Глава 6. Служба участковых уполномоченных милиции

§ 1. Правовое положение службы участковых уполномоченных
милиции, основные задачи и функции

 

На всех этапах развития Российского государства служба участковых уполномоченных занимала и занимает важное место в системе органов внутренних дел[40]. Прототипами современного участкового уполномоченного были – квартальный надзиратель, околоточный надзиратель, урядник, старший милиционер, участковый надзиратель, участковый инспектор.

В крупных городах с момента создания Министерства внутренних дел функции участкового уполномоченного выполнял квартальный надзиратель, который наблюдал за внешним порядком, освещением улиц и дворов, своевременным открытием и закрытием торговых заведений у себя в квартале.

Для непосредственной охраны общественного порядка на местах, после принятия 25 декабря 1862 г. Временных правил об устройстве полиции в городах и уездах губернии[41] образовались новые полицейские органы и учреждались новые должности. Крупные города делились на отдельные участки, вверенные особым участковым приставам; участки в свою очередь делились на 2 – 3 околотка, в каждом околотке стояли два околоточных надзирателя[42].

Обязанности околоточных надзирателей указывались в специальной инструкции, согласно которой, околоточный надзиратель обязан был днем и ночью, как можно чаще обходить вверенный ему околоток для охраны общественной тишины и порядка, принимать предписанные законом меры к прекращению нарушения таковых, ему предписывалось предупреждать убийства, разбои, грабежи, кражи и другие преступления против личной безопасности обывателей[43].

9 июля 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений для выполнения полицейских функций по обеспечению общественного порядка в уездах и волостях, была введена должность полицейского урядника. Он должен был проживать в своем участке, тщательно изучать местность, входящую в данный участок, знать расположение сел, поселков, отдельных домов, ознакомиться с местами, где могут укрываться злоумышленные люди, скрывать и сбывать имущество, добытое преступлением. В пределах своего участка урядник выполнял многочисленные обязанности: он занимался предупреждением и пресечением преступлений, составлением протоколов при обнаружении правонарушений, а так же он был обязан пресекать все действия, направленные против правительства, к подрыву доброй нравственности и прав собственности. Он следил за соблюдением правил против пожара, наводнения, вел наблюдение за исполнением народного здоровья, за исправным состоянием дорог, мостов, телеграфных столбов и выполнял другие обязанности, носящие профилактический характер[44].

Нетрудно заметить, что обязанности и права околоточного надзирателя и урядника, содержание выполняемых ими функций во многом напоминает те, которые в настоящее время характерны для участковых уполномоченных милиции. Этот институт просуществовал до 1917 г.

После разделения функций охраны общественного порядка и защиты страны от контрреволюционных сил в начале 1918 г. на повестку дня была поставлена задача – создать специальный аппарат милиции вместо вооружения различных формирований трудящихся.

12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ по поручению СНК РСФСР утвердили Инструкцию об организации рабоче-крестьянской милиции. В соответствии с нормативными предписаниями низовым звеном аппарата милиции являлся участок (переименованный в дальнейшем в район), возглавляемый участковым начальником милиции (начальником милицейского района). Ему подчинялись старшие милиционеры и милиционеры. Но в инструкции не говорилось о разграничении обязанностей между лицами низового звена милиции и об организационных формах их использования, поэтому их поиск осуществлялся на местах.

Вопрос о введении в штаты всей городской милиции России должности участкового надзирателя был поднят в печати в конце 1922 – начале 1923 г., хотя в ряде городов такие работники уже существовали.

17 ноября 1923 г. Приказом НКВД РСФСР № 103 была утверждена Инструкция участковому надзирателю, положившая начало формированию института участковых уполномоченных милиции, который ныне является не только старейшим, но и одним из важных в системе органов внутренних дел. Эта дата является днем участковых уполномоченных милиции[45].

С февраля 1930 г. участковых надзирателей городской милиции и сельских милиционеров райадмотделений, осуществлявших работу на участках, стали называть участковыми инспекторами милиции.

До 1974 г. участковые инспектора входили в состав службы охраны общественного порядка (именовавшейся в то время наружной службой милиции), а в 1974 г. они были введены во вновь созданную службу профилактики, являющуюся в свою очередь, составной частью подразделений уголовного розыска.

В 1983 г. служба профилактики была упразднена, а участковые инспектора выведены из подчинения аппарата уголовного розыска. В 1986 г. участковые инспектора были вновь введены в состав службы охраны общественного порядка, что объективно обосновано характером возложенных на участковых инспекторов обязанностей. В их числе важное место занимает непосредственная охрана общественного порядка на обслуживаемой территории.

С принятием в 1993 году Указа Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» участковые инспектора введены в ее состав[46].

Федеральным Законом РФ от 29 декабря 2000 года № 163 ФЗ
«О внесении изменений в статьи 30 и 36 Закона РФ «О милиции» понятие «участковый инспектор милиции» было заменено на «участковый уполномоченный милиции»[47].

В настоящее время служба участковых уполномоченных милиции входит в состав Департамента охраны общественного порядка МВД России[48].

Участковые уполномоченные на всех этапах развития этой службы являются главным связующим звеном милиции с населением, гарантом защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств по месту жительства. Участковый уполномоченный милиции в нынешнее время – это представитель милиции общественной безопасности, выполняющий возложенные на него задачи по борьбе с преступностью и охране общественного порядка на закрепленной за ним в установленном порядке части территории, обслуживаемой органом внутренних дел. Он состоит на должностях среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел, в пределах своей компетенции выполняет обязанности и пользуется правами, предусмотренными законом «О милиции».

Сегодня служба участковых уполномоченных милиции – это обновленная, претерпевшая серьезную реорганизацию служба, со своими еще не до конца решенными проблемами и широкими перспективами. В соответствии с требованиями МВД России и в целях обеспечения эффективной оперативно-служебной деятельности всех правоохранительных органов предусмотрено повысить роль участкового уполномоченного милиции[49] в борьбе с преступностью.

Для обеспечения эффективной оперативно-служебной деятельности участковых уполномоченных милиции, повышения их служебного статуса и уровня социальной защищенности, был принят Приказ МВД России
«О мерах по усилению социальной защиты участковых уполномоченных милиции»[50] от 3 сентября 2003 г. № 701. Данный нормативный акт предусматривает дополнительные денежные выплаты за непрерывную службу в занимаемой должности, предоставление отпуска в удобное для него время, улучшение обеспечения обмундированием, работу по совместительству на территории сопредельных административных участков.

Так, в целях реализации положений Указа Президента РФ «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»[51] от 4 июня 2001 г. № 644 был разработан Приказ МВД России «Об утверждении Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России» от 15 марта 2002 г. № 240, поставивший перед органами внутренних дел задачу осуществления комплексных мер, коренным образом улучшающих результаты работы милиции общественной безопасности, в частности, службы участковых уполномоченных милиции.

На основе выше упомянутых нормативных актов, Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900[52] была утверждена Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, которая определила основные требования, предъявляемые к выполнению служебных обязанностей сотрудниками данной службы.

В своей деятельности участковые уполномоченные милиции руководствуются Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О милиции», федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, приказами Министерства внутренних дел Российской Федерации и т. д.

Данные нормативно-правовые акты, составляют правовую основу деятельности участкового уполномоченного милиции и определяют его основные задачи, обязанности и права, а также его должностное положение в системе органов внутренних дел Российской Федерации.

Основными задачами участкового уполномоченного являются:

– обеспечение личной и имущественной безопасности граждан;

– обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

– предупреждение и пресечение административных правонарушений и преступлений;

– раскрытие преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, а также активное участие в раскрытии преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно;

– оказание в пределах своей компетенции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

Названные задачи предопределяют функции и основные направления деятельности участковых уполномоченных милиции.

К функциям участкового уполномоченного милиции относятся:

1. Общая и индивидуальная профилактическая работа.

Общая профилактическая работа участкового уполномоченного милиции предполагает осуществление широкого спектра мероприятий, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Так, организационная форма профилактического воздействия на формирование правосознания граждан проживающих на административном участке, осуществляется путем информационного воздействия на сознание через средства массовой информации (кабельное телевидение, газеты, выпускаемые предприятиями и органами местного самоуправления и др.). Также большое значение имеют выступления участкового уполномоченного в трудовых коллективах, образовательных учреждениях, на сходах и собраниях жителей по вопросам охраны общественного порядка, разъяснения текущего законодательства (в том числе и ответственности за совершение правонарушений), оказание помощи: в получении удостоверения личности (паспорта) лицам, не имеющим места жительства, в трудоустройстве, в лечении от алкоголизма, наркомании и др.

Индивидуальная профилактическая работа, включает в себя выявление лиц, от которых можно ожидать совершения преступлений, их учет, систематическое наблюдение за поведением и образом жизни таких лиц и принятие необходимых мер к недопущению с их стороны правонарушений. В этой связи в его поле зрения участкового уполномоченного должны находиться лица, освобожденные из мест лишения свободы, осужденные к наказаниям, не связанным с лишением свободы, злоупотребляющие спиртными напитками, трудные подростки и родители, отрицательно влияющие на воспитание детей.

