Имуществом государственных корпораций

 

§ 1. Управление имуществом, находящимся в собственности

государственных корпораций

 

Создание госкорпораций и организаций с близким правовым статусом (государственных квазикорпораций) нельзя признать ни скрытой национализацией, ни приватизаций. По своей сути это форма обособления и децентрализации управления публичным имуществом и финансами. Госкорпорации (в особенности "Росатом" и "Ростехнологии") получили возможность самостоятельно управлять бывшим федеральным имуществом вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие достаточных ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере.

Изменение формы собственности на имущество, переданное госкорпорациям, приводит к невозможности применения к соответствующим отношениям нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок управления публичным имуществом, в том числе закрепляющих цели и принципы управления федеральным имуществом, основания и процедуры издания административных актов и совершения на их основе сделок, процедуры планирования, учета и контроля в сфере управления объектами собственности и т.д. Это означает, что механизм управления бывшим федеральным имуществом претерпевает принципиальные изменения. Попытаемся разобраться, в чем они заключаются, насколько они оправданны и в надежных ли руках находятся многомиллиардные материальные и финансовые ресурсы.

 

1.1. Децентрализация управления имуществом,

принадлежащим государственным корпорациям

 

Госкорпорации, за редкими исключениями, самостоятельно реализуют полномочия собственника в отношении принадлежащего им имущества через свои органы. Рассматриваемые организации выступают в качестве автономных хозяйствующих субъектов, соединяющих в своих руках правомочия владения, пользования и распоряжения и реализующих их в собственном интересе, который, впрочем, должен соответствовать целям деятельности госкорпораций, обусловленным выполнением возложенной государственной функции. Управление имуществом здесь теряет признаки публичной (административно-процессуальной) и сугубо распорядительной властной деятельности государственных органов (которая общепринята применительно к объектам, находящимся в публичной собственности) и трансформируется во внутрикорпоративное управление с использованием соответствующего частноправового инструментария.

Такие изменения следует оценить негативно. В течение последних лет велась продолжительная и чрезвычайно трудная работа по формированию и совершенствованию особых правил участия государства в имущественных правоотношениях, в качестве результата которой выступили прежде всего законодательные нормы о конкурентных процедурах распоряжения объектами собственности и расходования денежных средств в пользу третьих лиц. Это явилось важнейшим средством повышения эффективности использования государственного и муниципального имущества, а также борьбы с коррупцией. Однако в результате создания госкорпораций происходит децентрализация управления публичными финансами и имуществом.

В частности, распоряжение имуществом в пользу третьих лиц впредь допускается (по общему правилу) вне конкурсов и аукционов. В качестве положительного исключения из появившихся, мягко говоря, "лазеек" можно назвать "Автодор", который заключает концессионные соглашения в отношении автомобильных дорог госкомпании на основе общих конкурентных правил, закрепленных в Федеральном законе "О концессионных соглашениях" <1>. Отдельного внимания заслуживают также установленные для Фонда "РЖС" (государственной квазикорпорации) строгие ограничения по распоряжению вверенными ему земельными участками и расположенными на них объектами недвижимости. В частности, Законом закреплены конкретные и исчерпывающие цели отчуждения (передачи) объектов и корреспондирующие им процедуры (способы) распоряжения, практически идентичные тем, которые предусмотрены для предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также для приватизации публичного имущества <2>. Другими словами, вновь образованная организация при распоряжении земельными участками действует в имущественном обороте по тем же правилам (с незначительными особенностями), что и публично-правовые образования в лице компетентных органов.

--------------------------------

<1> См.: ст. 34 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

<2> См.: ч. 5 ст. 4 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства".

