Контрольно-надзорная деятельность в строительной отрасли

Результативность контрольно-надзорной деятельности зависит от эффективности взаимодействия различных органов (организаций) в процессе такой деятельности, включая обмен имеющейся информацией.

В настоящее время при организации регионального государственного строительного надзора начал применяться риск-ориентированный подход, при котором каждому поднадзорному объекту присваивается одна из категорий риска. В зависимости от категории риска определяется только один параметр контрольно-надзорной деятельности — количество регулярных выездных проверок, которое не влияет на качество проводимых контрольно-надзорных мероприятий.

Вместе с тем риск-ориентированный подход позволяет управлять более широким перечнем параметров контрольно-надзорной деятельности — формой контрольного мероприятия, его продолжительностью и периодичностью, необходимостью проведения иных контрольных мероприятий.

С вводом в эксплуатацию ФГИС ЕГРЗ с 1 июля 2018 г. все заключения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, соответствующие результаты инженерных изысканий и проектная документация подлежат размещению в электронной форме в ЕГРЗ. Наличие такого ресурса несет большой потенциал с точки зрения создания системы контроля за качеством выдаваемых экспертных заключений и деятельностью экспертных организаций (включая органы государственной экспертизы).

Дальнейшее совершенствование системы контрольно-надзорной деятельности в целях формирования современной, адекватной требованиям времени и технологического развития, эффективной системы регулирования в соответствующей сфере общественных отношений, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, в том числе путем выбора адекватных способов воздействия на риски и установления таких обязательных требований, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков была разработана Методика исполнения плана мероприятий по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации 29 мая 2019 г. № 4714п-П36.

 Планом мероприятий («дорожной картой») по реализации механизма «регуляторной гильотины» предусматривается установление единого порядка и сроков разработки соответствующей нормативно-правовой базы. В частности, планируется подготовка нового закона о контрольно-надзорной деятельности (федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»), новой структуры нормативного регулирования для каждой сферы общественных отношений или вида контроля, актуализация и систематизация обязательных требований, в том числе в отдельных сферах, включая отрасль строительства.

Основной целью совершенствования контрольно-надзорной деятельности в строительстве должно стать повышение безопасности строительных работ, объектов капитального строительства при одновременной минимизации давления на предпринимателей.

К 2030 году эффективная система контрольно-надзорной детальности должна включать:

1) действенные механизмы предупреждения причинения вреда:

- эффективный контроль качества строительных материалов, результатов инженерных изысканий, проектной документации, выполненных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе ОКС;

- обеспечение неизбежности привлечения к ощутимой ответственности за нарушение обязательных требований в строительстве, в том числе административной, дисциплинарной и имущественной;

2) эффективную систему расследования причин аварий, учета и анализа результатов расследования;

3) разграничение роли государственной экспертизы и государственного строительного надзора;

4) эффективную систему непрерывного повышения уровня компетенций и квалификации кадрового состава органов государственного строительного надзора в части знаний методологии государственного строительного надзора.

Предусматривается три основных этапа реализации задач, направленных на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности в строительстве.

Подготовительный этап будет реализован в 2019–2020 годах.

На протяжении I этапа должны быть реализованы следующие мероприятия и задачи:

- сформирована нормативно-правовая база для организации на федеральном уровне координации деятельности по обеспечению безопасности в строительстве;

- обеспечено проведение контрольно-надзорных мероприятий в отношении объекта капитального строительства, а не отдельных лиц, вовлеченных в процесс его создания;

- уровни ответственности в Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений соотнесены с сегментацией ОКС для определения уровней и необходимости проведения экспертизы проектной документации и осуществления государственного строительного надзора;

- нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приведены в соответствие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации;

- разработан план мероприятий по обеспечению применения качественных строительных материалов, предусматривающий в том числе создание системы межведомственного взаимодействия и распространение Единой национальной системы цифровой маркировки и прослеживаемости товаров на основные строительные и иные материалы, влияющие на безопасность объектов капитального строительства;

- разработан план мероприятий по стимулированию развития страхования в строительстве.

II этап будет реализован в 2021–2024 годах.

