Конституционно-правовые основания приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации

 

Институт гражданства является важнейшим элементом конституционного строя и одной из основ правового статуса личности в Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», гражданство Российской Федерации – устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей[77]. Эта связь длится в течение всей жизни человека. Она возникает в момент рождения или приобретения гражданства РФ и прекращается со смертью или утратой гражданства. С гражданством связаны существенные юридические последствия для человека: объем его прав, свобод и обязанностей; гарантированная государственная защита прав и свобод. Гражданин РФ, согласно Конституции (ч. 2 ст. 6), обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет все предусмотренные ею обязанности. Только российские граждане могут избирать и быть избраны в представительные органы государственной власти и ее субъектов, должны и обязаны защищать Отечество.

В Российской Федерации основными документами, регулирующими правоотношения в сфере гражданства, являются Конституция РФ, международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., а также принимаемые в соответствии с ними другие нормативные правовые акты Российской Федерации.

Основания приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона о гражданстве).

Гражданство Российской Федерации приобретается:

1. По рождению;

2. В результате приема в гражданство Российской Федерации;

3. В результате восстановления в гражданстве Российской Федерации;

4. По иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению. Приобретение гражданства по рождению не требует волеизъявления лица и совершения каких-либо действий, оно происходит автоматически. Существуют два принципа такого приобретения: «право крови» и «право почвы». Согласно первому, ребенок приобретает гражданство родителей независимо от места рождения, согласно второму – становится гражданином того государства, на территории которого он родился, вне зависимости от гражданства родителей. В Федеральном законе о гражданстве применяются оба принципа, но за основу берется «принцип крови». Это означает, что:

а) если оба родителя (отец и мать) или единственный родитель являются гражданами России, то ребенок признается гражданином России независимо от места рождения;

б) если один из родителей ребенка является гражданином России,
т. е. имеет официальный документ, подтверждающий российское гражданство, а другой – лицо без гражданства, ребенок признается гражданином России;

в) если один из родителей гражданин России, а другой – иностранный гражданин, и ребенок родился на территории России, он признается гражданином РФ;

г) если оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Таким образом, при определении гражданства ребенка приоритетным является гражданство родителя (родителей), обладающих российским гражданством. При различном гражданстве родителей ребенок также признается гражданином России, если в противном случае он окажется лицом без гражданства.

Заявление об оформлении наличия у ребенка гражданства Российской Федерации по рождению подается родителями или единственным родителем в полномочный орган по месту жительства. Вместе с заявлением представляются:

– свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка (при его наличии);

– документы, удостоверяющие личность и гражданство родителей или единственного родителя. Если один из родителей является лицом без гражданства – документ этого родителя, удостоверяющий статус лица без гражданства;

– решение суда о признании одного из родителей безвестно отсутствующим или заявление, составленное в произвольной форме, об отсутствии у заявителя сведений о месте нахождения другого родителя;

– документ полномочного органа иностранного государства, гражданином которого является один из родителей, подтверждающий отсутствие оснований для предоставления ребенку гражданства этого иностранного государства;

– документ полномочного органа иностранного государства (государств), гражданами которого (которых) являются родители или единственный родитель, подтверждающий отсутствие оснований для предоставления ребенку иного гражданства по рождению.

В тех случаях, когда родители ребенка неизвестны и не объявятся в течение полугода со дня обнаружения ребенка, он признается российским гражданином.

Прием в гражданство Российской Федерации, т. е. натурализация. Она связана со свободным выбором лицом своего гражданства и согласием государства признать данное лицо своим гражданином. Участниками данного правоотношения могут быть иностранные граждане или лица без гражданства. Основные требования к этим лицам: достижение совершеннолетия, т. е. лицам, ходатайствующим о приеме в российское гражданство, должно исполниться 18 лет, и они должны быть дееспособны, т. е. психически здоровы.

Прием в гражданство РФ осуществляется в общем или упрощенном порядке.

Получение российского гражданства в общем порядке предполагает соблюдение ряда условий. Так, в качестве обычных условий приема в гражданство учитываются:

а) наличие пятилетнего ценза оседлости, т. е. непрерывного проживания в России в течение пяти лет со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство. Проживание в России признается непрерывным, если лицо выезжало за рубеж не более чем на 3 месяца в течение года. Срок проживания иностранного гражданина или лица без гражданства в России подтверждается видом на жительство. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим личность данного лица.