 

Представляется, что такой подход должен быть распространен и на другие государственные организации с особым правовым статусом. Вместе с тем не вполне ясно, почему законодатель, сохраняя публичные процедуры распоряжения имуществом, предусмотрел передачу земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в собственность Фонду "РЖС", а не ограничился наделением его полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника (как, например, в случае с "Росатомом" и "Ростехнологиями") либо не использовал институт доверительного управления (как в случае "Автодором"). Ведь именно здесь формальное обособление федерального имущества в собственности подконтрольной государству организации выглядит наиболее странно и надуманно, поскольку механизм управления фактически не меняется.

Объясняется избранный вариант, по-видимому, тем, что Фонд "РЖС", будучи собственником земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, получает доход от их продажи и передачи в аренду. Таким образом, за созданием Фонда и признанием его собственником бывшего государственного имущества скрывается опять-таки децентрализация управления не только объектами публичной собственности, но и публичными финансами: если по общему правилу доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, признаются неналоговыми доходами федерального бюджета (п. 1 ст. 51 БК РФ), то вырученные Фондом "РЖС" денежные средства поступают в его самостоятельное распоряжение и не попадают в бюджетную систему в принципе. Доход Фонда "РЖС", который потенциально может достигнуть значительных размеров, расходуется в соответствии с решениями органов управления этой некоммерческой организации без каких-либо четких правил или ограничений. В частности, на деятельность Фонда не распространяется законодательство о государственных закупках, что способно привести к фактам неэффективного и недобросовестного распоряжения денежными средствами. При этом возложение на Счетную палату РФ полномочий по осуществлению финансового контроля за деятельностью Фонда (ч. 5 ст. 10 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства") вряд ли способно предотвратить возможные злоупотребления.

С учетом этого создание подобного рода "буфера" (Фонда "РЖС"), препятствующего централизации денежных средств, представляется неприемлемым и противоречащим основным принципам бюджетного законодательства: единства бюджетной системы, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, прозрачности и открытости, единства кассы (ст. ст. 29, 32, 36, 38.2 БК РФ).

Проблема децентрализации управления публичными финансами в равной степени касается всех государственных организаций с особым правовым статусом, поскольку более или менее четкие публичные процедуры использования денежных средств установлены лишь для финансовых госкорпораций ("Внешэкономбанка", Агентства по страхованию вкладов, Фонда содействия развитию ЖКХ), о деятельности которых Правительство РФ перед Федеральным Собранием РФ отчитывается отдельно.

Отметим также, что Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" распространяется на госкорпорации, госкомпании, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля публичного участия превышает 50%. Однако положения данного нормативного акта несопоставимо более "либеральны" в сравнении с законодательством о государственных и муниципальных закупках и не гарантируют в полной мере эффективность расходования денежных средств. Более того, его действие не охватывает государственные квазикорпорации, созданные в организационно-правовой форме фонда.

Таким образом, конкурентные и эффективные процедуры распоряжения имуществом и расходования денежных средств, которые сконцентрированы у госкорпораций, установлены избирательно. Это требует скорейшего закрепления универсального порядка участия рассматриваемых организаций в имущественных правоотношениях, аналогичного тому, который предусмотрен для публично-территориальных образований. Поставленная задача может быть решена достаточно просто и оперативно - путем распространения соответствующих норм законодательства о защите конкуренции <1>, о государственных закупках и т.д. на деятельность вновь созданных организаций.

--------------------------------

<1> Прежде всего речь идет о ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".

 

1.2. Порядок управления имуществом,

принадлежащим государственным корпорациям

 

Изменение механизма управления имуществом, переданным госкорпорациям, предполагает рассмотрение не только правил их взаимодействия с третьими лицами, но и внутриорганизационных процедур принятия решений о распоряжении имуществом. Правомочия собственника от лица корпорации осуществляют ее органы с учетом разграничения компетенции между ними. Анализ законодательства позволяет прийти к выводу, что правом на совершение конкретных распорядительных действий с имуществом, как правило, обладает единоличный исполнительный орган (руководитель) организации или его доверенные лица. Исключение составляют сделки с имуществом, стоимость которого превышает установленный законом или наблюдательным советом предел (крупные сделки), а также сделки с заинтересованностью: на их совершение, как правило, требуется согласие высшего органа управления <1>.

