В отношении публичного имущества

 

§ 1. Административные акты в отношении публичного имущества

 

Издание односторонних административных актов является ведущей формой деятельности публичной администрации по имущественному обеспечению выполнения государственных и муниципальных функций. Подобные административные акты обладают всеми обычно выделяемыми родовыми признаками актов государственной и муниципальной администрации: (1) являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности; (2) принимаются субъектами публичной администрации или их агентами в рамках предоставленной компетенции; (3) издаются на основании закона и обладают юридической силой; (4) носят официальный характер; (5) представляют собой односторонние властные волеизъявления; (6) принимаются в установленном порядке; (7) влекут за собой юридические последствия <1>.

--------------------------------

<1> О признаках административных актов (актов государственной администрации, правовых актах управления) см. подробнее: Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 181 - 198; Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. С. 282 - 322; Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2005. С. 417 - 450; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2006. С. 217 - 220; Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. Т. I. С. 253 - 258; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 268 - 270; Васильев В.Ф. Акты управления (значение, проблема исследований, понятие). М., 1987; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1973; и др.

 

Специфика рассматриваемых административных актов заключается в том, что они принимаются в отношении имущества, находящегося в публичной собственности. К ним примыкают административные акты, издаваемые по поводу имущества, которое поступает в публичную собственность. В совокупности такие односторонние акты допустимо именовать "административными актами в отношении публичного имущества". Отдельные из них носят в большей степени организационный характер (например, внесение объекта в реестр муниципального имущества), однако большинство из них влекут непосредственные имущественные последствия, поскольку связаны с формированием составов государственного или муниципального имущества и управлением ими.

В механизме осуществления права публичной собственности, в отличие от частной собственности, на первое место выходит именно административный акт, а не гражданско-правовая сделка. Фактически в основе любого распоряжения государственным или муниципальным имуществом лежит административный акт как результат деятельности органа публичной администрации, фиксирующий волеизъявление публичного собственника. Аналогичную роль играет административный акт и в механизмах приобретения имущества в публичную собственность.

Эти выводы имеют большое не только теоретическое, но и практическое значение. Каким образом оценивать, к примеру, приказ уполномоченного административного органа, предоставившего земельный участок физическому лицу или закрепившего имущество за государственным предприятием на праве хозяйственного ведения? Возможно ли к такому административному акту применять положения гражданского законодательства о сделках? Мнения ученых по данному вопросу принципиально разделились, и это объяснимо, поскольку административные акты в отношении публичного имущества представляют собой точку соприкосновения и конкуренции частного и публичного права.

 

1.1. Юридическая квалификация административных актов

в отношении публичного имущества: постановка проблемы

 

В советский период большинство представителей наук административного права и гражданского права квалифицировали односторонний административный акт как самостоятельное юридическое средство осуществления права государственной собственности, отличное от гражданско-правовой сделки.

Одним из первых обозначенную проблему детально исследовал А.В. Венедиктов, который писал, что "в отличие от распоряжения личной собственностью, осуществляемого, как правило, самим собственником или его представителем в порядке гражданско-правовых сделок, распоряжение государственными имуществами осуществляется... одними госорганами в порядке планового руководства подведомственными им госпредприятиями и притом исключительно путем административно-правовых актов, другими - путем не только административно-правовых актов, но и путем гражданско-правовых сделок, третьими же (самими госпредприятиями) - в порядке непосредственного оперативного управления закрепленными за ними государственными имуществами и преимущественно путем гражданско-правовых сделок, но частично также и путем административно-правовых актов" <1>.

--------------------------------

<1> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 344, 328 - 329 и др.

 

По мнению С.М. Корнеева, основной формой распоряжения имуществом со стороны государства является не гражданско-правовая сделка, а издание нормативных актов и актов управления, которыми, в частности, предприятия наделяются основными и оборотными средствами <1>. Схожую точку зрения высказывали А.В. Карасс <2>, Д.М. Генкин <3>, Ю.К. Толстой <4>.

