Корпораций как публичных юридических лиц

 

§ 1. Общая характеристика правового положения

государственных корпораций

 

Главная особенность госкорпораций заключается в дуализме их правового статуса. С одной стороны (с точки зрения гражданской правосубъектности), госкорпорация - это самостоятельная организационно-правовая форма юридического лица. Сходство использованных законодателем определений госкорпорации (ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях") и учреждения (ст. 120 ГК РФ) дало основания отдельным авторам говорить о близости этих организационно-правовых форм <1>. В действительности юридическая личность госкорпорации напоминает учреждение столь же мало, сколь и корпорацию в ее традиционном цивилистическом понимании как организацию, основанную на членстве.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Д.Ю. Лялина "Право собственности государственных корпораций" (под ред. Е.В. Блинковой) включена в информационный банк согласно публикации: М.: Юрист, 2005.

 

<1> Лялин Д.Ю. Право собственности государственных корпораций: Монография. Абз. 381, 1134.

 

1.1. Частноправовой статус государственных корпораций

 

Правовое положение госкорпорации как юридического лица характеризуется совокупностью следующих основных признаков:

- учреждается исключительно Российской Федерацией и не имеет членства;

- создается на основании отдельного федерального закона, который заменяет собой устав и приобретает признаки не столько общенормативного, сколько локального (или даже индивидуального) акта;

- осуществляет виды деятельности, которые заключаются в выполнении социальных, управленческих или иных общественно полезных функций;

- имущество госкорпорации признается ее собственностью и формируется за счет взноса учредителя, собственных доходов и иных источников;

- не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а последняя не отвечает по обязательствам госкорпорации;

- пользуется целым рядом преференций и изъятий из общего правового статуса юридических лиц (например, неподконтрольность органам, уполномоченным в области надзора за деятельностью некоммерческих организаций, невозможность банкротства, отсутствие необходимости лицензирования деятельности и т.д.). При этом конкретные особенности устанавливаются для каждой госкорпорации персонально;

- отличается спецификой порядка создания (регистрируется непосредственно на основании закона);

- реорганизация и ликвидация (за исключением Фонда содействия реформированию ЖКХ) производятся на основании отдельного федерального закона, в котором, кроме того, должен быть регламентирован порядок проведения соответствующих мероприятий;

- основные органы управления (наблюдательный совет или совет директоров, единоличный исполнительный орган) формируются государством;

- будучи некоммерческой организацией, обладает специальной правоспособностью.

Последний признак нуждается в отдельном обсуждении. Действительно, в силу прямого указания закона госкорпорация относится к некоммерческим организациям: она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создана корпорация, и соответствующую этим целям. Однако некоторыми авторами высказаны обоснованные сомнения на этот счет <1>, что находит свое объективное подтверждение.

--------------------------------

<1> См., например: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. М., 2008. Разд. 5 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Во-первых, напомним, что изначально планировалось акционирование ряда госкорпораций и их полная или частичная приватизация. Выходит, на определенном этапе некоммерческая организация трансформируется в сугубо коммерческую при неизменности задач и видов ее деятельности, что вряд ли последовательно. Тем не менее именно такие преобразования проведены в отношении "Роснанотеха".

Во-вторых, анализ статутных актов о каждой из созданных госкорпораций свидетельствует о том, что формулировка целей деятельности рассматриваемых организаций и масштаб поставленных перед ними задач не позволяют говорить о сколько-нибудь заметном ограничении их гражданской правоспособности. С трудом можно представить себе сделку, которую нельзя будет прямо или косвенно увязать с целями деятельности госкорпорации и на этом основании оспорить в судебном порядке (ст. 173 ГК РФ).

В-третьих, внутренние противоречия заложены в самой конструкции, в рамках которой организация формально некоммерческой направленности управляет сотнями подведомственных ей коммерческих организаций - акционерных обществ и государственных предприятий (например, "Росатом", "Ростехнологии"). Подобная система попросту неспособна нормально функционировать, поскольку такие цели деятельности, как извлечение прибыли и достижение общественно полезного результата, как правило, предполагают выполнение различных показателей эффективности функционирования. В итоге отмеченная несовместимость главных целей деятельности либо разрушит систему изнутри, либо одна из целей возобладает.