В рамках данного этапа с учетом проводимой реформы контрольно-надзорной деятельности будут реализованы следующие мероприятия и задачи:

- внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие привлечение к административной ответственности за правонарушения в сфере строительства;

- внедрен гибкий риск-ориентированный подход при осуществлении государственного строительного надзора, предусматривающий учет факторов уровня опасности объекта, репутации участников строительства, их готовности осуществлять электронное взаимодействие в процессе надзора, использования технологии информационного моделирования, информационной открытости, с возможностью изменения степени риска в процессе строительства в зависимости от факторов риска;

- исключены избыточные полномочия органов государственного строительного надзора;

- сформирована нормативная правовая база для института независимого строительного контроля;

- введены на уровне стандартов Национального объединения саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, требования к осуществлению строительного контроля;

- создана основа для конкуренции между организациями региональной государственной экспертизы;

- обеспечено соответствие мер дисциплинарной ответственности, применяемых СРО, мерам административной ответственности, примененным в отношении членов СРО;

- сформирован эффективный механизм взаимодействия заинтересованных лиц в случае привлечения к административной ответственности лиц, включенных в национальный реестр специалистов;

- обеспечен доступ к информации о членах СРО, осуществлявших и осуществляющих строительство конкретного объекта капитального строительства;

- обеспечена реализация планов мероприятий по обеспечению применения качественных строительных материалов и по стимулирования развития страхования в строительстве.

III этап будет осуществляться в 2025–2030 годах.

В рамках завершающего этапа должны быть реализованы следующие мероприятия и задачи:

- создана основа для конкуренции между организациями федеральной и региональной государственной экспертизы;

- предусмотрена возможность взыскания за счет средств компенсационного фонда возмещения вреда СРО сумм административных штрафов за правонарушения в области проектирования и строительства, которые не были уплачены членами СРО в добровольном порядке;

- реализованы планы мероприятий по обеспечению применения качественных строительных материалов и по стимулированию страхования в строительстве.

3.9. Система развития квалификаций в строительстве, система среднего профессионального и высшего образования и подготовки кадров в строительном комплексе

За последнее десятилетие обеспеченность строительных организаций специалистами с высшим образованием, освоившими требуемые профессиональные программы, снизилась почти в 1,5 раза, выросла доля лиц пенсионного возраста и одновременно снизилась доля персонала в экономически активной возрастной категории до 40 лет. Кроме того, постоянно увеличивается отток кадров, а более 10% появившихся рабочих мест остаются вакантными, что указывает на наличие структурной безработицы. По различным оценкам, дефицит инженерных кадров, экономистов и руководителей, других специалистов с высшим профильным образованием в отрасли составляет свыше 100 тыс. человек.

Одной из ключевых проблем в системе среднего профессионального и высшего образования Российской Федерации является разрыв между требованиями к результатам обучения, сформированными при реализации образовательных программ, и фактическими потребностями отрасли.

В ближайшие годы значительно возрастет востребованность специалистов по внедрению решений, основанных на информационных технологиях в проектировании, управлении, производстве и в бизнесе в целом, а также по поддержке таких решений. Наличие у работников отрасли общепрофессиональной компетенции, отражающей готовность работать в цифровой информационной среде с использованием технологий информационного моделирования, является важнейшим шагом повышения профессиональной компетентности работников строительной отрасли.

Стратегической целью развития системы квалификаций и системы подготовки кадров является обеспечение строительного комплекса квалифицированными кадрами, системное планирование и равномерное развитие кадрового потенциала на основе формирования навыков и компетенций, отвечающих современным мировым вызовам.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих основных задач:

- внедрение на уровнях основного общего и среднего общего образования образовательных технологий, обеспечивающих повышение мотивации к вовлеченности в образовательный процесс и освоение обучающимися базовых навыков и умений по направлениям «Архитектура» и «Техника и технологии строительства»;

- модернизация профессионального образования по направлениям «Архитектура» и «Техника и технологии строительства», в том числе посредством внедрения адаптивных, практико-ориентированных и гибких образовательных программ, применения современных электронных образовательных ресурсов и технологий, онлайн-курсов;

- формирование системы непрерывного обновления работающими в отрасли профессиональных знаний путем развития системы дополнительного профессионального образования в строительстве и мотивации  их к приобретению новых профессиональных навыков и компетенций через систему независимой оценки квалификаций на базе профессиональных стандартов, государственной аттестации отдельных категорий специалистов в чувствительных для безопасности строительства областях (например, эксперты органов экспертизы, главные инженеры и архитекторы проектов, главные технологи);

- формирование системы отраслевых профессиональных конкурсов в целях предоставления возможностей для профессионального и карьерного роста;

- создание эффективной системы коллективной профессиональной ответственности профильных университетов (образовательных организаций) и работодателей — представителей реального сектора экономики отрасли — за подготовку кадров в соответствии с научным прогнозом направлений технологического развития отрасли на долгосрочную перспективу;

- создание национального отраслевого информационного ресурса профессиональных кадров, реализованного с использованием блокчейн-технологий и обеспечивающего достоверность информации о ключевых и профессиональных компетенциях специалистов, образовании, навыках, опыте работы, освоенных учебных курсах, темах и результатах защиты квалификационных работ, публикациях, авторских правах и созданных объектах интеллектуальной собственности на базе Международной ассоциации строительный высших учебных заведений;

- ориентация системы образования на формирование и развитие навыков и компетенций, необходимых для реализации перспективных направлений развития строительной отрасли, в том числе цифрового строительства;

- совершенствование системы подготовки кадров для организаций строительной отрасли за счет внедрения и развития сетевых форм реализации образовательных программ всех уровней высшего образования (бакалавриата, специалитета, магистратуры, аспирантуры), целевого обучения, применения дистанционных образовательных технологий.

Одним из главных приоритетов развития строительной отрасли является развитие отрасли на основе компетенций, непрерывное повышение квалификации всех ее участников (от инженеров до заказчиков), а также совершенствование института подтверждения компетенций участников отрасли.

Формирование квалифицированного кадрового ресурса строительной отрасли является одним из главных условий реализации всех стратегических направлений, заложенных в Стратегию.

 

Таблица 13. Целевые показатели по формированию квалифицированного кадрового ресурса строительной отрасли

№ п/п	Наименование	2020	2025	2030
1	Формирование системы мониторинга состояния рынка труда в строительной отрасли		x

 

Стратегические задачи формирования квалифицированного кадрового ресурса строительной отрасли:

1. Мониторинг (создание службы) состояния рынка труда в строительной отрасли и аналитика востребованных и перспективных направлений профессиональной деятельности в целях получения объективной информации о количественных и структурных (профессионально-квалификационных) показателей отраслевого рынка труда; аналитические исследования полученной информации и последующее систематическое и открытое предоставление результатов мониторинга федеральным и региональным органам исполнительной власти, профессиональной общественности и другим заинтересованным организациям.

2. Развитие системы профессиональных квалификаций в строительной отрасли с целью создания современной инфраструктуры отраслевой системы квалификаций, обеспечивающей жизненный цикл квалификаций, необходимых для развития строительной отрасли, и включающей:

- отраслевую рамку квалификаций (ОРК);

- систему отраслевых профессиональных стандартов (ПС) и квалификаций (ПК), в том числе по направлениям ценообразования, сметного нормирования, цифровых технологий, градостроительства и территориального планирования;

- контрольно-оценочные средства (КОС) к каждой ПК;

- отраслевую организационную модель независимой оценки квалификаций (НОК), объединяющую сеть центров (ЦОКи, экзаменационные площадки) оценки квалификаций соискателей и работников строительных организаций, центров по разработке, актуализации и экспертизе ПС, ПК и КОС, органы контроля процедур и результатов проведения НОК и другие функционально значимые структурные элементы;

- отраслевую организационную модель профессионально-общественной аккредитации учебных программ (ПОА), включающую образовательные организации, реализующие программы высшего, среднего профессионального и дополнительного профильного образования и обучения, квалифицированных экспертов, органы контроля качества организации учебного процесса.

3. Развитие отраслевой системы национальных, региональных и иных реестров квалифицированного кадрового ресурса с целью формирования информационной инфраструктуры, обеспечивающей хранение и оборот данных о квалификации работников, облегчающих наем работников в корпоративном и региональном разрезе.

4. Система отраслевых нормативных актов и документов, регулирующих формирование и развитие квалифицированного кадрового ресурса с целью формирования нормативной правовой инфраструктуры, обеспечивающей организацию деятельности по формированию кадрового резерва строительной отрасли.

3.10. Отраслевая и университетская наука в строительстве

В настоящее время в строительной отрасли сформировался значительный разрыв между процессом создания теоретических основ технологий в рамках фундаментальных научных исследований, самих технологий в области прикладных научных исследований, их внедрением и использованием в массовом производстве.