--------------------------------

<1> Для "Росатома" такой размер определяется наблюдательным советом корпорации (п. 15 ч. 1 ст. 24 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом").

В отношении "Ростехнологий" он составляет 1% от балансовой стоимости активов на последнюю отчетную дату (п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии").

Применительно к "Олимпстрою", "Внешэкономбанку", "Автодору" - 10% от балансовой стоимости активов (размера собственных средств) на последнюю отчетную дату (п. 15 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", п. 12 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О банке развития", ст. 24 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Для Агентства по страхованию вкладов и Фонда содействия развитию ЖКХ соответствующего предела не установлено вовсе, что, по-видимому, вызвано спецификой их деятельности, которая носит сугубо финансовый характер.

 

Иные имущественные полномочия наблюдательного совета (совета директоров), за редкими изъятиями <1>, носят неиндивидуальный характер и в целом сводятся к принятию внутренних актов, регламентирующих определенные аспекты деятельности и управления имуществом корпорации: направления использования имущества, отдельные управленческие процедуры, требования и показатели к результатам управления и т.п. Каждая организация здесь обладает спецификой, но прежде всего речь может идти об утверждении: (1) основных направлений, финансового плана (сметы) и финансово-экономических показателей деятельности на очередной год; (2) направлений и порядка использования прибыли, средств резервных и иных специальных фондов; (3) порядка осуществления инвестиционной деятельности.

--------------------------------

<1> В частности, высшие органы управления "Роснанотеха", "Олимпстроя" принимают решения о заимствованиях, Агентства по страхованию вкладов и "Внешэкономбанка" - о выпуске облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг, "Автодора" - о размещении эмиссионных ценных бумаг, заключении сделок с недвижимостью, одобрении сделок с заинтересованностью.

 

Руководитель госкорпорации, осуществляя полномочия собственника, обязан соблюдать требования локальных документов, принятых наблюдательным советом (советом директоров), однако их нарушение не является безусловным основанием для признания совершенных сделок недействительными, поскольку указанные внутренние акты не относятся к нормативным (в целях применения ст. 168 ГК РФ), а деятельность единоличного исполнительного органа не является правоприменительной.

Что касается правления госкорпорации, то оно, как правило, не реализует распорядительных полномочий, поскольку его работа в большей степени носит подготовительный, текущий характер. Вместе с тем определенные исключения присутствуют и здесь <1>.

--------------------------------

<1> В частности, правление Агентства по страхованию вкладов принимает решение о выплате вкладчикам возмещения по вкладам (п. 1 ст. 21 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации").

 

Правление "Внешэкономбанка" - о финансировании инвестиционных проектов в пределах суммы, предусмотренной положением об органах управления "Внешэкономбанка" (п. 2 ст. 14 Федерального закона "О банке развития").

Правление Фонда содействия реформированию ЖКХ принимает решения о предоставлении, отказе в предоставлении и приостановлении финансовой поддержки за счет средств Фонда, а также утверждает финансовый план Корпорации (п. п. 2, 3, 6 ст. 10 Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства").

 

Несколько иначе распределена компетенция в имущественной сфере между органами управления Фонда "РЖС" и Фонда перспективных исследований, где соответствующие полномочия заметно смещены в пользу попечительского совета (высшего органа управления) и правления (коллегиального исполнительного органа), которые принимают решения о совершении практически всех значимых для организации сделок <1>.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 6 - 7 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства", ст. ст. 11 - 12 Федерального закона "О Фонде перспективных исследований".

 

Рассмотренный механизм управления имуществом госкорпорации (квазикорпораций) с учетом того, что единоличный исполнительный и высший органы управления формируются государством, сам по себе не должен вызывать опасений за судьбу вверенных объектов собственности, поскольку не имеет сущностных различий с системой управления в рамках акционерных обществ со 100%-ным государственным участием, где нередко достигается необходимый уровень эффективности.

Между тем этот вывод справедлив только для "монохозяйствующих" корпораций. Их система управления действительно не отличается особой сложностью, так как включает лишь филиалы и представительства, хотя не исключено и наличие "дочерних" организаций <1>. Право на их создание и участие в хозяйственных обществах прямо закреплено, в частности, за "Олимпстроем", "Автодором", Фондом "РЖС", "Внешэкономбанком". При этом последняя корпорация в процессе своей деятельности вправе приобретать крупные пакеты акций, обладание которыми может не только преследовать инвестиционные цели, но и потребовать управления ценными бумагами, т.е. реализации прав акционера <2>. Однако в любом случае перечисленные организации не превращаются в сложные холдинговые структуры, а потому являются сравнительно прозрачными, в том числе в вопросах распоряжения вверенными им объектами собственности. С двумя оставшимися госкорпорациями ("Росатом" и "Ростехнологии") складывается совершенно особая ситуация, которая требует наиболее тщательного анализа.

--------------------------------

<1> Цимерман Ю.С. Указ. соч. Абз. 106.

<2> В частности, "Внешэкономбанк" стал главным акционером ОАО "Связь-Банк" и ОАО "Банк "Глобэкс" в рамках процедур их санации, установленных Федеральным законом от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" (СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981).

Кроме того, "Внешэкономбанку" в уставный капитал при его учреждении были внесены акции ОАО "Российский банк развития" и ЗАО "Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк" (ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О банке развития").

Это свидетельствует об образовании банковской группы во главе с "Внешэкономбанком", который сконцентрировал в своих руках управленческие полномочия в отношении дочерних структур (см.: http://www.veb.ru/about/vebgroup).

 

1.3. Особенности управления имуществом, принадлежащим

государственным корпорациям холдингового типа

 

"Ростехнологиям" в качестве имущественного взноса Российской Федерации были переданы пакеты акций нескольких сотен (!) акционерных обществ, включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия <1>. Не менее масштабно политическое руководство страны подошло к созданию "Росатома", передав ему в качестве имущественного взноса акции ряда акционерных обществ <2>, в том числе 100% акций ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" <3>, в уставный капитал которого, в свою очередь, были вложены государственные пакеты акций практически всех акционерных обществ атомной энергетики и промышленности (включая преобразуемые в акционерные общества федеральные унитарные предприятия) <4>.

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.

<2> См.: Указ Президента РФ от 23 ноября 2011 г. N 1534 "О перечне открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности и подлежат передаче Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" в качестве имущественного взноса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6879.

<3> Указ Президента РФ от 13 марта 2009 г. N 274 "О передаче Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" акций открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1280.

<4> Статья 18 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; ст. 4 Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834; Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. N 369 "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Указ Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2185.

 

Таким образом, "Росатом" и "Ростехнологии" возглавили целые отрасли экономики государственного сектора (атомную энергетику, военно-промышленный комплекс) и сконцентрировали в своих руках всю полноту управленческих правомочий в отношении сотен крупнейших организаций в силу решающего участия в их уставном капитале. В связи с этим М.И. Клеандров обоснованно пишет, что такие "госкорпорации - в прежней, 80-х и ранее годов, системе координат и понятийного строя - центр отраслевой, хозяйственной системы", которые созданы "не для непосредственного осуществления предпринимательской деятельности, а для руководства в тех или иных формах этой деятельностью тех самостоятельных предпринимательских структур, которые эту деятельность непосредственно осуществляют, а организационно входят так или иначе в систему госкорпорации" <1>.

--------------------------------

<1> Клеандров М.И. Указ. соч.