 

1.2. Публично-правовой статус государственных корпораций

 

Практически все исследователи признают, что специфика организационно-правовой формы госкорпораций состоит в выполнении ею публичных функций. В частности, Ю.С. Цимерман заключает, что организационно-правовую форму госкорпораций нельзя осмыслить, используя только понятие юридического лица, поскольку они выполняют большой объем публичных функций <1>. К аналогичному выводу приходит и Е.К. Глушко, отмечая, что госкорпорации в большей или меньшей степени наделяются специальной компетенцией по управлению, т.е. качествами управляющего субъекта <2>. Данные вопросы требуют детального анализа.

--------------------------------

<1> Цимерман Ю.С. Указ. соч.

<2> Глушко Е.К. Указ. соч.

 

Представляется, что публично-правовой статус госкорпораций основывается на двух обстоятельствах:

во-первых, госкорпорации выступают субъектами выполнения государственных функций, осуществляемых на децентрализованной основе. Другими словами, деятельность госкорпораций характеризуется следующими признаками: (1) по своему содержанию она представляет собой реализацию функций Российской Федерации, которые государство возложило на орган публичной власти, входящий в единую систему, на относительно автономную организацию; соответственно, государство не может создать корпорацию для осуществления деятельности, которая бы не укладывалась в федеральные функции; (2) осуществление предусмотренной законом публично значимой деятельности является для госкорпорации обязательным, и она не вправе прекратить деятельность или изменить направления ее осуществления; (3) осуществление госкорпорацией анализируемой деятельности подвергается интенсивному публично-правовому регулированию со стороны государства как через издание специальных нормативных актов, так и путем реализации индивидуальных управленческих полномочий;

во-вторых, госкорпорации на децентрализованной основе осуществляют управление вверенным им "неденежным" имуществом и публичными финансами, предназначенными для осуществления возложенных на них законом публично значимых функций.

1.2.1. Характер и виды публичных функций государственных корпораций. Важно отметить, что не все госкорпорации обладают властными полномочиями, что само по себе не влияет на признание за ними публично-правового статуса субъекта осуществления государственных функций, которые вполне могут выполняться без использования властных средств (предоставление государственных услуг, государственно-частное партнерство и т.д.) <1>. Однако разграничение публичных функций госкорпораций, основанных на применении властных полномочий, с одной стороны, и не требующих подобных инструментов - с другой, все же необходимо с целью их типизации и определения применимого законодательства.

--------------------------------

<1> См. подробнее: § 6 гл. 2 работы.

 

Системный анализ статутных законов о госкорпорациях позволяет заключить, что следующие из них не наделены властной компетенцией:

- "Роснанотех", реорганизованный в акционерное общество именно по этой причине;

- Фонд содействия реформированию ЖКХ, основные направления деятельности которого имеют мало сущностных отличий от обыкновенных фондов;

- "Внешэкономбанк", представляющий собой специфическую кредитную организацию.

Другие госкорпорации обладают качественным своеобразием. Так, основанное в 2003 г. Агентство по страхованию вкладов не только является специализированным страховщиком и управляющим средствами фонда обязательного страхования вкладов, но и осуществляет обширные властные полномочия по отношению к банкам, участвующим в системе страхования вкладов: ведет реестр банков, состоящих на учете в данной системе; определяет порядок расчета страховых взносов; производит сбор страховых взносов; контролирует их поступление; направляет требования банкам и т.д. <1>. Помимо этого, Агентство может осуществлять функции временной администрации в целях предупреждения банкротства кредитной организации <2>, а также функции конкурсного управляющего при наступлении банкротства банка <3>. Надо сказать, что статус Агентства по страхованию вкладов как госкорпорации и юридического лица публичного права подвергся наиболее детальному обоснованию <4> и вызывает менее всего возражений среди противников рассматриваемого института.

--------------------------------

<1> Статья 15 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации".

<2> Статья 8 Федерального закона от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.

<3> Статья 50.11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

<4> См., например: Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов - юридическое лицо публичного права // Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. С. 66 - 82.

