Компетенция высшего должностного лица субъекта

Российской Федерации

Понятие «компетенция» происходит от латинского competere - добиваться, соответствовать походить. В отечественной юридической литературе термин «компетенция» традиционно рассматривается в тесной связи с такими категориями, как «полномочия» и «предметы ведения»[68].

Содержательный аспект терминов «компетенция» и «полномочия» может быть определен как права и обязанности. Использование их в различных ситуациях дает одинаковый результат с позиций уяснения смысла понятия. Термин «компетенция» может быть заменен термином «полномочия», что зачастую и происходит как в текстовых фрагментах научных исследований, так и нормативных актах.

М.Н. Шувалов отождествляет понятия «компетенция» и «полномочия»[69]. Понятие «полномочия», по его мнению, включает в себя как права, так и обязанности органа. При этом полномочия служат мерой должного поведения государственных органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражением конкретного вида решений и других управленческих действий.

В отечественной юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. Компетенция государственного органа понимается как совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения.

Следуя наметившемуся в отечественной законотворческой практике подходу, следует обозначить предметы ведения, т.е. те сферы общественных отношений, в рамках которых высшее должностное лицо субъекта федерации осуществляет свои полномочия. К их числу относятся следующие:

- определение внутренней политики и направлений внешней деятельности субъекта РФ;

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, законности и правопорядка на территории субъекта РФ;

- обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти в субъекте РФ.

Подобный подход, на наш взгляд, позволяет наиболее полно охарактеризовать понятие «компетенция».

Р.А. Сахиевой высказана точка зрения, согласно которой, названные три сферы общественных отношений охватывают в основном спектр деятельности, присущий высшему должностному лицу республики и нашедший отражение в федеральном и республиканском законодательстве[70]. Однако, на наш взгляд, подобное суждение представляется ошибочным, поскольку указанные сферы общественных отношений охватывают спектр деятельности всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Последующий далее сравнительный анализ на примере двух субъектов РФ (Оренбургской области и Республики Татарстан) позволит доказать нашу правоту.

Исходя из вышеизложенного, предметы ведения высшего должностного лица республики формулируются как определенные сферы общественных отношений, обусловленные социально-политическим предназначением высшего должностного лица республики, а полномочия высшего должностного лица субъекта РФ представляют собой закрепленные в Конституции РФ, федеральном законодательстве, конституциях и уставах субъектов РФ те необходимые права и обязанности, реализация которых позволяет высшему должностному лицу республики осуществлять организационное и нормативно-правовое воздействие на общественные отношения в рамках предметов своего ведения.

Подобный подход позволяет получить основу для систематизации конституционных норм, закрепляющих полномочия высшего должностного лица субъекта, и их более подробного рассмотрения.

Выше мы указали на свое несогласие с тезисом о том, что три сферы общественных отношений (предметы ведения) охватывают в основном спектр деятельности, присущий высшему должностному лицу республики и нашедший отражение в федеральном и республиканском законодательстве.

В соответствии с Конституцией Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. Президент Республики Татарстан (Далее – Президент РТ) «определяет внутреннюю политику и направления внешней деятельности Республики Татарстан» (п. 3 ч. 1 ст. 94)[71]. Как глава государства Президент РТ представляет Республику во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, иным субъектами Российской Федерации, представителями зарубежных государств. Основу этих полномочий определяют Конституция РФ, федеральные законы, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан, Конституция Республики Татарстан и законы Республики Татарстан. Внешняя деятельность Татарстана проводится, прежде всего, Президентом РТ как главой республики. Поскольку внутренняя политика может рассматриваться как проводимая в пределах территории Татарстана, получается, что вся деятельность, осуществляемая Президентом РТ вне пределов территории Республики, может рассматриваться как внешняя. В связи с этим можно говорить о двух аспектах рассматриваемого вопроса: а) о строительстве отношений Республики и Президента как ее главы с органами государственной власти Российской Федерации, с другими субъектами Российской Федерации, и б) о взаимоотношениях с иностранными государствами и их субъектами.

В соответствие с Уставом Оренбургской области Губернатор Оренбургской области представляет Оренбургскую область «…при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени Оренбургской области» (ч. 1 ст. 46). Губернатор Оренбургской области представляет Правительство Оренбургской области при осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей.

Определение внутренней политики традиционно является прерогативой главы государства, что нашло свое отражение и в большинстве конституций республик-субъектов Российской Федерации в качестве одного из основных полномочий высшего должностного лица республики. Содержащаяся в Конституции РТ формулировка «определяет внутреннюю политику» хотя и является конституционной, но носит общий характер. Направления такой политики формулируются в послании Президента Республики Государственному Совету РТ. В нем обозначаются задачи в области экономики и социальной сферы[72]. Реализация сформулированных в послании задач осуществляется всеми органами государственной власти Республики.

В Уставе Оренбургской области нет конкретных формулировок относительно внутренней политики и определяющей роли губернатора. Вывод о том, что Губернатор Оренбургской области формирует основные направления внутренней политики в Оренбургской области можно сделать из анализа ежегодных докладов Губернатора Оренбургской области Ю.А. Берга.