 

В результате управление акционерными общества, вошедшими в систему госкорпораций, приобрело со стороны государства еще более опосредованный характер, нежели самими корпорациями, поскольку может быть обеспечено только через сформированные органы управления госкорпорации и лишь в той мере, насколько реализация прав акционера относится к их компетенции. И в самом деле, возникает вопрос: кто именно, в каком порядке и как будет реализовывать права акционера от имени госкорпорации в отношении подведомственных обществ, принимая во внимание, что ранее полномочия осуществлялись прежде всего "Росимуществом" непосредственно или через директивы представителям государства в органах управления акционерным обществом?

В соответствии с Федеральным законом "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" наблюдательный совет принимает решения по принципиальным вопросам деятельности подведомственных организаций, а также об участии "Росатома" в уставных капиталах хозяйственных обществ, в других организациях и определяет условия такого участия (п. п. 11, 12, 14 ч. 1 ст. 24); генеральный директор утверждает директивы представителям корпорации в советах директоров акционерных обществ корпорации (п. 5 ст. 27); правление определяет позицию акционера по вопросам деятельности акционерных обществ корпорации, за исключением вопросов, которые относятся к компетенции наблюдательного совета корпорации (п. 2 ст. 29); подразделение внутреннего аудита компетентно осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью акционерных обществ корпорации и их дочерних и зависимых обществ (п. 6 ч. 3 ст. 32). Аналогичным образом распределены полномочия между органами управления "Автодора" <1>.

--------------------------------

<1> См.: п. 11 ч. 1 ст. 9, п. 2 ст. 11, п. 5 ст. 13 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

 

Федеральный закон "О государственной корпорации "Ростехнологии" каких-либо норм, посвященных управлению подведомственными организациями, не содержит в принципе. Вместе с тем Президент РФ, пользуясь широкими полномочиями, предоставленными ему указанным Законом, возложил на Ростехнологии ряд дополнительных функций, связанных с организацией и развитием деятельности подчиненных юридических лиц. Для этих целей к компетенции наблюдательного совета были отнесены следующие полномочия:

- утверждение программ деятельности и реформирования холдинговых компаний (интегрированных структур) и других подведомственных организаций;

- утверждение системы показателей эффективности управления организациями корпорации;

- принятие решений о создании холдинговых компаний (интегрированных структур) на основе хозяйственных обществ, акции которых переданы Корпорации;

- определение условий отчуждения принадлежащих "Ростехнологиям" пакетов акций;

- принятие решений по принципиальным вопросам деятельности наиболее значимых организаций корпорации. Перечень таких вопросов, касающихся в том числе совершения сделок, влекущих отчуждение недвижимого имущества, и перечень таких организаций корпорации, включающий головные организации холдинговых компаний (интегрированных структур), утверждаются наблюдательным советом "Ростехнологий";

- некоторые иные полномочия, перечень которых в настоящее время является закрытым, однако в любой момент может быть дополнен Президентом РФ <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 3 - 4 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2008. N 28. Ст. 3362.

 

Несмотря на некоторую прямолинейность перечисленных правомочий наблюдательного совета "Ростехнологий", по отношению к дочерним обществам они, естественно, не являются административными и могут быть реализованы лишь в рамках акционерного законодательства, т.е. путем определения позиции акционера по соответствующему вопросу на общем собрании или посредством оформления решения единственного акционера в случае 100%-ного участия в уставном капитале соответствующего общества. Определение позиции "Ростехнологий" как акционера по иным вопросам (а их большинство), а также утверждение директив представителям Корпорации в советах директоров подконтрольных обществ являются прерогативой генерального директора. Исключения здесь сделаны лишь для ОАО "Рособоронэкспорт", и то по отдельным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> Пункт 8 ст. 16 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

 

Что касается других госкорпораций ("Олимпстрой", "Внешэкономбанк"), а также Фонда "РЖС", у которых могут быть подведомственные организации, то механизм управления ими нормативно не закреплен в принципе. В связи с этим руководитель госкорпорации по своему усмотрению вправе разрешать фактически любые вопросы, связанные с управлением подконтрольными юридическими лицами (прежде всего акционерными обществами) <1>.