 

"Олимпстрой" создавался для осуществления функций организатора и заказчика строительства олимпийских объектов. При этом его статус заметно изменен в конце 2009 г., поскольку корпорация была дополнительно наделена следующими публично-властными полномочиями: (1) координация деятельности и обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и заинтересованных организаций по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации мероприятий, связанных со строительством олимпийских объектов; (2) участие в изъятии земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости в целях размещения олимпийских объектов, а также участие в предоставлении земельных участков и иных объектов недвижимого имущества гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых; (3) осуществление контроля за организацией и ходом строительства олимпийских объектов и реализацией связанных с таким строительством мероприятий; (4) внесение в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов по вопросам строительства, организации эксплуатации олимпийских объектов и реализации связанных с таким строительством мероприятий; (5) согласование проектов правовых актов Правительства РФ по вопросам, отнесенным к сфере деятельности корпорации <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и развитием города Сочи как горноклиматического курорта" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6455.

 

Однако абсолютно неповторима на сегодняшний день юридическая личность "Росатома", который представляет собой не просто гигантский хозяйствующий субъект - он наделен обширным спектром именно властных функций, свойственных государственному органу: проводит государственную политику, осуществляет нормативно-правовое регулирование, оказывает государственные услуги и управляет государственным имуществом в области использования атомной энергии <1>. Таким образом, властная компетенция "Росатома" сконструирована по подобию федерального органа исполнительной власти и при этом заметно превосходит полномочия "среднестатистического ведомства", которые в основной своей массе не совмещают в своих руках столь разнородные направления деятельности с учетом концепции административной реформы.

--------------------------------

<1> См.: ст. ст. 4, 6 - 14 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

 

Не вполне ясен характер отдельных публичных функций, возложенных на "Ростехнологии". Данная корпорация, в частности: (1) содействует организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий; (2) обеспечивает продвижение на внутренний и внешний рынки и реализацию на них высокотехнологичной промышленной продукции, а также связанных с созданием этой продукции товаров и результатов интеллектуальной деятельности; (3) участвует в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения, а также организации в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнения государственной программы вооружения, государственного оборонного заказа и мобилизационного плана, долгосрочных целевых программ, федеральных целевых программ и программ военно-технического сотрудничества <1>.

--------------------------------

<1> Пункты 1 - 3 ч. 3 ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

 

Однако публично-правовых средств властного характера для осуществления перечисленных направлений деятельности в Законе не приводится, что не позволяет однозначно утверждать о наличии соответствующих полномочий у "Ростехнологий". Вместе с тем начиная с 2009 г. наблюдается определенное сближение правового статуса данной корпорации с "Росатомом", поскольку произведенные законодательные изменения предусматривают участие "Ростехнологий" в правотворческом процессе (без права самостоятельного нормативного регулирования), наделение Корпорации в переходный период функцией по управлению федеральной собственностью, ее активное взаимодействие с органами государственной власти, проведение "Ростехнологиями" проверок и ревизий финансово-хозяйственной деятельности подведомственных организаций, распространение на "Ростехнологии" юрисдикции Счетной палаты РФ в целях осуществления финансового контроля и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 7 мая 2009 г. N 88-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной корпорации "Ростехнологии" // СЗ РФ. 2009. N 19. Ст. 2278.

 

В других случаях госкорпорации выполняют возложенные на них публичные функции без использования юридических инструментов властного характера.

1.2.2. Проблема легитимности публичных функций государственных корпораций. Представляется, что само по себе наделение госкорпораций властными полномочиями, если таковые необходимы для выполнения возложенных на них публичных функций, не должно вызывать резкую критику, поскольку во многом зависит от соображений целесообразности. Закон прямо предусматривает создание некоммерческих организаций, и в том числе госкорпораций, для достижения управленческих целей <1>. Однако осуществление управленческой деятельности с помощью властных полномочий традиционно относится к прерогативам государственных органов, в связи с чем возникает вопрос о необходимости интеграции соответствующих госкорпораций, а равно иных публичных юридических лиц в установленную систему органов государственной власти или местного самоуправления. Напомним, что на сегодня ни Агентство по страхованию вкладов, ни "Росатом", ни "Ростехнологии" не входят в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Президентом РФ <2>, а также в систему государственных органов в целом, в связи с чем наделение их властными полномочиями, на первый взгляд, может вызывать сомнения в конституционной обоснованности, принимая во внимание следующие разъяснения КС РФ: "...из положений... Конституции РФ... следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти. Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ" (Постановление КС РФ от 27 января 1999 г. N 2-П) <3>.

