Правовое регулирование закупок на государственные и муниципальные нужды.

На данном этапе социально-экономического развития России, одним из важнейших факторов нового экономического роста являются государственные закупки, которые в полной мере отражают отношения государства, бизнеса и общества. Эффективное функционирования контрактной системы оказывает значительно влияние на все развитие и жизнедеятельность страны.

Целью государственных закупок является удовлетворение общественных потребностей с целью повышения качества жизни, развития экономики страны, а также сбалансированности отраслей экономики. Таким образом, с помощью госзакупок у общества есть все необходимые социальные товары первой необходимости, услуги и ресурсы.

В середине XVI века в Архивах Приказа тайных дел произошло первое упоминание о закупочных отношениях между Россией и другими странами. Также при Петре I существовали экономические отношения для построек морского флота, имелись определенные правила закупок товаров, размещения заказа.

В современной России развития истории контрактной системы условно можно разделить на 5 периодов, а именно первый период 1992-1993 гг; второй период 1993-1997 гг; третий период 1997-2005 гг; четвертый период 2005- 2013 гг; пятый период с 2014 г. по настоящее время.

На первом этапе было принято множество нормативно-правовых актов РФ. Было принято несколько законодательных актов ФЗ РФ № 948-1 [11],
Закон РФ № 2859-1 [10], вся система этих законов определяла и устанавливала общие правила экономических отношений. Далее было принято Постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 [30]. В данном Постановлении появилась идея о конкурентных способах осуществления госзакупок и введено понятие «государственного контракта», но т.к появилась лишь идеи и было много непонятных и неоднозначных моментов, которые в полной мере не могли регулировать проведение торгов, то требовались доработки в данный нормативно-правовой акт.

Через 2 года вышел новый ФЗ РФ от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ [48], в котором уже были определены положения открытых и закрытых торгов, проводимых на конкурсной основе, а также аукционы на конкурсной основе. Но в данном законе все также не было четкого регламента проведения торгов и данные способы размещения заказов не пользовались спросом. Поэтому вышел Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 [10], в котором содержался регламент проведения торгов.

После принятия нового Указа основной способ проведения торгов был открытый конкурс. Остальные способы проведения торгов также были актуальны, но могли применяться только по согласованию с Министерством экономики. В данном Указе были представлены следующие способы проведения торгов:

1. Закрытый конкурс – данный конкурс проводится только в том случае, если есть закрытая информация, секретные сведения в документации;

2. Двухэтапные торги;

3. Размещение заказов у единственного поставщика – данный конкурс проводится если заказчик предлагает одному поставщику заключить контракт;

4. Запрос котировок;

5. Внутренние торги;

Далее выпускали и новые нормативно-правовые акта, но они лишь дополняли данный Указ.

Следующим этапом стали Законы 94-ФЗ и ФЗ – 223[49, 45]. Данные законы стали толчком в развитии системы контрактных отношений, были упорядочены процессы осуществления государственных закупок, установленные правила и нормы размещения заказов.

С 1 января 2014 года вступил в силу новый Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – № 44-ФЗ). Самое главное отличие № 44-ФЗ от прошло закона № 94-ФЗ – это то, что он, регулирует полный цикл государственных закупок, в отличие от закона № 94-ФЗ, в котором определялись только процедурные моменты [7, 9].

В Закон 44-ФЗ были внесены следующие изменения:

1. Процесс планирования госзакупок рассматривается как основа всех действий заказчика по осуществлению процесса закупок;

2. Расширен перечень способов проведения закупок, а также усовершенствованы процедуры торгов;

3. Предусмотрен контроль, аудит и мониторинг уполномоченными органами государственной власти;

4. Закон регулирует не только процесс контрактной системы, но и отношения, которые касаются нарушения данного закона;

5. Создание единой информационной системы, в которой содержится вся информация о закупках, о поставщиках, а также результаты закупок, контроля, мониторинга и аудита итд;

6. Устанавливается ограничение на закупки иностранных государств.

В настоящее время закон № 44-ФЗ является основным нормативно-правовым актом, регулирующий отношения в сфере государственных закупок [7].

Одним из ключевых направлений повышения эффективности бюджетных расходов является развитие контрактной системы. Развитие экономики, научные открытия, создания новых технологий, все это влияет на общественные отношения, что влечет за собой постоянные изменения и необходимость к изменению законодательного регулирования [37]. Необходимость в совершенствовании правовых отношений возникает не только при стабильной правовой системе, но и при наличии упущений в нормативно-правовом регулировании. Данные пробелы наблюдаются и в законодательстве о контрактной системе.

Внесенные изменения в 2017-2018 годах в Закон № 44-ФЗ и в соответствующие нормативно-правовые акты повлекло за собой создание нового этапа развития государственных закупок [7]. В первую очередь это перевод госзакупок в электронную форму, это значит, что заказчики должны определять своих поставщиков только с помощью электронных процедур, что повышает открытость и прозрачность данного процесса. Также; введение новой модели финансового обеспечения участия в закупках, теперь все средства вносимые в качестве обеспечения заявки на участие в закупке хранятся в специализированных банках, а не на счете электронной торговой площадки. Также впервые за 7 лет был произведен отбор торговых электронных площадок и установлены к ним единые и дополнительные требования.