Инновационная активность российских строительных компаний остается крайне низкой. Число строительных организаций, осуществлявших отраслевые технологические инновации в России, составляет меньше десятой доли от их общего числа. В развитых западных странах, по данным на 2018 год, этот показатель составляет в среднем от 40 до 70%, в странах Восточной Европы – порядка 30%.

Технологическое обновление предприятий строительной отрасли происходит в значительной мере на основе заимствования зарубежных технологий, прежде всего, в форме импорта технологического оборудования, что свидетельствует о нарастании разрыва между потребностями экономики в технологическом обновлении и возможностями российского научно-исследовательского комплекса удовлетворять эти потребности. Снижение такой зависимости, развитие отечественных технологий, их своевременное и эффективное внедрение, а также международное сотрудничество и экспорт таких технологий — одно из главных условий успешного достижения всех стратегических целей строительной отрасли до 2030 года и в дальнейшем.

Стратегией развития строительной отрасли предусматриваются действенные инструменты, обеспечивающие:

- повышение эффективности вовлечения организаций строительной отрасли в процесс внедрения инноваций на основе механизма использования наилучших доступных технологий и цифровизацию;

- поддержку экспериментального внедрения и пилотной апробации отечественных инновационных технологий, в том числе на условиях применения экспериментальных правовых режимов;

- развитие организационной инфраструктуры трансфера технологий в строительной отрасли.

Успешное функционирование национальной инновационной системы в строительстве требует не только развитой научно-технологической инфраструктуры и соответствующей системы образования, обеспечивающей необходимый уровень профессиональной квалификации работников отрасли, но и целого комплекса других институциональных условий, к которым необходимо отнести:

- наличие конкурентоспособных компаний, действующих в реальном секторе экономики отрасли, мотивационно ориентированных на внедрение инноваций перспективой экономического планирования, эффективности, ответственности и/или диверсификации деятельности;

- интеграцию академического сегмента и отечественной строительной отрасли в целом в глобальную инновационную инфраструктуру как важнейшее условие развития национальной;

- приоритет государственной политики в развитии образования, науки и технологий, создании благоприятных институциональных условий для инновационного роста.

Передовой опыт, накопленный мировым и отечественным научным сообществом, указывает на то, что механизм создания и развития эффективной и тесно интегрированной со строительной отраслью отраслевой науки, системы генерации НИОКР в строительном секторе, включает четыре основных элемента:

- крупные научные центры и лаборатории мирового уровня в структуре ведущих профильных университетов; финансируются государством на постоянной и конкурсной основе на уровне фундаментальных и поисковых разработок (70% объема бюджетного финансирования) и реальным сектором экономики на уровне прикладных исследований и разработок (примерно 30% объема частного финансирования);

- специализированные исследовательские центры и лаборатории по отдельным (отраслевым) направлениям науки и техники в составе (на основе интеграции) проектного пояса федеральных органов исполнительной власти и инновационного пояса ведущих профильных университетов; деятельность таких центров и лабораторий, как правило, координируется специализированной организацией (фондом) в части финансирования и оперативного управления, и ведущим профильным университетом в части программы и выполнения исследований и разработок; финансируются в рамках программ государственной поддержки отраслевых исследований (примерно 30%) и реальным сектором экономики (около 70%);

- специализированные венчурные центры в составе крупных корпораций, финансируются реальным сектором экономики;

- частные научно-исследовательские институты и компании.

Цель — обеспечение развития строительной отрасли на основе знаний и национальной инновационной системы, что позволит:

- перейти к инновационной конкурентоспособной экономике через создание собственных инноваций и уменьшение зависимости от иностранных технологий;

- интегрировать инновационный процесс предприятий с научными разработками;

- повысить уровень технологического развития организаций строительной отрасли на основе инновационных наукоемких высокотехнологических решений.

 

Для достижения этой цели должно быть обеспечено решение комплекса задач по различным направлениям.

