Раздел II. Основы административно-правового регулирования

ОТНОШЕНИЙ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

 

Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ИМУЩЕСТВЕННОЕ ПРАВО:

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ

 

§ 1. Понятие и предпосылки формирования

административно-имущественного права

 

1.1. Понятие административно-имущественного права

 

Анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует об интенсивном развитии в рамках отрасли административного права сложного нормативного комплекса - административно-имущественного права, регламентирующего определенную (публично-правовую) часть отношений государственной и муниципальной собственности и тесно связанных с ними отношений. Охарактеризуем их обобщенно как отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией выполнения государственных и муниципальных функций. Административно-имущественное право объединяет массив нормативных предписаний, которые на сегодня недостаточно систематизированы и относятся к различным структурным элементам отрасли административного права. Административно-имущественное право как сложный нормативный комплекс опирается на конституционно-правовые принципы, ценности, установленное разграничение предметов ведения и находится в тесном взаимодействии с гражданско-правовыми нормами, а также предписаниями других смежных отраслей права и законодательства.

В перспективе речь могла бы идти о формировании в России административно-имущественного права как специфической и относительно автономной области публично-правового регулирования, в рамках которой на основе систематизированного (кодифицированного) законодательства обеспечивалось бы комплексное регулирование отношений государственной и муниципальной собственности и тесно связанных с ними отношений. Однако этому должны сопутствовать серьезные законодательные "прорывы", заключающиеся в разработке и принятии соответствующих нормативных актов, регламентирующих с публично-правовых позиций рассматриваемые отношения. Таким образом, мы прогнозируем специализацию и систематизацию законодательства о публичной собственности, в рамках которого ведущую роль будут играть публично-правовые (административно-правовые) нормы, поскольку только они способны обеспечить цели регулирования в данной области.

В отечественной науке административного права отношения публичной собственности исследуются, как правило, с более узких позиций - в рамках вопросов управления государственным и муниципальным имуществом. Такие традиции были заложены еще в советский период <1>, их придерживаются и современные авторы <2>. При этом институциональная сторона вопроса освещается лишь в общих чертах. В частности, А.С. Матненко обосновывал положение о том, что совокупность норм, регулирующих управление региональной собственностью, образует административно-правовой институт <3>. Б.Б. Хангельдыев писал об "институте управления федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ в административном праве" <4>. Достаточно подробное изучение административно-правового института управления государственным имуществом в свое время предпринималось нами <5>. Другие авторы, насколько это можно почерпнуть из доступных источников, лишь в общем плане упоминают о существовании института управления публичным имуществом и необходимости его разграничения со смежными гражданско-правовыми нормами <6>.

--------------------------------

<1> Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы).

<2> Прежде всего отметим исследование Э.В. Талапиной, которое, впрочем, выходит за рамки административного права: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. Кроме того, за последние годы по специальности 12.00.14 "Административное право, финансовое право, информационное право" были выполнены ряд диссертаций на полностью или частично совпадающие темы: Дзыбик Е.К. Государственное управление федеральным имуществом: административно-правовые проблемы: Дис.... канд. юрид. наук М., 2008; Файнгерш С.И. Публичное управление государственным имуществом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2008; Короткова О.И. Административно-правовое регулирование управления государственной собственностью в Российской Федерации: проблемы развития и правовой регламентации: Дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2008; Мокшина В.А. Организационно-правовые проблемы управления государственным имуществом в субъектах Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Воронеж, 2005; Кулешов Е.В. Управление государственной собственностью в сложносоставных субъектах РФ: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004; Дягилев А.В. Указ. соч. М., 2001; Матненко А.С. Указ. соч.

<3> Матненко А.С. Указ. соч. С. 11, 108 - 120 и др.

<4> Хангельдыев Б.Б. Институт управления федеральной собственностью и собственностью субъектов РФ в административном праве // Институты административного права России / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. М., 1999. С. 111 - 116; Он же. О некоторых изменениях в системе административного права и в институтах, закрепляющих управление федеральной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 268.

<5> Винницкий А.В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью: Дис.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 11 - 109.