В соответствии с внесенными изменениями в Федеральный закон
«О гражданстве Российской Федерации» срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывших до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства. Не применяется ценз оседлости и требование о предоставлении вида к гражданам государств, входивших в состав СССР, которые проходили не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах.

Срок проживания в России как условие приема в гражданство сокращается до 1 года:

– при наличии у лица выдающихся достижений в области науки, культуры, спорта; обладании профессией либо квалификацией, представляющими интерес для России. Требуется ходатайство заинтересованного федерального органа исполнительной власти о приеме заявителя в гражданство Российской Федерации;

– политэмигрантам, т. е. лицам, получившим политическое убежище на территории России, и беженцам. Подтверждением является свидетельство о предоставлении им политического убежища на территории России;

– беженцам – требуется документ, подтверждающий признание беженцем.

Не применяется ценз оседлости и требование о предоставлении вида на жительство к гражданам государств, входивших в состав СССР, которые проходили не менее трех лет военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах по контракту.

б) обязательность соблюдать Конституцию РФ и законы страны;

в) наличие законного источника средств существования. Это, в частности, заработная плата, пенсии, социальные пособия, стипендии, доходы от работы по совместительству, выплаты за разовые и другие работы, материальная помощь и другие доходы, которые включаются в налоговую базу.

г) отказ от иностранного гражданства. Исключение допускается в случаях, предусмотренных международными договорами РФ (например, когда согласно международным договорам РФ допускается двойное гражданство) или если отказ от гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин. Отказ от иного гражданства при приобретении российского гражданства отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с государством и согласуется с широко распространенной законодательной и правоприменительной практикой других государств. Это требование не исключает возможности приобретения гражданином России иного гражданства согласно ст. 62 Конституции РФ.

д) владение русским языком в устной и письменной форме, что подтверждается одним из следующих документов:

– документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), выданным образовательным учреждением до 1 сентября 1991 г. – на территории государства, входящего в СССР, после 1 сентября 1991 г. – на территории Российской Федерации;

– сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку, выданным образовательной организацией на территории Российской Федерации или за рубежом, которой Министерством образования Российской Федерации разрешено проведение государственного тестирования граждан зарубежных стран по русскому языку как иностранному языку;

– документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись об изучении курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании.

От представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются: мужчины, достигшие возраста 65 лет; женщины, достигшие возраста 60 лет; недееспособные лица; инвалиды I группы.

Исключение из общих правил для приема в гражданство РФ допускается для лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед Российской Федерацией. Они могут быть приняты в российское гражданство без учета вышеназванных требований. Для объективной оценки заслуг при решении вопроса о приеме такого лица в гражданство Российской Федерации могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение о предоставлении гражданства Российской Федерации лицу, имеющему особые заслуги перед Российской Федерацией, принимается Президентом РФ при наличии волеизъявления этого лица.

Возможен упрощенный порядок приема в гражданство Российской Федерации. Такая возможность предоставляется некоторым иностранным гражданам и лицам без гражданства, достигшим 18-летнего возраста и обладающим дееспособностью. Они вправе обратиться с таким заявлением при наличие одного из следующих условий:

– имеют хотя бы одного родителя, являющегося гражданином (гражданкой) России и проживающего на территории Российской Федерации;

– имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах бывшего СССР и не получили гражданства этих государств, в результате чего они остаются лицами без гражданства: Подтверждением является свидетельство о рождении заявителя, выданное органом записи актов гражданского состояния на территории СССР, паспорт гражданина СССР образца 1974 г., либо справка полномочного органа иного государства, входившего в состав СССР, об обмене паспорта гражданина СССР на вид на жительство для лица без гражданства;

– являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 1 июля 2002 г.

Упрощенный порядок приема в российское гражданство применяется также к иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации, если указанные граждане и лица соответствуют условиям:

– родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

– состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

– являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами РФ.

Согласно внесенным изменениям и дополнениям в Закон о гражданстве РФ, те иностранные граждане и лица без гражданства, которые имели гражданство СССР и прибыли в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, принимаются в гражданство РФ в упрощенном порядке, если они до 1 января 2006 года заявят о своем желании приобрести гражданство РФ.