--------------------------------

<1> Корнеев С.М. Указ. соч. С. 123 - 128.

<2> Карасс А.В. Указ. соч. С. 259, 268 и др.

<3> Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 95, 80, 117, 108 - 109 и др.

<4> Толстой Ю.К. Понятие права собственности. С. 181 - 182.

 

Ю.М. Козлов, соглашаясь с С.М. Корнеевым, добавляет, что "собственническое полномочие государства по распоряжению принадлежащим ему имуществом осуществляется главным образом через государственные органы в рамках их компетенции... Правовой формой реализации права распоряжения являются акты управления. Но ведь известно, что акты управления относятся к компетенции субъектов советского государственного управления, а их издание есть важнейшая форма административной деятельности" <1>.

--------------------------------

<1> Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 45.

 

Однако во многих современных исследованиях взгляд на рассматриваемую проблему принципиально изменился. По мнению В.В. Витрянского, закрепление публичным собственником имущества за действующими государственными или муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения следует рассматривать в качестве вещного договора - двусторонней сделки, которая не порождает обязательственного правоотношения и на основе которой лишь возникает вещное право на предмет сделки <1>.

--------------------------------

<1> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 340.

 

Д.В. Петров последовательно отстаивает позицию, что действия собственника (публичного образования) по закреплению имущества за учреждениями и унитарными предприятиями, а также по изъятию этого имущества из оперативного управления и хозяйственного ведения подпадают под определение односторонних сделок в соответствии со ст. 153 ГК РФ, которые "могут (но не должны) облекаться в форму распорядительного акта". По его мнению, к данным действиям следует применять общие нормы ГК РФ о форме сделок (ст. ст. 158 - 163, 165), равно как и другие правила Кодекса о сделках <1>. Ю.В. Тимонина также рассматривает решение о создании учреждения (предприятия) и закреплении за ним имущества как одностороннюю сделку <2>.

--------------------------------

<1> Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб., 2002. С. 179 - 185.

<2> Тимонина Ю.В. Категория ограниченных вещных прав в доктрине и законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права. Вып. 2. М., 2000. С. 61.

 

Отмечая определенные особенности осуществления права государственной собственности, Е.А. Суханов вместе с тем утверждает, что после распределения (разграничения) государственного имущества по конкретным собственникам "вопросы о передаче государственного (или муниципального) имущества от одних собственников другим могут и должны решаться в принципе только на гражданско-правовых (договорных, то есть, как правило, возмездных) основаниях, ибо они становятся по общему правилу взаимоотношениями обычных собственников" <1>. Аналогичной точки зрения о передаче публичного имущества придерживался и В.А. Дозорцев <2>. Вместе с тем автор использовал публично-правовой подход к анализу компетенции Госкомимущества, действиям по закреплению имущества за государственными предприятиями и учреждениями и другим распорядительным актам публичного собственника <3>.

--------------------------------

<1> Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности. С. 218.

<2> Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова. С. 242. Отметим, что и Е.А. Суханов, и В.А. Дозорцев не рассматривали вопросы перераспределения публичной собственности в связи с изменением публичных функций различных уровней власти - разграничением полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления.

<3> Там же. С. 264 и др.

 

Наиболее радикальная цивилистическая позиция была сформулирована Д.В. Пятковым, который в отношениях по разграничению государственной собственности усматривает договоры дарения, заключаемые посредством оферт и акцептов уполномоченными органами публичных образований <1>. Близкую позицию и необходимость использования исключительно гражданско-правового инструментария при распределении государственной собственности обосновывают В.Г. Голубцов <2>, Н.Ю. Челышева <3>.

--------------------------------

<1> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). СПб., 2003. С. 165 - 204.

<2> Голубцов В.Г. Сочетание частных и публичных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. СПб., 2005. С. 146 - 150.

<3> Н.Ю. Челышева называет перераспределение публичного имущества не дарением, а договорами, прямо не поименованными в ГК РФ, ссылаясь на то, что правила участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, оказывается (!), аналогичны правилам, установленным для коммерческих организаций, дарение в отношениях между которыми запрещается (Челышева Н.Ю. Основания и способы приобретения права публичной собственности в России: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 26).

 

Но и на этом отдельные коллеги-цивилисты не останавливаются. Д.В. Пятков полагает, что и решение государственного органа о предоставлении земельного участка, вынесенное на основании заявления (оферты) будущего собственника, носит характер "акцепта, влекущего заключение договора путем обмена документов" <1>. Как сделки он рассматривает также решение комитета по управлению имуществом об утверждении плана приватизации, выдачу лицензии на недропользование, а в качестве договора дарения - безвозмездную передачу в собственность религиозной организации федерального имущества религиозного назначения и т.д. <2>. В итоге Д.В. Пятков предлагает "всегда быть готовым к тому, что Указ Президента РФ, распоряжение министерства или акт какого-либо иного органа окажется по своему содержанию, в той или иной части, офертой, акцептом или иной односторонней сделкой..." <3>.

--------------------------------

<1> Пятков Д.В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государство и право. 2004. N 8. С. 52.

<2> Там же. С. 51 - 53.

<3> Там же. С. 53.

 

В основе такого подхода, видимо, лежит принципиальное нежелание некоторых современных цивилистов допустить саму возможность реализации правомочий и исполнения обязанностей собственника какими-либо юридическими средствами публично-правовой природы. Подобное отстаивание "чистоты" гражданского законодательства приводит к формированию концепций, ошибочных в научном плане и абсолютно непригодных для правоприменителя.

Обозначенную тенденцию метко характеризует С.Д. Хазанов: "...при разграничении сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования мы столкнулись с "эффектом маятника" - если в советской, социалистической правовой системе административное законодательство вторгалось в экономическую сферу, хозяйственный оборот, то теперь уже гражданское законодательство заслоняет или прикрывает отдельные сферы публично-правового пространства, не позволяя административному праву в должной степени реализовать свой потенциал - институты ответственности за причиненный публичной администрацией вред, управления государственной собственностью... испытывают на себе мощное частноправовое воздействие" <1>.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно-правового регулирования. С. 180 - 181.

 

Приведенный обзор точек зрения свидетельствует о том, что мы столкнулись с достаточно сложной, дискуссионной и предельно актуальной проблемой, требующей поиска разумного баланса между публично-правовыми и частноправовыми началами.

 

1.2. Правовой режим административных актов

в отношении публичного имущества

 

Рассматриваемые правоприменительные акты неприемлемо квалифицировать в качестве оферт, акцептов, односторонних сделок либо иным аналогичным образом. Подтверждают нашу позицию следующие аргументы.

Во-первых, гражданско-правовая квалификация данных актов, а следовательно, и вывод об отсутствии в рассматриваемых ситуациях публичного правоотношения означают немотивированное игнорирование обширнейшего блока административно-имущественного законодательства. Гражданское право в силу установленного ст. 2 ГК РФ предмета его регулирования не может определять порядок и причины принятия административного акта по поводу публичного имущества. Публичный собственник "непроницаем" для иных субъектов в рамках имущественных отношений (ведь для гражданского права безразлично, по каким причинам и в каком порядке административный орган распоряжается имуществом), однако данные отношения включены в сферу правового регулирования. Иной подход - это банальное приравнивание публичных образований к частным субъектам права, что и демонстрируют Д.В. Пятков, называющий их "публичными хозяйственными организациями" <1>, и Н.Ю. Челышева, распространяющая на них правила участия в гражданских правоотношениях, установленные для коммерческих организаций <2>.

--------------------------------

<1> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях (на примере разграничения публичной собственности). С. 53 - 115 и др.

<2> Челышева Н.Ю. Указ. соч. С. 26.