<6> Хазанов С.Д. О совершенствовании механизма административно-правового регулирования // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2002. С. 180; Грось Л.А. Взаимоотношения публично-правовых образований - собственников и учредителей - с учреждениями или унитарными предприятиями // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 34 - 35; Алексеев С.С. Структура советского права. С. 135. Ставит вопрос об отраслевой принадлежности института управления государственной собственности и В.Д. Ким, который, однако, усматривает в его административно-правовой трактовке угрозу для частноправовых отношений собственности (Ким В.Д. К вопросу о новой правовой модели управления государственной собственностью // Академ. юрид. журнал. 2005. N 4. С. 25).

 

Представляется, что на сегодняшний день к сфере административно-правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности необходимо подходить шире, не ограничиваясь вопросами управления имуществом. Таким образом, предлагаемая нами концепция представляет собой не просто смену вывески применительно к институту управления публичной собственностью. Административно-имущественное право охватывает все группы отношений и процессов, связанных с имущественным обеспечением публичной администрацией выполнения государственных и муниципальных функций, в том числе:

- планирование в отношении публичного имущества;

- формирование составов публичного имущества, необходимых и достаточных для выполнения государственных или муниципальных функций;

- управление сформированными составами публичного имущества путем организации и обеспечения его использования в рамках выполнения государственных или муниципальных функций;

- учет и контроль в отношении публичного имущества.

В чем же состоят предпосылки для формирования административно-имущественного права? Такими системообразующими факторами выступают предмет регулирования и функция анализируемого нормативного комплекса, которые объективируются в соответствующих нормативных актах.

 

1.2. Предмет административно-имущественного права

 

Большинство ученых сошлись во мнении, что предмет правового регулирования - это основной критерий для организации правовой материи. Такой относительно обособленный предмет регулирования обнаруживается у административно-имущественного права, поскольку отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций обладают заметной спецификой и по своему материальному объекту, они всегда различимы среди иных отношений, складывающихся в области административного права. Для регулирования указанных отношений объективно сформирована и продолжает активно развиваться нормативно-правовая база, состоящая из сотен федеральных, тысяч региональных и десятков тысяч муниципальных источников.

Отношения, регулируемые административно-имущественным правом, неоднородны. Их классификация может быть произведена по различным основаниям:

во-первых, исходя из содержания (это основной критерий, не раз раскрывавшийся выше) отношений, в рамках которых осуществляются планирование, формирование составов публичного имущества, управление ими, а также их учет и контроль;

во-вторых, по целевому назначению имущества: отношения по поводу объектов общего пользования; объектов, обеспечивающих предоставление публичных услуг, иную публично значимую деятельность; имущества, обеспечивающего удовлетворение индивидуальных экономических потребностей и др.;

в-третьих, в зависимости от естественных свойств объектов публичной собственности: отношения по поводу движимого имущества, имущественных комплексов, линейных объектов недвижимости, земельных участков, лесных участков, водных объектов, других природных ресурсов и т.д.

в-четвертых, исходя из субъекта собственности: отношения по поводу федерального, регионального и муниципального имущества.

Приведенная дифференциация административно-имущественных отношений находит отражение в специализации законодательства в зависимости от каждого из приведенных критериев. Более того, отношения по поводу находящихся в публичной собственности земельных участков и иных природных ресурсов регламентируется не только отдельными законодательными актами (ЗК РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством о недрах и т.п.), но и самостоятельными комплексными отраслями российского права, хотя и в рамках единого публично-правового режима.

Вместе с тем отношения, регулируемые административно-имущественным правом, обладают рядом общих черт: (1) складываются по поводу имущества, находящегося в публичной собственности или поступающего в нее; (2) обязательный участник отношений - орган публичной администрации; (3) их содержание составляют полномочия административных органов в отношении имущества, находящегося или приобретаемого в публичную собственность, а также корреспондирующие с ними права и обязанности иных лиц; (4) реализация административными органами полномочий приобретает правоприменительный характер и облекается в процедурно-процессуальную форму; (5) регулируются общеотраслевым методом, подчинены общеотраслевому режиму. Вследствие этого рассматриваемые отношения могут быть охарактеризованы как организационно-имущественные. Все эти характеристики будут раскрыты далее.

 

1.3. Функция административно-имущественного права

 

Предметный критерий для формирования административно-имущественного права не является достаточным. Любой структурный элемент в системе права, будь то институт, подотрасль, отрасль или иной комплекс норм, должен обеспечивать полноту регламентации и охватывать все аспекты правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. Вследствие этого каждый компонент системы права уникален, выполняет только ему присущие функции и не дублируется иными компонентами <1>. Иными словами, предметный критерий организации правовой материи необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с функциональным, поскольку изначально именно собственная функция той или иной системы норм позволяет строго очертить круг соответствующих ей отношений, объединить правовые нормы, задействованные в ее выполнении, и исключить отношения и нормы иной предметно-функциональной принадлежности.