--------------------------------

<1> Исключением является право наблюдательных советов "Внешэкономбанка", "Олимпстроя" принимать решения о создании других организаций и участии в них (п. 6 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О банке развития", п. 10 ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта").

 

Таким образом, госкорпорации (в особенности "Росатом" и "Ростехнологии") получили возможность самостоятельно управлять бывшими государственными пакетами акций соответствующих обществ и реализовывать права акционера вне общеобязательных публичных процедур и в отсутствие достаточных ориентиров, закрепляющих государственные интересы в данной сфере. Механизм выработки волеизъявления корпораций и компаний как акционеров, выдачи директив представителям в органах управления подведомственных обществ, контроля за их исполнением остается загадкой, поскольку в настоящее время отнесен к сфере не административно-правового регулирования, а корпоративного управления, т.е. является внутренним делом госкорпорации (госкомпании). Более того, они, за редкими исключениями, не ограничиваются в отчуждении переданных им акций, что, по существу, означает возможность скрытой приватизации государственных пакетов акций помимо конкурсных процедур.

Сомнительность подобного подхода к управлению имуществом достаточно очевидна. Однако проблема усугубляется тем, что большинство подконтрольных акционерных обществ являются холдинговыми структурами и имеют десятки или даже сотни дочерних и зависимых обществ (как, например, ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс"), которые, в свою очередь, также могут быть акционерами других обществ. В результате управление входящими в систему "Росатома" и "Ростехнологий" организациями второго, третьего и последующего звеньев становится для государства в принципе недосягаемым, т.е. абсолютно бесконтрольным.

Представляется, что повышение эффективности и подконтрольности деятельности акционерных обществ с косвенным (опосредованным) участием госкорпораций по крайней мере может быть обеспечено путем реструктуризации имущественных активов в виде присоединения дочерних обществ к материнским обществам или непосредственно к госкорпорациям, если это возможно организационно. Кроме того, целесообразно внесение изменений и дополнений в законы о госкорпорациях (госкомпаниях, государственных квазикорпорациях), которые бы детально регламентировали цели и порядок реализации прав акционера в отношении подведомственных обществ. В крайнем случае регулирование данных отношений возможно отнести к компетенции Президента или Правительства РФ. В результате для госкорпораций должен быть централизованно создан квазиадминистративный механизм управления подведомственными акционерными обществами, сопоставимый с тем, который применяется для реализации прав акционера в обществах с государственным участием <1>. Сохранение же таких вопросов в ведении самих госкорпораций (госкомпаний) и их регламентация внутренними (локальными) актами организаций представляются неприемлемыми, поскольку предоставляют им неоправданно широкую свободу и автономию.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5073.

 

§ 2. "Административное управление" федеральным имуществом,

вверенным государственным корпорациям

 

Противоречивость правового статуса госкорпораций проявляется в том, что отдельное имущество может передаваться им не в собственность, а в управление с сохранением на него права федеральной собственности. Речь идет опять же о "Ростехнологиях" и "Росатоме", одной из главных целей деятельности которых является управление государственным имуществом в установленной для них сфере деятельности <1>. В рамках реализации рассматриваемой функции корпорации осуществляют от имени Российской Федерации права акционера в отношении акционерных обществ с государственным участием и права собственника имущества в отношении федеральных государственных учреждений и унитарных предприятий, а также некоторого иного (казенного) федерального имущества.

--------------------------------

<1> См.: ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", п. 12.1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

Надо сказать, что на "Ростехнологии" изначально не была возложена функция по управлению федеральным имуществом, однако впоследствии законодатель пошел во многом по аналогии с "Росатомом" и внес соответствующие изменения Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 88-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814).

 

Таким образом, "Росатом" и "Ростехнологии" официально признаны субъектами управления государственным имуществом и по своему правовому положению сближены с федеральным агентством (кстати говоря, ранее существовавшее Федеральное агентство по атомной энергии было упразднено именно в связи с созданием "Росатома"). Однако, с другой стороны, государственным органам запрещено вмешиваться в деятельность корпораций, которые при этом не входят в систему федеральных органов власти, что заставляет сомневаться в административно-процессуальном характере форм и методов деятельности "Росатома" и "Ростехнологий".

Прежде всего, остается неясным ответ на главный вопрос: распространяется ли установленный для государственных органов порядок управления публичным имуществом на госкорпорации и являются ли их распорядительные действия административными актами либо публично-правовой механизм осуществления правомочий собственника здесь замещается частноправовым? Кроме того, неясно, имеет ли какие-либо существенные отличия механизм управления корпорацией федеральным имуществом от механизма управления собственным имуществом. Для разъяснения этих вопросов обратимся к детальному анализу складывающихся в исследуемой сфере отношений.

 

2.1. Особенности управления акциями, находящимися

в федеральной собственности

 

В сфере атомной энергетики были предусмотрены сложные структурные изменения, в том числе преобразование значительного числа федеральных государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с последующим внесением соответствующих пакетов акций в уставный капитал ОАО "Атомный энергопромышленный комплекс" (100% его акций, в свою очередь, передаются "Росатому") либо непосредственно в собственность "Росатома" <1>. Именно в отношении таких преобразуемых компаний корпорация и осуществляет права акционера вплоть до завершения реорганизационных процедур <2>. Равным образом и Ростехнологии осуществляют права акционера в отношении тех хозяйственных обществ, акции которых передаются корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации вплоть до окончания процедур передачи <3>.

--------------------------------

<1> Перечень из десятков акционируемых предприятий содержится в приложении N 5 к Указу Президента РФ от 27 апреля 2007 г. N 556 "О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации", а также в приложении N 3 Постановления Правительства РФ от 26 мая 2007 г. N 319 "О мерах по созданию открытого акционерного общества "Атомный энергопромышленный комплекс" (СЗ РФ. 2007. N 23. Ст. 2788).

<2> См.: подп. "г" п. 1 ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 38 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; подп. "б" п. 4 Указа Президента РФ "О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; п. 1 Постановления Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 346 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. N 369" (СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2182); Указ Президента РФ от 30 июня 2012 г. N 932 "Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" (СЗ РФ. 2012. N 28. Ст. 3883).

<3> См.: приложения N 1, 2, 3 и п. п. 1, 2 Указа Президента РФ от 10 июля 2008 г. N 1052 "Вопросы государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии".

 

Таким образом, реализация корпорациями от имени государства прав акционера носит временный характер и нацелена на то, чтобы они самостоятельно завершили все структурные преобразования. Российская Федерация остается акционером в течение переходного периода лишь формально, поскольку все управленческие правомочия сконцентрированы в руках госкорпораций. Подчеркнем, однако, что "Росатом" и "Ростехнологии" уполномочены не на распоряжение находящимися в федеральной собственности акциями (их продажу, передачу в доверительное управление, залог и т.д.), а именно на осуществление прав, удостоверенных акциями, т.е. на управление или участие в управлении подведомственными хозяйственными обществами. Дело в том, что юридическая судьба самих акций уже определена федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (они передаются госкорпорациям или их дочерним обществам), в связи с чем на "Росатом" и "Ростехнологии" возложена только текущая реализация прав акционера в переходный период.

Основной интерес вызывают процедуры осуществления прав акционера госкорпорациями от имени Российской Федерации. Применительно к системе "Росатома" здесь действует специальный нормативный акт - Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2007 г. N 627 "О порядке осуществления от имени Российской Федерации полномочий акционера в отношении открытых акционерных обществ атомного энергопромышленн<