Но несмотря на все эти существенные изменения правовое регулирование контрактной системы остается нестабильным и недостаточно единым. После создание Закона 44-ФЗ было более 50 изменений в этот закон, и более 50% статей были затронуты. На сегодняшний день действует редакция ФЗ-44, которая сложилась в результате многочисленных и непоследовательных изменений. Но несмотря на частые и существенные изменения, вносимые в Закон № 44-ФЗ сохраняются недостатки и внутренние противоречия правого регулирования. Для урегулирования и эффективного функционирования государственных закупок необходимы системные меры по устранению недостатков и противоречий [7].

Действующая редакция Закона 44-ФЗ сложилась в результате постоянных и непоследовательных изменений. До сих пор контрактная система требует множество доработок, так как сохраняются внутренние противоречия правового регулирования. Для эффективного функционирования Закона № 44-ФЗ необходимо последовательные изменения по устранению существенных недостатков и ограничений [7].

Основным моментом в Законе № 44-ФЗ является организация закупок на основе каталога товаров, работ, услуг. В данном каталоге должны отражаться объекты и группы госзакупок, с помощью которых будет возможно предлагать к поставке взаимозаменяемые товары [7]. С помощью классификации данного интерфейса государственные контрольные органы смогут осуществлять контроль и анализ о проводимых закупках и оценивать закупочную деятельность заказчиков и расчет цен на госзакупки. Данный каталог способствует снижению уровня риска необоснованного ограничения допуска к госзакупке, тем самым снижает уровень коррупции и способствует осуществлению механизма нормирования.

На сегодняшний день каталог товаров, работ, услуг включает лишь отдельные группы товаров. Таким образом происходит ограничение функционала и реализация принципов контрактной системы. Тем самым увеличивается риск злоупотреблений, которые могут привести к сговору поставщиков и заказчиков и ограничению конкуренции.

Также одной из основных проблем нормативно-правового регулирования является преобладание закупок у единственного поставщика. Согласно Аналитическому отчету по результатам осуществления мониторинга госзакупок по итогам IV квартала 2019 года[1] закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) составляют 40,2% от общего объема заключенных контрактов. Практически половина всех закупок проводится не на конкурсной основе, что создает предпосылки для сговора недобросовестных заказчиков с поставщиками, затрудняет осуществление контроля в сфере закупок заказчиков.

Еще одной проблемой государственных закупок является качество товара. Заказчики экономят бюджетные средства в связи чем страдает качество товара. В нормативно-правовом регулировании отсутствуют разъяснения, раскрывающие такие понятия как «лучшие условия» и «степень выгодности». В законе № 44-ФЗ в п. 7 и п. 8 оговариваются данные понятия, но суть их не раскрывается [7]. Поэтому одно из решений данной проблемы может быть установление минимального предела цены и критерии проверки соответствия такой цены, ниже которой не допускается заключение контракта и должны быть определены критерии лучших условий и степени выгодности.

Существуют еще проблемы, связанные с бюджетными ассигнованиями. Денежные средства выделяются из бюджета и по окончанию текущего года нереализованные денежные средства должны быть возвращены в соответствующий бюджет, или средства, которые в срочном порядке выделяются в конце года, которые должны быть реализованы до конца года. Чтобы не возвращать средства в конце года, необходимо получить разрешение у государственного органа на пользование ресурсами, что является очень затруднительным. И это все говорит о том, что заказчик не может рационально распоряжаться средствами, что указывает о неэффективном использовании бюджетных средств.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации в целом сформирована открытая и прозрачная контрактная системы, которая предусматривает единые правила закупок, размещение всей информации о госзакупках в ЕИС [35]. С помощью данных механизмов контрактной системы есть возможность своевременно предотвращать нарушения на любой стадии закупочного процесса, которые могут коснуться как общества, так и государства.

Контрактная система развивается, и к сожалению, на данном этапе задействованы не все ее возможности. Это приводит к снижению эффективности госзакупок, завышению цен товаров, неэффективному расходованию средств бюджета и коррупционным составляющим.

Для решения проблем, необходимо:

1. усовершенствовать механизм планирования закупок; оптимизировать процедуры закупок; и повысить взаимною ответственность заказчиков и исполнителей контрактов;

2. расширить практику применения банковского и казначейского сопровождения; а, также оптимизировать полномочия контрольных органов государственной власти;

3. развить функционал ЕИС, с помощью которой повысится прозрачность и открытость госзакупок, снизится коррупционная составляющая. Необходимо внесение системных и последовательных изменений в Закон № 44-ФЗ и нормативно-правовые акту регулирующие сферу государственных закупок.