--------------------------------

<1> Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 180.

 

В литературе функции права понимаются как направления правового воздействия, выражающие активную роль права в организации (упорядочении) общественных отношений, и обычно рассматриваются в двух аспектах, на основе которых выделяются социально-политические и специально-юридические функции права <1>. Первые выступают относительно права как внешние и сводятся к функциям государства (политическая, социальная, экономическая, экологическая и т.п.), а вторые - как внутренние и рассматриваются в рамках самого права (регулятивная и охранительная). Организация правовой материи осуществляется исходя из внешних, содержательных функций права (функций государства), поскольку именно они выражают социальную ценность права и способны группировать позитивные нормы, объединенные определенной социальной задачей, стоящей перед государством. Сказанное позволяет выявить у каждого достаточно самостоятельного правового образования его функцию, которая заключает в себе социальную ценность, магистральную, системообразующую идею и желаемый для государства результат правового регулирования. Внешняя (содержательная) функция административно-имущественного права вытекает из существа публичной формы собственности и состоит в имущественном обеспечении выполнения государством и муниципальными образованиями возложенных на них функций. Иначе говоря, данная функция концентрированно выражает сущность административно-имущественного права: оно призвано наиболее полно и всесторонне регламентировать такой круг общественных отношений и таким образом, чтобы обеспечить реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичными собственниками в интересах общего блага в рамках осуществления государственных и муниципальных функций.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981 - 1982. Т. 1. С. 190 - 191; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 123 - 124; Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 274; Радько Т.Н. Основные функции социалистического права. Волгоград, 1970. С. 38 - 42 и др.

 

Специально-юридические функции правового института носят вспомогательный, инструментальный характер, именно через них социально-политические функции проявляются в правовой действительности. Общепризнано деление специально-юридических функций на регулятивную (статическую и динамическую) и охранительную функции. В административно-имущественном праве воплощена регулятивно-динамическая функция права, что свойственно отрасли административного права в целом, поскольку она опосредуют динамику отношений - процесс публичного администрирования в различных сферах. Вместе с тем можно говорить об определенном сочетании различных функций в рамках административно-имущественного права, так как часть входящих в него норм может выполнять регулятивно-статическую функцию, другие - охранительную. Примером первых являются нормы, закрепляющие публичные функции, которые должны обеспечиваться государственным и муниципальным имуществом, и состав публичного имущества (закрепительные нормы), предписания, устанавливающие недопустимость использования объектов государственной и муниципальной собственности определенным образом (запретительные нормы), нормы, управомочивающие использовать публичное имущество в установленных рамках (дозволительные нормы); примером вторых - нормы, предусматривающие санкции за ненадлежащее использование публичного имущества.

Таким образом, внешняя (содержательная) функция административно-имущественного права очерчивает круг регулируемых общественных отношений, определяет характер и цели деятельности публичной администрации, а особое соотношение специально-юридических функций проявляется в структуре административно-имущественного права, его наполнении нормами различных видов и способах правового регулирования.

 

§ 2. Административно-имущественное право

в системе административного права

 

Системообразующие признаки административно-имущественного права - особая содержательная функция и своеобразие регулируемых отношений - требуют адекватного его определения в рамках административного права. Однако разрешение этого вопроса осложняется продолжающейся дискуссией о системе административного права как отрасли в целом. Данная проблема свойственна не только для российской науки: за рубежом также не сформировалось общепринятой системы административной права. Несмотря на сходства, наблюдаемые в отдельных странах, сфера административно-правового регулирования всегда отличается национальной спецификой и динамичностью развития. Однако независимо от этого, пожалуй, во всех правопорядках, относящихся к континентальной традиции, закрепление правового режима публичных доменов (domaine public) либо публичных вещей производится в рамках административного права <1>.

--------------------------------

<1> См.: гл. 1 работы.