 

Во-вторых, издавая административный акт в отношении публичного имущества, орган власти выступает не просто от имени собственника (публичного образования). В данном случае он действует в рамках своей компетенции (п. 1 ст. 125, п. 3 ст. 214 ГК РФ), а следовательно, реализует свою административную правосубъектность как самостоятельный участник административно-процессуальных правоотношений <1>. При этом компетенция органа власти (его публично-правовые полномочия) производна от правомочий и обязанностей соответствующего публичного образования как собственника.

--------------------------------

<1> А.В. Венедиктов обращал внимание на то, что государственный орган, "выполняя возложенные на него государством задачи и управляя предоставленным ему государством для этой цели имуществом, является самостоятельным участником административно-правовых отношений, т.е. субъектом административного права" (Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 624). В.А. Юсупов также полагает, что издание любого правоприменительного (административного) акта представляет собой реализацию компетенции органа государственного управления (Юсупов В.А. Указ. соч. С. 105).

 

В-третьих, административный акт издается в установленной процедурно-процессуальной форме в рамках административных производств (процедур). Его подготовка, оформление и издание охватываются разнообразными административно-процессуальными отношениями правоприменительного характера <1>, участниками которых являются: (1) субъект управления публичным имуществом, который издает акт; (2) иные заинтересованные административные органы, инициирующие, поручающие, принимающие участие, согласующие издание административного акта; (3) субъекты, не наделенные властными полномочиями и обратившиеся в соответствующий орган с просьбой о принятии административного акта, и др.

--------------------------------

<1> Там же. С. 10, 25.

 

Любые действия (волеизъявления) административных органов по реализации установленной компетенции совершаются в рамках публичной процедуры, поэтому они не могут быть квалифицированы в качестве оферт, акцептов, односторонних сделок и т.д. Заявление частного лица о предоставлении государственного имущества является не "офертой", как ошибочно полагает Д.В. Пятков, а юридическим фактом, на основе которого возбуждается административное производство <1>. Гражданское право, имеющее собственный предмет регулирования, не в состоянии регламентировать подобные отношения.

--------------------------------

<1> Юрченко А.К. Указ. соч. С. 78.

 

В-четвертых, административный акт, являясь результатом правоприменительной деятельности, в каждой конкретной ситуации обеспечивает реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в интересах общего блага - служит средством выполнения конкретной государственной или муниципальной функции. Именно здесь наиболее заметно, что установленное гражданским законодательством усмотрение в осуществлении права публичной собственности (как элемент общего понятия права собственности) под воздействием норм административного права замещается иными категориями. В одних случаях можно говорить о большей или меньшей степени административного усмотрения <1> при принятии решения органом власти (решение об учреждении унитарного предприятия и наделении его имуществом в определенных законодательством целях), а в других - о необходимости принятия конкретного административного акта при наличии установленных законом оснований (решение о бесплатном предоставлении гражданину в собственность земельного участка по основаниям, предусмотренным федеральным законом).

--------------------------------

<1> Об административном усмотрении при принятии правоприменительных актов подробнее см.: Юсупов В.А. Указ. соч. С. 14 - 15.

 

В-пятых, административный акт выступает в качестве юридического факта, на основе которого могут возникать, изменяться или прекращаться гражданские права и обязанности в отношении публичного имущества (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ), либо необходимого элемента фактического состава. Поэтому правоприменительный акт напоминает сделку, которую закон определяет как действие, направленное на возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ). В числе признаков акта публичной администрации также отмечается, что он представляет собой волеизъявление, которое влечет возникновение, изменение или прекращение правоотношения, служит юридическим фактом <1>. Однако принадлежностью к волевым юридическим фактам сходство административного акта со сделкой исчерпывается. Было бы заблуждением полагать, что исключительно сделка вызывает гражданско-правовые последствия, поскольку весь спектр возможных их оснований перечислен в ст. 8 Кодекса, где присутствуют административные акты. Административные акты и сделки - различные инструменты осуществления права собственности, которые могут действовать совместно в рамках фактического состава. Поэтому прав Ю.К. Толстой, который вслед за другими учеными пишет: "...осуществление правомочий собственника вызывается юридическими фактами не только гражданского права (в частности, сделками), но и других отраслей права (в первую очередь административного)" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2006. С. 275.