2. Организация и осуществление охраны общественного порядка. При выполнении данной функции необходимо, прежде всего, исходить из того, что участковый уполномоченный является основной фигурой организации охраны общественного порядка на закрепленном участке. Он должен не только взаимодействовать с патрульно-постовыми нарядами милиции, дружинами, иными силами общественности, осуществлять с ними регулярное патрулирование, обучать формам и методам работы, контролировать их деятельность, но и координировать усилия всех сил, которые участвуют в охране порядка на обслуживаемом участке.

Участковый уполномоченный постоянно докладывает руководству и дежурному по ОВД об изменении криминогенной обстановки, вносит предложения о наиболее целесообразной расстановке патрульных нарядов милиции, при необходимости, по согласованию с руководством, а в его отсутствие – дежурным по ОВД, осуществляет маневрирование нарядами на территории своего участка. Эти функции активно используются участковыми уполномоченными территориальных органов внутренних дел в процессе реализации основной формы организации охраны общественного порядка в городах по принципу патрульного участка.

Мероприятия по охране общественного порядка включают в себя и другие функции, в частности участковый уполномоченный контролирует соблюдение гражданами и должностными лицами правил паспортно-регистрационной системы, а также соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Контролирует соблюдение правил приобретения, хранения, ношения и перевозки огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также соблюдение законодательства о занятии частной детективной и охранной деятельностью; оказывает содействие работникам других служб милиции в осуществлении привода в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированных прокурором, уклоняющихся от явки по вызову лиц, больных хроническим алкоголизмом, наркоманией, венерическими заболеваниями и зараженных вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ).

3. Участие в раскрытии и расследовании преступлений. Нормативные акты относят к функциям участкового уполномоченного милиции оказание помощи в расследовании преступлений. В случае обнаружения на административном участке преступления по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, он самостоятельно проводит комплекс предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством неотложных следственных и оперативно-разыскных мероприятий по установлению и закреплению следов преступления и иных обстоятельств, имеющих значение для дела.

При обнаружении на участке преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, участковый уполномоченный обязан принять меры к охране места происшествия, выявлению свидетелей, оказанию помощи потерпевшим, установлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении преступлений, обнаружению и изъятию похищенного имущества, орудий преступления и других вещественных доказательств. В случае невозможности прибытия на место происшествия следственно-оперативной группы или сотрудников подразделений криминальной милиции участковый уполномоченный самостоятельно проводит предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и иных обстоятельств, имеющих значение для раскрытия и расследования преступления.

4. Взаимодействие с общественностью. Осуществление данной функции, прежде всего, обусловлено тем, что одному, без опоры на население и общественность, участковому уполномоченному чрезвычайно сложно выполнять все свои обязанности. Особенно остро ощущается это в сельской местности, где многие службы ОВД практически представлены лишь участковым уполномоченным милиции. Поэтому тем, насколько он умело опирается на население, помощь общественности, во многом определяется его успех и вклад в охрану порядка, предупреждение и раскрытие преступлений. Во многих регионах России функционируют общественные пункты охраны порядка, хотя они и находятся в трудном материальном положении. В них участковый уполномоченный является заместителем председателя Совета общественного пункта или руководителем одной из его секций. Это дает ему возможность играть в Совете организующую роль и обеспечивать единство действий милиции и общественности в профилактике правонарушений.

Как правило, эффективность работы выше у тех участковых уполномоченных, которые добиваются сегодня создания народных дружин по месту жительства граждан либо специализированных дружин по охране порядка, по профилактике правонарушений в сфере быта. Весьма весома помощь участковым уполномоченным милиции со стороны внештатных сотрудников милиции. В связи с этим в сельской местности участковым уполномоченным желательно иметь внештатного сотрудника в каждом населенном пункте, а также на объектах (предприятиях, учреждениях) с наиболее сложной оперативной обстановкой. Повышению его авторитета способствует организация регулярного приема населения не только участковым уполномоченным, но и руководством органов внутренних дел, прокурорскими работниками, депутатами. Инструкция определяет, что прием должен осуществляться не реже 3-х раз в неделю в удобное для населения время. Участковый уполномоченный обязан не реже одного раза в полугодие отчитываться о проделанной работе перед населением обслуживаемого участка. Этим обеспечивается гласность в работе участкового уполномоченного милиции, которая, как показывает практика, стимулирует население к оказанию помощи милиции в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Поэтому в современных условиях необходима законодательная основа, стимулирующая население, представителей общественности за оказанные услуги милиции – установлена соответствующая оплата гражданину, как это принято в западных государствах. Такие предложения должны найти реализацию в новом законодательстве об общественных объединениях и народных дружинах.