 

В отечественной литературе система административно-правовых норм обычно делится на две части: общую и особенную. Традиционно разделение и рассмотрение общей и особенной частей осуществляются на основе монистической концепции предмета административного права (предмет отрасли составляет управленческое отношение). По мнению Ю.М. Козлова и соавторов соответствующего учебника, в общую часть входят основные институты, регулирующие управленческие отношения общего характера: административно-правовой статус граждан и их различного рода объединений; административно-правовой статус субъектов исполнительной власти; методы реализации исполнительной власти; правовые формы управления; государственно-служебные отношения; административное принуждение и административную ответственность; контроль и надзор. Особенная часть включает нормы, опосредующие управленческие отношения в той или иной специфической сфере: экономической, социально-культурной и административно-политической. Констатируется также формирование подотрасли административно-процессуального права, однако остается неясным его соотношение с общей и особенной частями <1>. Такого же подхода придерживаются авторы учебника по административному праву под редакцией Н.Ю. Хаманевой. Однако последние управление государственной собственностью освещают обособленно в рамках регулирования и управления в сфере экономики <2>.

--------------------------------

<1> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. См. также: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

<2> Административное право Российской Федерации / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004. С. 424 - 440 (автор соответствующего параграфа - Э.В. Талапина).

 

Пересмотр системы административного права в последнее время связывается с включением в предмет отрасли, наряду с управленческими отношениями, административного судопроизводства, а также радикальным изменением административного законодательства, характера и способов воздействия государства на общественные отношения. В силу этого Д.Н. Бахрах в общую часть включает регулятивные институты (административно-правовые статусы граждан, органов и служащих публичной администрации, государственных и муниципальных организаций, частных организаций, формы и методы воздействия государственных и муниципальных исполнительных органов) и охранительные институты (обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти, муниципальных исполнительных органов, их должностных лиц; принуждение по административному праву; административное судопроизводство). В особенной части он выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие: (1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; (2) организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации; (3) социально-культурную деятельность государственной администрации; (4) деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами. Ученый полагает, что говорить о формировании подотрасли административно-процессуального права преждевременно, поскольку в настоящее время это всего лишь большая, но неупорядоченная и несистематизированная группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права <1>.

--------------------------------

<1> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 26 - 30, 309 - 312.

 

Несколько иную структуру общей и особенной частей административного права предлагают Ю.Н. Старилов <1> и С.Д. Хазанов <2>. Б.В. Россинский считает необходимым переосмыслить систему административного права, отказавшись от деления на общую и особенную части в их традиционном понимании <3>. Ю.А. Тихомиров предлагает принципиально отвергнуть традиционное деление административного права на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности и намечает подходы к формированию ряда самостоятельных подотраслей <4>. По мнению К.С. Бельского, систему административного права составляют три взаимодействующие подотрасли: управленческое право, полицейское право, административно-юстиционное право <5>. В работах В.Д. Сорокина <6>, И.В. Пановой <7> и некоторых других ученых обосновывается существование административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли, что потребовало бы серьезного изменения предмета и системы административного права.

--------------------------------

<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. Т. I. С. 330 - 347.

<2> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права. С. 36 - 37, 42.

<3> Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 44.

<4> Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 88; Он же. Административное право на рубеже эпох // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 6 - 7.

<5> Бельский К.С. Полицейское право. С. 112 - 121; Он же. О системе административного права // Государство и право. 1998. N 3. С. 7 - 11.

<6> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Он же. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003.

<7> Панова И.В. Административно-процессуальное право в системе права Российской Федерации // Административное право: теория и практика: Материалы науч. конф. С. 65 - 81.

 

Несмотря на различные подходы к системе административного права, практически нигде, за исключением одного вышеуказанного учебника под редакций Н.Ю. Хаманевой, мы не найдем упоминания об институте управления публичным имуществом и определения его места в системе отрасли. Вопросы формирования составов публичного имущества, планирования, учета и контроля в отношении публичного имущества в сконцентрированном виде и вовсе не освещаются с точки зрения системы административного права. Не исследована должным образом данная проблема и в специальной литературе по рассматриваемой теме. Как правило, тематика публичного имущества размывается в особенной части административного права и затрагивается преимущественно в рамках управления в сфере экономики. Подобное положение вещей является "наследством" советского, дореформенного времени. Как отмечает А.С. Матненко, в советский период "управление всей экономикой, по сути, было тождественно управлению государственной собственностью как единым, монолитным объектом управления. В связи с этим в общеэкономическом аспекте отсутствовали предпосылки для выделения и рассмотрения управления государственной собственностью в качестве структурно и функционально обособленной подсистемы государственного управления..." <1>.

--------------------------------

<1> Матненко А.С. Указ. соч. С. 6.

 

На сегодняшний день бесспорна взаимосвязь административно-имущественного права с институтами, традиционно включаемыми в общую часть. Статус органов управления публичным имуществом, правовое положение учреждений, унитарных предприятий и иных организаций, осуществляющих публично значимую деятельность, граждан и организаций, вступающих в отношения по поводу публичного имущества, контроль за использованием государственного и муниципального имущества, административный акт и административный договор в отношении публичного имущества, и т.д., - все эти вопросы опираются на общую часть, генетически с ней сопряжены. Кроме того, напомним, что в результате административной реформы функции по управлению государственным и муниципальным имуществом были специально выделены среди других функций публичной администрации <1>. В свою очередь, базовые функции неизменно освещаются в рамках общей части административного права, так как представляют собой универсальные направления и формы деятельности исполнительных органов, что допускает их специализацию в отдельных сферах административного права (областях управления).

--------------------------------

<1> См.: подп. "г" п. 2, подп. "а" п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

 

Однако весьма показательно взаимодействие административно-имущественного права и с элементами, традиционно включаемыми в особенную часть российского административного права. Государственное и муниципальное имущество выступает материальной основой выполнения публичной администрацией возложенных на нее функций практически во всех областях, вследствие чего административно-правовые нормы, связанные с государственным и муниципальным имуществом, обнаруживаются во всех областях публичного администрирования - здравоохранении, образовании, науке, культуре, социальной защите, промышленности, сельском хозяйстве, обороне, безопасности и т.д. - везде, где сохранилось государственное и муниципальное имущество в качестве материальной базы для выполнения публичных функций. Более того, полномочия в отношении публичного имущества связаны с правовым статусом каждого исполнительного органа, наделенного полномочиями по реализации правомочий и обязанностей публичного собственника.

Однако это не означает, что административно-имущественное право полностью "растворяется" в институтах особенной части. Значительное количество норм, его составляющих, носит универсальный характер, распространяется на все категории публичного имущества и выступает основой специализации административно-правового регулирования в отдельных областях. В этих специальных сферах публичного администрирования происходит "взаимопроникновение" административно-имущественного права и соответствующих компонентов отрасли административного права, относящихся к его особенной части (например, управление деятельностью и имуществом учреждений высшего профессионального образования).

В таких обстоятельствах логика догмы административного права в большей степени говорит в пользу отнесения административно-имущественного права к институтам общей части. Однако данный подход неприемлем по ряду причин:

во-первых, административно-имущественное право не умещается в рамки одного института, а объединяет целый ряд институтов и ассоциаций норм, которые будут рассмотрены впоследствии;

во-вторых, наблюдается проникновение административно-имущественного права в особенную часть отрасли, его развитие в рамках особенной части с установлением устойчивых связей правовых норм;

в-третьих, параллельно наблюдается тесное и специфическое взаимодействие с другими отраслями права (гражданским, земельным, экологическим, бюджетным и др.);

в-четвертых, с точки зрения позитивного законодательства нормы, относящиеся к административно-имущественному праву, не систематизированы, что не дает возможности констатировать формирование более крупного структурного элемента системы права - подотрасли.

Все это свидетельствует о том, что административно-имущественное право выступает в качестве сложного нормативного комплекса, который в условиях его тесной взаимосвязи с другими структурными элементами отрасли административного права и нормами смежных отраслей права призван создать эффективную систему регулирования отношений по имущественному обеспечению публичной администрацией выполнения различных государственных и муниципальных функций.

В завершение отметим, что разработанная в отечественной науке система права с традиционным делением на отрасли, подотрасли и институты становится все более условной с учетом распространения комплексного законодательства и достижений сравнительного правоведения. Поэтому административно-имущественное право (либо право публичной собственности) будет развиваться, на наш взгляд, в направлении формирования относительно автономной сферы специального публично-правового регулирования. При этом в данную сферу будут вовлекаться нормы смежных отраслей права, задействованные в регламентации отношений государственной и муниципальной собственности.