 

- формирование в соответствии с мировой практикой современной полицентрической территориально-распределенной модели отраслевого сектора исследований и разработок на основе сети конкурентоспособных научных центров компетенций, ведущих федеральных и региональных отраслевых и опорных образовательных организаций высшего образования, научных организаций, взаимно интегрированных по уровням и горизонтам академической, профессиональной и региональной ответственности;

- создание научно-образовательного центра в области строительства на основе территориально-распределенной модели современных форм интеграции ведущих образовательных организаций высшего образования и научных организаций, с организациями, действующими в реальном секторе экономики строительной отрасли с целью развития международной интеграции в области исследований и разработок, кадрового, научно-технологического и нормативно-технического развития отрасли;

-  формирование эффективной системы генерации и трансфера знаний и технологий, качественное расширение экспорта продукции и услуг в области строительства;

- создание механизмов стимулирования и поощрение практического внедрения научных исследований и их результатов с учетом принципов устойчивого развития, сбережения ресурсов, сохранения природы и историко-культурного наследия, рациональности и эффективности функциональной, в том числе транспортно-коммуникационной инфраструктуры, энергосбережения и т.д.

- повышение эффективности отечественного отраслевого сектора исследований и разработок на основе проектной (приоритетное финансирование программ исследований и создания современной научной инфраструктуры) поддержки современных и перспективных глобально конкурентоспособных направлений отечественной науки (ведущих научных школ) в научных организациях, образовательных организациях высшего образования, в том числе на конкурсной основе;

- интеграция системы поддержки фундаментальных и прикладных исследований в области архитектуры, градостроительства и строительных наук с системой поддержки фундаментальных и прикладных исследований на уровне государственных научно-технологических приоритетов институтов развития Российской Федерации; 

- совершенствование системы финансирования НИОКР исходя из того, что финансирование материально-технического переоснащения и модернизации должно быть неразрывно связано с финансированием НИОКР в соответствующей области;

- формирование эффективной системы перспективного планирования, координации и научно-методического обеспечения фундаментальных и прикладных исследований в области архитектуры, градостроительства и строительных наук по приоритетным направлениям развития отрасли на основе экспертного потенциала Российской академии наук (РАН), Российской академии архитектуры и строительных наук (РААСН), совместно с профильными образовательными организациями высшего образования, научными организациями, организациями, действующими в реальном секторе экономики;

- развитие структуры научно-исследовательских, проектно-конструкторских и образовательных учреждений, выполняющих научные исследования в строительстве в условиях конкурентных российских и международных рынков и на этой основе совершенствование системы профессионального образования в строительной сфере;

- поддержка молодых ученых на основе механизма научных конкурсов;

- создание механизмов карьерных «лифтов».

 

Внедрение инноваций

Одним из главных факторов развития строительной отрасли, повышения ее конкурентоспособности, кадрового и научного потенциала, рентабельности предприятий и, в итоге, повышения качества и комфорта среды жизнедеятельности граждан, является масштабное внедрение инноваций.

Инновационная строительная технология или материал должны соответствовать одному или нескольким из следующих критериев:

- упрощать и ускорять процесс строительства;

- снижать себестоимость строительства или эксплуатационные расходы;

- повышать энергоэффективность здания/сооружения;

- увеличивать жизненный цикл здания/сооружения.

Строительная отрасль в развитых странах часто критикуется за консерватизм и низкий уровень инноваций. К наиболее значимым факторам, препятствующим разработке и внедрению инноваций в отрасли, относятся инертность технического регулирования и отсутствие коммерческого интереса со стороны строительных компаний (высокие денежные и временные издержки и риски).

Для роста инновационной активности требуется повышение эффективности (в том числе с точки зрения планирования и кадрового состава) сектора исследований и разработок для обеспечения проведения фундаментальных, поисковых и прикладных исследований по наиболее актуальным для строительной отрасли направлениям:

- аддитивные технологии, включая технологии 3D-печати;

- технологии производства новых строительных материалов;

- компьютерные и когнитивные технологии, включая технологии информационного моделирования на всех этапах жизненного цикла;

- технологии искусственного интеллекта;

- технологии модульного строительства;

- технологии автоматизации процессов строительства и применения роботизированных комплексов;

- технологии дополненной и виртуальной реальности;

- «зеленые» и безотходные технологии;

- технологии создания энергоэффективных зданий, в том числе пассивных;

- природоподобные и конвергентные технологии строительства;

- технологии рециклинга строительных отходов;

- комплексные социо-киберфизические технологии «умного города», технологии конвергенции киберфизических систем;

- когерентные технологии цифрового моделирования полных циклов созидательной деятельности.