<2> Толстой Ю.К. Понятие права собственности. С. 181 - 182.

 

В-шестых (и это наиболее показательный аргумент), в правильности занятой позиции окончательно убеждает сложившийся в рамках судебно-арбитражной практики подход к разрешению споров, связанных с правовой оценкой административных актов в отношении публичного имущества <1>. Решения органов власти, в частности, о закреплении имущества за учреждениями и унитарными предприятиями и особенно об изъятии имущества из оперативного управления или хозяйственного ведения, нередко становятся предметом судебного оспаривания <2>. Во всех случаях подобные споры рассматриваются по правилам административного судопроизводства в порядке гл. 24 АПК РФ. В свою очередь, ст. 29 Кодекса закрепляет, что арбитражные суды разрешают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов публичной власти.

--------------------------------

<1> Порядок разрешения споров традиционно используется в качестве одного из критериев разграничения гражданских и административных правоотношений (см., в частности: Юрченко А.К. Указ. соч. С. 82 - 84).

<2> См., в частности: п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 (Вестник ВАС РФ. 1996. N 9); Постановления Президиума ВАС РФ от 19 августа 2003 г. N 5416/03 (Вестник ВАС РФ. 2004. N 1), от 22 апреля 2003 г. N 12169/02 (Вестник ВАС РФ. 2003. N 10); ФАС Уральского округа от 11 ноября 2003 г. N Ф09-3193/03-ГК, от 4 августа 2003 г. N Ф09-2027/03-ГК, от 10 июня 2003 г. N Ф09-1417/03-ГК и др. // СПС "КонсультантПлюс".

 

При проверке законности таких административных актов суды не руководствуются положениями ГК РФ о сделках, как это недостаточно обоснованно, однако настойчиво рекомендуют Д.В. Петров, Д.В. Пятков и др. Применение положений Кодекса о сделках совершенно неуместно и при оспаривании бездействия органа власти, которое выразилось, например, в непринятии решения о бесплатном предоставлении в собственность физического лица земельного участка <1>. По мнению сторонников критикуемой концепции, следовало бы, видимо, предъявить иск о понуждении публичного образования к заключению договора дарения (!?). Еще более нелепо вчинить иск о признании недействительным договора дарения, который выражен "в решении Росимущества о безвозмездной передаче имущества, принятом по обращению органа исполнительной власти субъекта РФ".

--------------------------------

<1> См., например: ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан"; п. 4 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11.

 

Таким образом, анализируемые административные акты издаются в рамках общего публично-правового режима функционирования публичной администрации и являются инструментами осуществления органами власти возложенных на них функций. Реализация правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника должны исчерпываться либо административным актом, либо административным актом в сочетании с договором. Представляется недопустимым заключение в отношении государственного или муниципального имущества соглашения без издания того или иного административного акта. В этом случае необходимо говорить о распоряжении имуществом в обход публично-правового механизма, т.е. о совершении административным органом действий с нарушением установленной административной процедуры и вне правоприменения, которое обеспечивало бы надлежащий порядок волеизъявления публичного собственника, его оформление и исполнение. Аналогичные выводы справедливы и для случаев приобретения имущества по различным основаниям в публичную собственность.

 

1.3. Виды административных актов

в отношении публичного имущества

 

Ключом к правильной юридической квалификации рассматриваемых актов является их дифференциация. На наш взгляд, среди всего многообразия административных актов, принимаемых в отношении объектов, находящихся или поступающих в публичную собственность, можно выделить следующие разновидности: (1) особые плановые акты <1>; (2) индивидуальные административные акты организационного характера, которые не влекут имущественных последствий и издаются, в частности, в рамках учетных и контрольных отношений; (3) индивидуальные административные акты, направленные на приобретение конкретного объекта в публичную собственность; (4) индивидуальные административные акты, которые опосредуют реализацию правомочий и исполнение обязанностей в отношении конкретного объекта, находящегося в публичной собственности.