--------------------------------

<1> Пункт 2 ст. 2, п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".

<2> См.: Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2012. N 22. Ст. 2754).

<3> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

 

Вместе с тем КС РФ еще в 1998 г. сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти (Постановление от 19 мая 1998 г. N 15-П) <1>, в связи с чем был признан легитимным публично-правовой статус нотариальных палат. Данный подход получил развитие в Постановлении 2005 г., где резюмируется следующее: "Федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников" (Постановление КС РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П) <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491

<2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

 

Трудно ставить под сомнение и легитимность функционирования государственных внебюджетных фондов и других многочисленных государственных и негосударственных относительно автономных организаций, осуществляющих делегированные им публичных функции с использованием властных инструментов. Тем более аналогичные институты функционируют в зарубежных правопорядках с развитыми доктринами конституционализма.

Таким образом, делегирование властных полномочий госкорпорациям, а равно иным публичным юридическим лицам представляется конституционно обоснованным, если это обусловлено интересами общего блага и не приводит к разбалансированности правового регулирования в соответствующей сфере. Сомнения в легитимности может вызывать лишь степень автономии госкорпораций с учетом того, что государственные органы и органы местного самоуправления по общему правилу не вправе вмешиваться в деятельность корпораций и ее должностных лиц (которые к тому же не являются государственными служащими), за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами <1>. Значит ли это, например, что Президент или Правительство России не вправе использовать в отношении "Росатома" резервное полномочие по отмене или приостановлению действия его актов, закрепленное в законе лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти (ст. ст. 13, 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации")?

--------------------------------

<1> Часть 14 ст. 3 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", ч. 1 ст. 27 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

 

Нет однозначного ответа и на связанный с указанным сугубо прикладной вопрос о том, в каком процессуальном порядке следует физическим или юридическим лицам оспаривать незаконные, по их мнению, акты и решения, к примеру, Агентства по страхованию вкладов, "Росатома" либо их должностных лиц: применяется здесь исковое производство либо производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений? Недавние изменения в АПК РФ, прежде всего в гл. 24, в целом указывают на то, что законодатель нацеливает именно на второй путь в случае возникновения споров по поводу осуществления госкорпорациями публичных полномочий <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4197.

 

1.2.3. Проблемы автономии, эксклюзивности и возвратности функций государственных корпораций. Развитие организационно-правовой формы госкорпораций в контексте института публичных юридических лиц требует анализа и нормативного ограничения тех сфер, где могут и должны эффективно функционировать специфические государственные организации, а где вполне возможно обойтись традиционными гражданско-правовыми институтами (учреждения, предприятия, акционерные общества и т. д.) <1> либо публично-правовыми средствами (органы государственной власти или местного самоуправления).

--------------------------------

<1> В гл. 13 работы мы пришли к выводу, что публичные учреждения, предприятия, акционерные общества с публичным участием также обеспечивают выполнение государственных или муниципальных функций, не располагая при этом властными полномочиями.

 

Наиболее острая критика в связи с этим звучит в отношении Фонда содействия развитию ЖКХ, "Олимпстроя" и реорганизуемого "Роснанотеха", в которых аккумулируются значительные финансовые ресурсы, поступившие из федерального бюджета, распоряжение которыми не подчинено правилам бюджетного процесса. Возникает вопрос: почему указанные организации неспособны решить поставленные перед ними задачи в условиях строгой финансовой дисциплины, обеспеченной бюджетным законодательством и законодательством о государственных закупках? Проверка Генеральной прокуратуры показала, что децентрализация государственных денежных фондов привела не столько к повышению эффективности финансовых вложений госкорпораций, сколько к многочисленным злоупотреблениям.

Наделение госкорпораций теми или иными общественно значимыми функциями с формированием соответствующей нормативной базы представляется оправданным в случае необходимости либо целесообразности их осуществления на децентрализованной основе (вне единых систем органов государственной власти и местного самоуправления). Однако автономия госкорпораций, вступление их в публично-правовые и гражданско-правовые отношения от собственного имени должны быть сбалансированы механизмами эффективного контроля за их деятельностью со стороны государства, которое следует признать ответственным в целом за организацию децентрализованного управления в той или иной сфере. Данное обстоятельство не исключает одновременного контроля со стороны гражданского общества и его представителей, в интересах которых главным образом и призваны функционировать публичные юридические лица.