 

§ 3. Источники административно-имущественного права

 

3.1. Общая характеристика источников

административно-имущественного права

 

Система источников административно-имущественного права в уменьшенном масштабе отражает систему источников административного права в целом и представлена нормативными актами, публичными нормативными договорами и, с некоторыми оговорками, актами правосудия <1>. Последние две разновидности источников в целом не оказывают какого-либо существенного влияния на процесс правового регулирования. Доминирующим источником выступают многочисленные нормативные акты: федеральные и региональные законы, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также муниципальные нормативные правовые акты (законодательство в широком смысле этого слова) <2>. Системный анализ источников административно-имущественного права позволяет сформулировать ряд их характерных черт.

--------------------------------

<1> О системе источников административного права см.: Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. тр. С. 19 - 26.

<2> Ведущая роль нормативных актов позволяет употреблять в качестве синонимов термины "система источников" и "система законодательства" (в широком смысле).

 

Во-первых, система источников в основном представлена нормативными актами, относящимися к отрасли административного законодательства, однако ими не исчерпывается. Административному (административно-процессуальному) законодательству принадлежит приоритет в регламентации деятельности исполнительных органов, в том числе в сфере имущественных отношений. По этому пути идет и судебная практика. Так, при проверке на соответствие федеральному законодательству отдельных положений Закона Магаданской области о порядке управления государственной собственностью ВС РФ в Определении от 11 февраля 2003 г. по делу N 93-Г03-4 указал, что установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ относится к сфере административного права. Тождественная правовая позиция выражена в Определении ВС РФ от 7 февраля 2003 г. по делу N 64-Г03-1, где проверялась законность некоторых положений аналогичного закона Сахалинской области. Одновременно судом был сделан принципиально важный вывод, что установление порядка управления государственным имуществом не относится к предмету гражданского законодательства.

Однако не все источники административно-имущественного права могут быть отнесены к отрасли административного законодательства. Конституция РФ дифференцирует административное, административно-процессуальное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (подп. "к" п. 72 Конституции РФ), относя его к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вследствие этого нормативные акты, регламентирующие деятельность публичной администрации в отношении отдельных категорий объектов государственной и муниципальной собственности (земельных и лесных участков, водных объектов, участков недр, жилого фонда и пр.), относятся к специализированным отраслям законодательства.

Отдельные нормы, посвященные имущественному обеспечению публичных функций, обнаруживаются и в нормативных актах, традиционно относимых к гражданскому законодательству (например, ст. ст. 2, 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях"). Гражданский кодекс РФ также содержит некоторые "мосты", соединяющие гражданско-правовое и административно-правовое регулирование в данной области (подп. 2 п. 1 ст. 8, ст. ст. 125, 214 и др.). Есть такие нормы в бюджетном законодательстве, в особенности в комплексных нормативных актах, которые сложно отнести к той или иной отрасли законодательства (например, нормы Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

Система источников административно-имущественного права включает и многочисленные разноотраслевые подзаконные акты органов исполнительной власти. Кроме того, по вопросам местного значения, к которым относятся и вопросы управления муниципальным имуществом, представительные и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. В целом рассматриваемые источники - это впечатляющее число федеральных, региональных и муниципальных нормативных актов собственно административного (административно-процессуального) законодательства, а также специализированного законодательства "административно-правовой семьи".

Во-вторых, система источников административно-имущественного права состоит из трех подсистем - федеральной, региональной и муниципальной. На первый взгляд вопросы их соотношения и взаимодействия могут быть разрешены просто: федеральное законодательство регламентирует отношения по поводу имущества Российской Федерации, региональное - субъектов РФ, а муниципальные правовые акты - касательно объектов собственности муниципальных образований. Однако такое представление не вполне верно, и данная проблематика требует более детального освещения.

В соответствии с п. "д" ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная собственность и управление ею отнесены к ведению Российской Федерации. Это конституционное положение является достаточным для правового регулирования отношений по поводу имущества Российской Федерации именно на федеральном уровне. Очевидно, субъекты РФ и муниципалитеты не вправе вторгаться в названную сферу, не обладая полномочиями и обязанностями собственника в отношении федерального имущества и политической властью на территории всего государства.

Проблема возникает при регулировании отношений по поводу регионального и муниципального имущества. В качестве предмета ведения в Конституции РФ (ст. ст. 71, 72) оно прямо не обозначено, в связи с чем КС РФ в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П <1> отметил, что субъекты РФ в силу ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, включая, в частности, право управлять своей собственностью. В свою очередь, п. 4 ст. 76 Конституции гласит, что по таким предметам ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Поэтому Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ закрепляет, что законом субъекта РФ устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью су