ЕСПЧ, или хотя бы с цитируемым ими в скрытой форме делом ВС РФ. 

Заключение

Согласно статье 11 Конвенции, свобода собраний может быть ограничена властями, только если эти ограничения предусмотрены законом, преследуют легитимную цель (такую как защита интересов других лиц) и являются «необходимыми в демократическом обществе». Последнее означает, что вмешательство в право на свободу собраний должно быть соразмерно возможным негативным последствиям собрания. 

Важнейшее содержание актов ЕСПЧ состоит в определении того, когда принятые государством меры можно считать «необходимыми», а когда нельзя. Этот анализ, разумеется, не сводится к простому определению того, соблюдена ли демонстрантами и властями буква национального закона. Во-первых, сам закон должен соответствовать Конвенции. Во-вторых, властям следует применять его не противоречащим Конвенции образом. 

Помимо прочего, национальные власти обязаны проявлять определенную степень терпимости даже в случае формальных нарушений закона со стороны демонстрантов. Так, разгон и наказание участников несогласованного митинга, не совершавших актов насилия, могут быть признаны нарушением Конвенции.

***

ЕСПЧ неоднократно (в одном только 2019 году более десятка раз) давал свою оценку российскому законодательству и практике российских судов в отношении свободы собраний. Эта оценка отрицательная. ЕСПЧ, рассматривая жалобы российских манифестантов, почти неизменно обнаруживает нарушения свободы собраний российскими властями.

Более того, в одном из дел («Навальный против Российской Федерации») ЕСПЧ признал, что со стороны российских властей «вне всяких разумных сомнений» имеет место не просто чрезмерное усердие в защите общественного порядка, а злонамеренное «подавление политического плюрализма».

Можно заключить, что сегодня состояние дел со свободой собраний в России гораздо ближе к тому, что было в 1857 году, когда не стеснялись без обиняков запрещать неугодные властям «сходбища и собрания» (см. эпиграф), чем к современным стандартам прав человека, зафиксированным в Конвенции и практике ЕСПЧ. 

***

Согласно Конституции РФ, Конвенция является частью правовой системы России, подлежащей приоритетному применению по сравнению с национальным законом. Российские суды регулярно ссылаются и на Конвенцию, и на практику ЕСПЧ, в том числе и в делах о несогласованных митингах.

Однако эти ссылки чаще всего имеют чисто формальный характер. Так, в актах разных судей Мосгорсуда на тему административного наказания участников манифестаций (дела за 2017-2019 годы с самыми разнообразными фабулами) более тысячи раз повторяется буквально один и тот же абзац текста, содержащий ссылки на три постановления ЕСПЧ, самое позднее из которых относится к 2007 году. Этим «анализ» практики ЕСПЧ и ограничивается. И несмотря на то, что ЕСПЧ разрешил все три этих дела в пользу заявителей, Мосгорсуд разрешил всю тысячу дел против манифестантов. 

Более актуальная практика ЕСПЧ, а тем более такие дела, как «Навальный против России», в этих решениях не обсуждаются. Последнее дело, несмотря на его большую значимость для практики ЕСПЧ, кажется, вообще ни разу не было упомянуто ни одним российским судом!

***

Осознает ли судья, бездумно копирующий в свое решение чужие тексты, что его мотивировка — лишь пустая отписка? Или же судья действительно верит в то, что практика ЕСПЧ говорит в пользу вынесенного судьей карательного решения? И что это карательное решение правосудно? 

Бог весть.

Но если какой-то российский судья действительно захочет разрешить дело в соответствии с Конвенцией и практикой ЕСПЧ — то есть в соответствии с российским правом! — то, надеюсь, эта статья сможет стать ему подспорьем.

Приложения