Упрощенный порядок приобретения гражданства РФ без соблюдения требований (кроме обязательства соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ) применяется к ветеранам Великой Отечественной войны, имевшим гражданство бывшего СССР и проживающим на территории РФ.

В гражданство РФ в упрощенном порядке также принимаются следующие категории детей и недееспособных лиц, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства:

– ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

– ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, – по заявлению родителя;

– ребенок или недееспособное лицо, над которым установлены опека или попечительство, – по заявлению опекуна или попечителя, имеющих гражданство Российской Федерации.

Восстановление в гражданстве РФ. Восстановление в гражданстве является одним из оснований его приобретения. Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федерации, могут быть восстановлены в гражданстве Российской Федерации, если они:

а) проживают на территории Российской Федерации со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение трех лет непрерывно;

б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство Российской Федерации;

в) имеют законный источник средств к существованию;

г) обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства;

д) владеют русским языком.

При подаче заявления о восстановлении в гражданстве РФ должна быть представлена справка полномочного органа, подтверждающая выход заявителя из гражданства РФ или факт подачи в соответствии с ранее действовавшим законодательством о гражданстве заявления о нежелании состоять в гражданстве РФ.

Отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;

б) в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;

в) использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;

е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания);

з) не имеют законного источника средств к существованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, если иной срок проживания на территории Российской Федерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, не установлен федеральным законом.

Оптация (от лат. optatio – желание, выбор) означает выбор гражданства, обычно предоставляемый населению территории, переходящей от одного государства другому. Оптация может быть как основанием приобретения, так и утратой гражданства. Согласно ст. 17 Федерального закона о гражданстве, при изменении Государственной границы РФ в соответствии с международным договором Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства.

Прекращение гражданства Российской Федерации. Закон о гражданстве РФ предусматривает не только основания приобретения гражданства, но и его прекращения. Право на изменение гражданства является неотъемлемым личным правом каждого гражданина России. Согласно ст.6 Конституции РФ, гражданин не может быть лишен права изменить свое гражданство.

Выход из гражданства – это добровольная акция, т. е. осознанное действие правоспособного и дееспособного лица. Выход из гражданства прекращает юридическую связь конкретного лица с государством, их взаимные права, обязанности и ответственность.

Закон предусматривает следующие основания выхода из гражданства РФ:

1) вследствие выхода из гражданства РФ с учетом волеизъявления и по инициативе самого гражданина;

2) по иным основаниям, предусмотренным федеральным законом (например, усыновление или удочерение ребенка иностранными гражданами) или международным договором.

В том случае, если лицо проживает на территории иностранного государства, то выход осуществляется в упрощенном порядке.

Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин Российской Федерации:

а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом (например, воинская служба по призыву в Вооруженных силах РФ);

б) привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.

Отмена решений по вопросам гражданства Российской Федерации. Решения по вопросам приобретения или прекращения гражданства может быть не только принято, но и отменено. Однако не произвольно, а только в судебном порядке по основаниям, предусмотренным законом. Такими основаниями признаются представление заведомо подложных документов (использование чужого паспорта, чужой фотографии, фальшивых справок об образовании, о регистрации брака и т. п.) или сообщение о себе заведомо ложных сведений (сокрытие факта судимости, выдворения из РФ во время предшествующего пребывания в России и др.). Эти факты устанавливаются в судебном порядке. Отмена решения о приеме в гражданство, восстановлении в гражданстве или выходе из гражданства РФ акция односторонняя. Согласия лица, в отношении которого данное решение принимается, не требуется.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации оформляется Указом Президента РФ или заключением соответствующего полномочного органа. Если прием в гражданство, восстановление в гражданстве или утрата гражданства РФ были оформлены Указом Президента РФ, то и отмена такого решения возможна лишь путем издания по данному вопросу Указа Президента РФ. Решение по вопросам гражданства РФ в случае отмены считается недействительным со дня принятия такого решения.

Гражданство детей и недееспособных лиц. Особый порядок изменения гражданства установлен законом в отношении детей. Эти вопросы возникают при изменении гражданства родителей, усыновлении (удочерении), при опеке и попечительстве. Согласно ст. 24 Закона, гражданство Российской Федерации ребенка прекращается при прекращении гражданства РФ обоих его родителей или единственного его родителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.

Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет гражданство РФ. Гражданство Российской Федерации ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Для приобретения или прекращения гражданства РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет требуется его согласие.

Аналогичные подходы применяются при усыновлении. Гражданство РФ недееспособного лица приобретается в упрощенном порядке по заявлению опекуна, попечителя, воспитательного или лечебного учреждения. Такое лицо, если над ним установлена опека или попечительство иностранного лица, сохраняет гражданство РФ. Все споры между родителями, опекунами, попечителями рассматриваются в судебном порядке, исходя из интересов детей и опекаемых лиц.

§ 2. Полномочные органы, ведающие делами
о гражданстве Российской Федерации

 

Согласно ст.28 Федерального закона о гражданстве, полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации являются:

– Президент РФ;

– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы;

– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Существенными полномочиями, связанными с решением вопросов гражданства, обладает Президент РФ, как глава государства. Полномочия Президента по решению вопросов гражданства установлены Конституцией РФ (п. «а» ст. 89). Закон о гражданстве конкретизирует полномочия Президента в данной сфере.

Президент РФ принимает решения по вопросам приема, восстановления в гражданстве и выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке (в упрощенном порядке эти функции выполняют соответствующие органы МВД Российской Федерации и МИД Российской Федерации), отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации. В исключительных случаях при наличии обстоятельств, предусмотренных Федеральным законом о гражданстве, Президент РФ вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство или восстановлении в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Президент РФ утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, а также как глава государства обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти, ведающих делами о гражданстве. Президент РФ по вопросам гражданства Российской Федерации издает указы.

В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства и предварительного рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Президент РФ образует совещательный и консультативный орган – Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации. Согласно Положению о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г.[78], Комиссия обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Информационно-аналитическое, организационно-методическое, документационное и правовое обеспечение комиссии осуществляют Управление Президента РФ по вопросам гражданства[79] и другие подразделения Администрации Президента РФ.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» определяет полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, а именно Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов (в лице подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел).

МВД России и подведомственные ему органы осуществляют следующие полномочия по исполнению законодательства о гражданстве РФ:

а) определяют наличие гражданства РФ у лиц, проживающих на территории РФ;

б) принимают от лиц, проживающих на территории РФ, заявления по вопросам гражданства РФ;

в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства РФ документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах

г) направляют Президенту РФ в случаях, предусмотренных частью первой статьи 29 Федерального закона, заявления по вопросам гражданства РФ, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии со статьей 14, с частью третьей статьи 19 и частью третьей статьи 26 Федерального закона;

ж) ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;

з) оформляют гражданство Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 12 и частями второй и четвертой статьи 26 Федерального закона;

и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации:

– принимает заявления от лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

– издает нормативные акты, конкретизирующие установленные Федеральным законом и Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ полномочия органов внутренних по рассмотрению заявлений лиц, проживающих в России, и принятию решений по этим заявлениям;

– организует проверку содержащихся в заявлениях сведений и представляемых вместе с заявлениями документов;

– взаимодействует с Федеральной службой безопасности РФ по вопросам гражданства;

– устанавливает форму статистического учета и ведет базу данных об обратившихся с заявлением на территории РФ лицах, в отношении которых принято решение по вопросам гражданства;

– ведет общий учет лиц, приобретших или прекративших гражданство РФ;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством о гражданстве РФ.

Региональные органы внутренних дел:

– принимают в соответствии со своей компетенцией заявления от лиц, проживающих в России, проверяют соответствие заявлений, а также представляемых вместе с ними документов необходимым требованиям и условиям;

– составляют заключения на заявления об изменении гражданства в общем порядке и направляют их в МВД России;

– принимают в пределах своей компетенции решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощенном порядке;

– исполняют решения по заявлениям об изменении гражданства;

– определяют и оформляют наличие гражданства РФ;

– отменяют принятые ими решения по вопросам гражданства РФ в соответствии со статьями 22 и 23 Федерального закона о гражданстве РФ.

Аналогичные полномочия по исполнению законодательства о гражданстве РФ осуществляются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, и дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации.