Особое мнение судьи В.О. Лучина

…Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны действовать в общих рамках конституционного поля. При этом нет необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и Указ Президента Российской Федерации, которым можно было по традиции устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.

Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно - правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно - процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно - правовых отношений.

Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.

…[Т]акое отстранение допустимо только в конституционно - правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно - процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.

Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.

Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно - властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.

Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "afortiory" (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.

В конституционно - правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно - правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности…

Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. … При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.

Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.

Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против", - не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы Президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержу Совета Федерации.

Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.

Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ…

Вопросы и комментарии

       1.Какие полномочия Президента США возникли «за пределами Конституции»? Укажите те правовые ресурсы (возможности), которые позволили по мнению К.Санстейна появиться этим новым полномочиям. Существуют ли аналогичные ресурсы в России? Как они используются? В чем М.А. Краснов видит опасные тенденции расширения полномочий Президента РФ? Существуют ли «функции» Президента США, аналогичные функциям Президента РФ, обладающие неопределенным содержанием, которое дает предпосылки к расширительному толкованию полномочий Президента? Сравните содержательный объем понятий «функция» и «полномочие» Президента. Какое практическое значение имеет определение в доктрине соотношения данных понятий?

       В двух фрагментах статей, одна из которых посвящена расширению полномочий Президента США, а другая аналогичной практике, характерной для развития статуса Президента РФ, стоит обратить внимание как на отличия авторских подходов к оценке данных процессов, так и на особенности положения каждого из президентов в системе государственных органов двух стран. В чем состоят отличия: а) доктринальных позиций авторов, из которых они исходят, оценивая расширение полномочий Президентов, б) места Президентов в сисемах власти США и России (в конституционно-правовом и фактическом планах)? Вы согласны с позициями авторов? Оцените их аргументы. Какие уроки американского конституционализма могут оказаться полезными для России?

   2. В парламентских или некоторых смешанных республиках решения, обусловленные полномочиями президентов по назначению и отстранению должностных лиц, предполагают в ряде случаев контрасигнацию со стороны правительства. Не являясь частью исполнительной власти, президент не несет политической ответственности за осуществление данных полномочий. Но на практике могут складываться различные ситуации. Иной раз – президент стремится к самостоятельности в осуществлении делимых с правительством полномочий по назначению на государственные должности, хотя ни Конституция, ни конституционный обычай не допускают этого. Такие примеры существуют в опыте Чешской Республики, где Верховный административный суд, а также Конституционный Суд дали критическую оценку попыткам Президента расширительно толковать полномочия по назначению судей и отстранению от должности Председателя Верховного суда.

Возможны и иные ситуации, когда правительство требует от президента активных действий и оказания поддержки не только в назначении, но и в отстранении от должности соответствующего чиновника, а президент (как это произошло в Венгрии) предпочитает оставаться в рамках конституции, и не возлагать на себя политическую ответственность, которую не предполагает его конституционный статус. 

Сравнительно-правового анализа в этом аспекте заслуживает также опыт России, где Конституционный Суд таким образом толковал полномочия Президента, что практически открыл возможность для их беспрепятственного расширения и в дальнейшем на основаниях, которые трудно назвать бесспорными.

В ситуациях, которые стали поводом для обращения в высшие судебные инстанции этих трех стран есть политический аспект, а есть собственно правовой. На основе анализа соответствующих решений судов определите, какие правовые проблемы и правовые инструменты имеют значение, выходящее за пределы отдельной страны. Какие конституционно-правовые «уроки» универсального характера может дать каждое из упомянутых дел? Поясните, на основе каких конституционных норм на практике возможно выявление органом конституционного контроля «скрытых» полномочий президента. В чем вы видите необходимость или опасность такого шага?

Одним из сравниваемых примеров явилась ситуация, когда в апреле 1999 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин своим Указом[8] временно отстранил от должности Генерального прокурора Ю.И. Скуратова в связи с возбуждением в отношении последнего уголовного дела, и назначил исполняющим обязанности Генерального прокурора В.В. Устинова. Что явилось основанием для обращения Совета Федерации в Конституционный Суд с ходатайством? В чем состояла юридическая сущность противоречия между Советом Федерации и Президентом, которое возникло в связи с фактом временного отстранения от должности Генерального прокурора? Приведите позиции сторон и их аргументы. Оцените итоговое решение суда и его обоснование. Как Суд объясняет допустимость «расширительного» толкования полномочий Президента РФ? В чем заключается суть возражений, сформулированных в особом мнении В.О. Лучина? Согласны ли вы с его позицией? Сопоставьте подходы Конституционного Суда РФ, Верховного Суда США (дело Никсона, см. ниже раздел VI.3.3. Ограничения президентской власти), Верховного административного суда Чешской Республики (дело о назначении судей) к правовой оценке действий Президентов по расширительному толкованию своих полномочий (привилегий). В чем состоит, на Ваш взгляд, «сравнительно-правовая ценность» идей и правовых средств, примененных Судами для решения соответствующих правовых проблем? Назовите данные идеи и средства и обоснуйте свой выбор. 

Как вы расцениваете попытку Верховного административного суда Чешской Республики провести различие между Президентом, выступающим в роли высшего должностного лица государства – с одной стороны и, особого административного должностного лица – с другой? Насколько удачны те критерии, которые предложены судом с позиций правовой определенности? Попробуйте предложить собственные критерии. Можно ли обжаловать в Суд отказ Президента от ратификации международного соглашения? Следует ли проверять его решение об отказе в присвоении генеральского звания? Возможна ли судебная проверка решения в случае назначения и смещения председателя и других членов Правительства?[9] Могут ли конституционные обычаи быть реализованы принудительно в результате судебного решения?

Почему в «венгерском» деле Премьер-министр добивался от Президента поддержки предложения об отставке председателя национального телевидения? До какой степени, с юридической точки зрения, Президент обязан подчиняться закону (в данном случае - закону о назначении, требующему для принятия решения о фигуре председателя согласия двух третей парламента)? Рассмотрите также политический аспект проблемы: Президент Венгрии, по общему правилу, избирается парламентом большинством в две трети голосов. Если осуществление определенного полномочия (в данном случае - смещение председателя национального телевидения) требует согласия квалифицированного большинства парламента, может ли отсутствие такого согласия быть «восполнено» решением Президента, в свое время избранным требуемым квалифицированным большинством? В парламентарных республиках положение президента характеризуется некоторой неопределенностью. Может ли президент, избранный парламентом, претендовать на осуществление прямо не указанных в конституции полномочий, ссылаясь на свою роль «защитника конституции», исходя из того, что он должен располагать определенной властью как глава государства и лицо, которому в некотором смысле вверен народный суверенитет? Вправе ли занимать подобную позицию глава президентской или смешанной республики, получающий свой мандат от народа? Конституционный суд исходил в своем решении по «венгерскому» делу из той предпосылки, что Президент не несет немедленной политической ответственности за принятие обоснованного независимого политического решения. В случае принятия Президентом решений, которые не находят поддержки в парламенте, в какой форме Президент будет нести ответственность?