Так, в Послание Губернатора Оренбургской области Ю.А. Берга «Стратегия прорыва. Программа действий до 2015 года» указано, что в области принята Стратегия развития до 2030 года, где главной целью четко обозначено – неуклонное повышение уровня и качества жизни оренбуржцев. Период до 2015 года Губернатор предлагает считать первым этапом достижения этой цели. Более того – первым этапом прорыва, который, по его глубокому убеждению, должна совершить Оренбургская область в ближайшие годы[73].

Конституции субъектов РФ закрепляют обязанность государства обеспечивать и защищать права и свободы граждан и возлагают эту обязанность на высшее должностное лицо субъекта РФ, поскольку опираясь на государственный аппарат, используя властные «рычаги», высшее должностное лицо имеет возможность координировать деятельность органов государственной власти республики-субъекта Российской Федерации в части обеспечения прав и свобод человека и гражданина, инициировать принятие или изменение соответствующих законов, принимать в рамках своей компетенции решения по защите прав и свобод, учреждать институты, выполняющие правозащитные функции.

В соответствие со ст. 90 Конституции РТ Президент Республики Татарстан выступает гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина в Республике Татарстан. Широкие возможности высшего должностного лица РТ по обеспечению и защите прав и свобод граждан обусловлены местом, занимаемым им в системе государственных органов, и той ответственностью, которую он несет перед избравшим его народом за состояние дел в республике.

Одновременно Правительство Оренбургской области, во главе которого стоит Губернатор Оренбургской области, разрабатывает и реализует меры по защите прав и свобод граждан, обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности, противодействию терроризму и экстремизму.

Самая крупная сфера общественных отношений - обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти.

В рамках указанной сферы Конституция РТ выделяет полномочия Президента Республики Татарстан в сфере взаимоотношений с законодательным (представительным) органом, полномочия по формированию и руководству органами исполнительной власти, полномочия по созданию и руководству вспомогательными структурами (Аппарат Президента Республики Татарстан, консультативными и совещательными органами при Президенте Республики Татарстан).

В Оренбургской области относительно обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти губернатор области действует самостоятельно в пределах своей компетенции, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу области, законам области по вопросам, связанным с:

а) полномочиями органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области;

б) отдельными полномочиями федеральных органов исполнительной власти, делегированными органам исполнительной власти Оренбургской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Оренбургской области;

в) полномочиями органов исполнительной власти Оренбургской области по иным предметам ведения, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и Оренбургской области.

Губернатор области на срок своих полномочий формирует состав Правительства области, назначает на должность первого вице-губернатора-первого заместителя председателя Правительства области с согласия Законодательного Собрания в порядке, установленном законом Оренбургской области; назначает на должность других членов Правительства области, руководителей органов исполнительной власти области; принимает решение об отставке Правительства области и членов Правительства области.

Законодательная деятельность является важнейшей составной частью осуществления государственной власти на территории субъекта РФ. Участие в ней высшего должностного лица необходимо не только в силу обеспечения принципа разделения власти, но и в целях наиболее адекватного отражения потребностей управления регионом в законах субъекта РФ.

Президент РТ, как правило, осуществляет право законодательной инициативы в форме внесения законопроекта или законопроектов о внесении изменений и дополнений в законы. Вступая в уже начавшийся по чьей-либо инициативе законодательный процесс, он вносит поправки к законопроектам. Конституция РТ предусматривает обязанность Президента РТ участвовать в законодательном процессе в том случае, если принимаются так называемые финансовые законы (ст. 76 часть 2). По представлению Президента РТ, либо при наличии его заключения, рассматриваются Государственным Советом законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты в части, зачисляемой в бюджет Республики, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Республики.

Конституция РТ закрепляет право Президента РТ подписывать законы Республики Татарстан либо отклонить их.

Устав Оренбургской области также содержит отдельные положения, регламентирующие полномочия губернатора области в сфере законотворчества. Губернатор области в целях социального и экономического развития Оренбургской области, в интересах ее населения взаимодействует с Законодательным Собранием в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции. Губернатор области обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании.

Отдельно стоит отметить, что проекты нормативных правовых актов, внесенные Губернатором области, рассматриваются Законодательным Собранием в первоочередном порядке и в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые Законодательным Собранием.

Кроме перечисленных правотворческих функций губернатор области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области.

Помимо участия в законодательном процессе высшее должностное лицо субъекта федерации обладает рядом иных прав, связанных как с совместным обсуждением наиболее острых проблем жизни субъекта федерации, так и возможностью реальной оценки деятельности законодательного органа (вплоть до его роспуска).

Таким образом, проведенное исследование позволило сформулировать определение компетенции высшего должностного лица субъекта федерации совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения:

- определение внутренней политики и направлений внешней деятельности субъекта РФ;

- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, законности и правопорядка на территории субъекта РФ;

- обеспечение согласованного функционирования органов государственной власти в субъекте РФ.

Анализ правовых актов, регламентирующих компетенцию глав двух субъектов, на примере Оренбургской области и республики Татарстан, позволил доказать наш тезис о том, что указанные сферы общественных отношений охватывают спектр деятельности всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а не только глав республик в составе РФ.

На наш взгляд, дентальная регламентация компетенции высшего должного лица субъекта федерации позволит наиболее эффективно осуществлять лицам, занимающим данную должность возложенные на них обязанности.