Особого внимания заслуживает вопрос об "эксклюзивности" осуществления госкорпорациями возложенных на них функций. Отдельные сферы отношений, в рамках которых реализуются публичные экономические и социально-экономические функции, а тем более суверенные функции неэкономической направленности, не предполагают развития конкуренции: их осуществление на конкурентной основе невозможно или неэффективно (обязательное страхование и пр.). В таких случаях наиболее адекватным инструментом организации децентрализованного управления выступает образование одного "активного центра", осуществляющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции. Прежде всего здесь, на наш взгляд, и следует вести речь о создании юридических лиц публичного права, в частности в форме госкорпораций.

Показательна в связи с этим ситуация с "Росатомом" и "Олимпстроем", в отношении которых потребовалось вносить персональные изменения в Федеральный закон "О защите конкуренции", ч. 3 ст. 15 которого не допускает наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Подобный запрет, который отныне не распространяется на "Росатом" и "Олимпстрой", - это аксиома антимонопольного законодательства; вряд ли можно говорить о конкуренции в условиях, где один из хозяйствующих субъектов нормативно определяет правила деятельности для всех участников рынка и (или) контролирует их соблюдение. Официально закрепляя отмеченное исключение в отношении "Росатома", законодатель, на наш взгляд, посчитал возможным в принципе отказаться от защиты конкуренции в сфере атомного энергопромышленного комплекса, где должна функционировать одна вертикально интегрированная государственная структура. В рассматриваемом случае, возможно, это оправданно, однако где гарантии, что аналогичный подход не возобладает в других областях, где уже успешно функционируют частные хозяйствующие субъекты?

Существует и связанная с этим проблема возвратности переданных публичным юридическим лицам государственных, муниципальных и иных общественно значимых функций. Представляется, что данный вопрос должен решаться с учетом разновидности конкретной организации. Так, возложение государством части своих функций на специально созданное юридическое лицо не меняет их природы, а следовательно, не препятствует изменению формы осуществления таких функций, в том числе не исключает отказ от использования децентрализованных институтов (например, Госкорпорация "Росатом"), за исключением тех случаев, когда статус автономных публичных юридических лиц конституционно гарантирован (например, Банк России).

 

§ 2. Управление государственными корпорациями

 

На первый взгляд система управления госкорпорациями должна напоминать управление другими организациями, создаваемыми государством (унитарными предприятиями, учреждениями, акционерными обществами) для выполнения публичных функций. Однако, как уже отмечалось выше, Российская Федерация формально не сохраняет вещных прав на их имущество, в отличие от унитарных предприятий и учреждений, что не дает возможности для использования соответствующих рычагов управления. С другой стороны, не возникает здесь и обязательственных (акционерных) отношений, которые бы позволили использовать механизм корпоративного управления. В результате законодатель был вынужден конструировать для госкорпораций самостоятельную модель управления, заимствуя те или иные институты и средства регулирования из смежных сфер.

Главным образом интерес представляют выявление и анализ основных каналов и форм государственного воздействия на деятельность таких публичных юридических лиц и распоряжение ими имуществом. При этом сразу отметим, что исследование данных вопросов не всегда позволяет сделать необходимые обобщения, поскольку отсутствие рамочного закона о госкорпорациях и их функционирование на основе отдельных статутных законодательных актов породили серьезные различия в механизме управления такими организациями.

Вместе с тем системный анализ действующей нормативно-правовой базы позволяет выделить две основные формы управления госкорпорациями: (1) непосредственное управление путем реализации органами государственной власти прав учредителя; (2) косвенное управление через представителей государства в органах организации. Сопоставляя данные механизмы воздействия, можно прийти к выводу, что в целом законодатель отказался от использования прямых (административных) методов текущего управления госкорпорациями даже в отношении тех из них, которые наделены властными функциями и, по идее, должны быть интегрированы в систему государственного аппарата. Органы публичной власти не наделены правом принятия обязательных решений в отношении госкорпораций, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом, вследствие чего рассматриваемые организации приобретают значительную автономию.

 

2.1. Непосредственное управление государственными

корпорациями

 

К непосредственным правам учредителя госкорпорации, реализуемым высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом и Правительством России, а также некоторыми иными органами государственной власти в соответствии с установленным разграничением компетенции), следует отнести:

- определение целей деятельности, функций и полномочий госкорпорации, их изменение посредством издания специального федерального закона, заменяющего устав организации;

- утверждение Правительством России программ деятельности госкорпораций "Олимпстрой" <1>, "Росатом" <2>, "Автодор" <3>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта".

<2> Постановление Правительства РФ "О Программе деятельности Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" на долгосрочный период (2009 - 2015 годы)".

<3> Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 2146-р "Об утверждении программы деятельности Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на долгосрочный период (2010 - 2019 годы)" // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 765.

 

- утверждение Президентом РФ или Правительством РФ заданий и поручений, обязательных для выполнения корпорацией (компанией) в установленной для нее сфере деятельности ("Росатом" <1>, "Автодор" <2>);

--------------------------------

<1> Часть 8 ст. 6, п. 2 ч. 2 ст. 33 Федерального закона "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

<2> Пункт 2 ч. 2 ст. 15 Федерального закона "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

 

- принятие Президентом РФ дискреционных решений о возложении на корпорацию дополнительных функций и полномочий, а также о регулировании иных вопросов ее деятельности ("Ростехнологии" <1>);

--------------------------------

<1> Пункт 8 ч. 3 ст. 3, ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 7, ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О государственной корпорации "Ростехнологии".

 

- назначение представителей государства в органы управления корпорации;

- принятие решения о реорганизации и ликвидации госкорпорации путем издания специального федерального закона;

- реализация некоторых иных правомочий.

В ряде случаев управленческие полномочия Правительства России в отношении учрежденных госкорпораций достаточно проблематично отграничить от его суверенных полномочий как нормотворческого органа общей компетенции, издающего нормативные акты применительно к отдельному субъекту (отдельной корпорации) или их группе, а именно:

- утверждение Правительством РФ регламентов ("Росатом" <1>, "Автодор" <2>), внутренних документов об органах управления конкретной госкорпорации ("Внешэкономбанк") <3> и других документов, персонально регламентирующих деятельность госкорпорации <4>;

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 888 "Об утверждении Регламента Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" // СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5833.

<2> Постановление Правительства РФ от 3 сентября 2010 г. N 685 "Об утверждении Регламента Государственной компании "Российские автомобильные дороги" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4699.

<3> Постановление Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 488 "Об утверждении Положения о наблюдательном совете государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" // СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4147.

<4> Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2011 г. N 964 "О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков" // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6936. В качестве другого примера можно привести Меморандум о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 июля 2007 г. N 1007-р (СЗ РФ. 2007. N 32. Ст. 4166). Указанный Меморандум устанавливает основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности "Внешэкономбанка", в том числе количественные и качественные ограничения инвестиционной и финансовой деятельности. См. также, например, Постановления Правительства РФ от 24 ноября 2011 г. N 975 "О дополнительной финансовой поддержке, предоставляемой субъектам Российской Федерации за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7282), от 27 апреля 2010 г. N 287 "Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" (СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2319).

 

- утверждение Правительством РФ Правил инвестирования временно свободных средств <1>.

--------------------------------

<1> Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. N 1080 "Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании" (СЗ РФ. 2012. N 1. Ст. 125), от 25 апреля 2012 г. N 387 "О формах отчетов, связанных с инвестированием временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании, и порядке представления и раскрытия этих отчетов" (СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2412).

 

Кроме того, к правам учредителя следует отнести ряд сугубо имущественных полномочий:

- передача имущественного взноса в собственность госкорпорации при ее создании. По результатам произведенного обобщения А.Я. Курбатов пишет, что в качестве имущественного взноса могут передаваться: (1) имущество ликвидируемых организаций; (2) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий; (3) бюджетные средства; (4) ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности; (5) права требования по договорам <1>. Соответствующее имущество либо прямо указывается в законе, либо определяется Президентом или Правительством РФ;

--------------------------------

<1> См. подробнее: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Разд. 8.

 

- передача дополнительного имущественного взноса в собственность госкорпорации (госкомпании) в процессе ее деятельности, поскольку такая возможность не только не запрещена, но и заложена в законодательстве <1>;

--------------------------------

<1> Например, ст. 5 Федерального закона "О Государ<