--------------------------------

<1> См. подробнее: гл. 6 работы.

 

Именно последняя, наиболее многочисленная разновидность административных актов вызывает наибольшие трудности с точки зрения определения их юридической природы и применимого правового режима. Представляется, что такие акты необходимо подразделить, и такое деление принципиально важно, на две группы в зависимости от их роли в механизме осуществления права публичной собственности:

1. Самостоятельные административные акты, издание которых свидетельствует о непосредственном осуществлении правомочий или исполнении обязанностей публичного собственника и не требует заключения впоследствии договоров. Сюда входят: решения компетентных органов о закреплении имущества за учреждениями и унитарными предприятиями на праве оперативного управления и хозяйственного ведения; об изъятии имущества из оперативного управления и хозяйственного ведения; о безвозмездном предоставлении в собственность граждан земельных участков; предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование; передаче в собственность религиозной организации публичного имущества религиозного назначения; предоставлении водных объектов в пользование; предоставлении участков недр в пользование; разрешение на право пользования объектами животного мира; решения о передаче публичного имущества в порядке разграничения государственной собственности, а также безвозмездной передаче публичного имущества в связи с перераспределением полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Правовой режим перечисленных административных актов более подробно анализируется при рассмотрении вопросов формирования составов публичного имущества (гл. 7) и управления отдельными разновидностями публичного имущества (гл. 10 - 12 работы).

 

Перечисленные административные акты представляют собой реализацию правомочий (исполнение обязанностей) собственника и являются достаточными юридическими фактами, на основе которых у самого публичного образования и других субъектов права возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности в отношении соответствующего публичного имущества. К примеру, у унитарного предприятия или учреждения возникают (при закреплении имущества) или прекращаются (в случае изъятия имущества) ограниченные вещные права на государственное или муниципальное имущество. Данный вывод подтверждается подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ, в соответствии с которым гражданские права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Решение компетентного органа в качестве такого основания прямо предусмотрено в п. п. 1, 3 ст. 299 ГК РФ.

2. Вспомогательные административные акты, издание которых не имеет самостоятельного значения и требует заключения на их основе тех или иных договоров. Назовем среди них решения о: предоставлении жилого помещения из государственного или муниципального жилищного фонда (на его основании заключается договор социального найма); предоставлении земельного участка в собственность за плату или в аренду (на его основе заключается договор купли-продажи или договор аренды); передаче в безвозмездное пользование религиозной организации имущества религиозного назначения (на его основе заключается договор безвозмездного пользования); согласовании сделки с недвижимым имуществом унитарного предприятия (на его основе предприятие заключает, например, договор о залоге либо договор аренды в отношении закрепленного за ним имущества) и др.

Все более заметную роль в рассматриваемой группе играют административные акты, предусматривающие проведение аукциона или конкурса в отношении публичного имущества, предоставляемого частным лицам (земельных и лесных участков, зданий, строений и сооружений, водных объектов, участков недр и т.д.) <1>. Напомним, что с недавнего времени в ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" закреплено требование о проведении конкурса или аукциона в качестве общего правила при распоряжении публичным имуществом в пользу третьих лиц. По результатам проводимых торгов заключается соответствующий договор.

--------------------------------

<1> Конкурентный порядок предоставления публичного имущества физическим и юридическим лицам детально разобран в § 3 гл. 11 работы.

 

В подобных ситуациях административный акт служит необходимым элементом фактического состава, без которого имущественное правоотношение на законных основаниях возникнуть не может. Понятие фактического состава, включающего в себя административный (планово-административный) акт и заключенный на его основе договор, хорошо известно отечественной юриспруденции <1>. Однако, по мнению Н.Д. Егорова, "с переходом к рыночной экономике надобность в сложном юридическом составе, включающем в себя плановый акт и договор, отпадает естественным путем... Дальнейшее развитие гражданского законодательства должно идти по пути освобождения договора от влияния административных актов" <2>.

--------------------------------

<1> Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М., 1940. С. 123; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 111.

Об административном акте как предпосылке (основании) возникновения гражданского правоотношения см. также: Братусь С.Н. О разграничении гражданского и административного права (к вопросу о предмете советского гражданского права). С. 57 - 59.

<2> Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 493.

 

С такой позицией, причем достаточно распространенной, согласиться нельзя, так как право публичной собственности зачастую осуществляется именно через конструкцию сложного юридического состава. Фактический состав и в настоящее время в полной мере востребован применительно к участию публичных образований в имущественных правоотношениях.

Более того, аналогичный подход мы наблюдаем и в дореволюционной отечественной науке. В частности, А.И. Елистратов писал, что "...ни в одной административной операции договор не вытесняет совершенно акта власти: прежде чем заключить тот или иной контракт, администрация односторонним волеизъявлением выражает свою решимость вступить, на преднамеренных условиях, в соответствующий договор" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. С. 195.

 

Иначе говоря, специфика вспомогательных административных актов состоит в том, что сами по себе они не влекут имущественные последствия, у субъектов правоотношений не возникают, не изменяются и не прекращаются какие-либо имущественные права и обязанности. Роль административного акта в фактическом составе проявляется прежде всего в том, что он юридически обязывает стороны (или одну из сторон) заключить договор на условиях, в нем (акте) указанных <1>. Вследствие этого заключение договора, с одной стороны, выступает исполнением административного акта, а с другой - устанавливает обязательственное отношение.

--------------------------------

<1> Гражданское право: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 491.

 

Аналогичная классификация административных актов применима также в отношении имущества, которое поступает в публичную собственность. В подобных ситуациях административный акт может быть достаточным юридическим инструментом для возникновения права публичной собственности и прекращения права частной собственности (некоторые случаи экспроприации) либо применяться в совокупности с договором, заключаемым в том числе по результатам конкурентных процедур (концессии, государственные и муниципальные закупки и т.д.) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 5 гл. 7 работы.

 

Таким образом, односторонние административные акты - ведущее правовое средство осуществления правомочий и исполнения обязанностей в отношении имущества, находящегося или поступающего в публичную собственность, причем в ряде случаев усложнение процедур публичного администрирования приводит к образованию фактического состава с участием нескольких административных актов, в том числе промежуточного характера, издаваемых на отдельном этапе правоприменительной деятельности (решение о предварительном согласовании места размещения объекта, решение о допуске претендентов к участию в торгах, решение о признании участника торгов победителем и т.д.).

 

§ 2. Договоры в отношении публичного имущества

 

Ранее мы пришли к выводу, что динамика отношений публичной собственности достаточно часто не может быть обеспечена лишь односторонними административными актами и требует использования наряду с ними договорных конструкций при формировании составов публичного имущества и управлении ими. Такие договоры заключаются в отношении имущества, находящегося в публичной собственности; к ним примыкают договоры по поводу объектов, которые поступают в государственную или муниципальную собственность. В совокупности указанные соглашения допустимо именовать "договорами в отношении публичного имущества".

Однако почему в одних случаях для реализации правомочий и исполнения обязанностей публичного собственника достаточен административный акт, а в других необходим фактический состав (административный акт и заключаемый на его основе договор)? Думается, что выбор правовых средств зависит от вида возникающих имущественных правоотношений. Если правомочия или обязанности публичного собственника осуществляются путем наделения другого субъекта вещным правом (предоставление имущества в собственность, закрепление имущества на праве оперативного управления или хозяйственного ведения), т.е. устанавливается вещное правоотношение абсолютного характера, содержание которого полностью урегулировано законом, то распоряжение происходит путем издания административного акта. Если же интересы сторон нацелены на установление обязательственного правоотношения относительного характера (возмездное или безвозмездное пользование, доверительное управление, купля-продажа и т.д.), то по общему правилу оно может возникнуть только на основании соглашения, поскольку здесь объем взаимных прав и обязанностей определяется прежде всего договором, но не законом.

Практика использования договорных конструкций в отношени<