Бобек М. Администрирование судов в Чешской Республике: в поиске конституционного баланса // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4. С.28-37.

Введение

 

Проблема администрирования судов связана с непрекращающейся борьбой двух конкурирующих интересов. С одной стороны, это необходимость обеспечения независимости судебной власти. С другой – необходимость организовывать работу независимых судей как в техническом отношении (здание, оборудование, сотрудники суда), так и непосредственно в отношении судебной работы (руководство отправлением правосудия, определение и предотвращение случаев нарушения процессуальных сроков, распределение рабочей нагрузки между судьями и т.д.)

       …Универсальной моделью администрирования судов, которая была избрана десятками стран Центральной и Восточной Европы, стало администрирование судов специально учреждаемым судебным советом. В свете подходов, одобряемых европейскими институтами …, которые можно было бы назвать «международной индустрией верховенства права», создание независимых судебных советов представлялось готовым решением проблемы – своего рода «европейским полуфабрикатом». Те из стран, переживающих переходный период, которые учредили судебные советы, удостоились похвал, словно хорошие ученики, а те несколько, которые этого не сделали, получили «выговор». [Но]… трансформирование системы администрирования правосудия требует, прежде всего, достижения этического консенсуса и ответственности, а не создания новых институтов. Иными словами, тот факт, что страна отказывается от учреждения судебных советов, не означает, что ее система администрирования правосудия менее независима или менее эффективна. …[В] то время как Словакия в 2001 году выбрала модель относительно сильного судебного совета, Чехия все еще находится в поиске сбалансированной модели, которая станет приемлемой для всех ветвей власти. Как бы то ни было, это вовсе не обязательно плохо, потому что в долгосрочной перспективе даже такие несколько неуклюжие, доморощенные решения могут оказаться более жизнеспособными и убедительными, чем заимствованные “евромодели”.

           

 

       2. Традиционная модель: (государственное) администрирование судов

 

       …Историческая австрийская модель государственного администрирования судов может быть названа бюрократической», однако не в негативном значении этого понятия. Суды и судьи в основном подчинялись тем же правилам, что и другие органы власти. Хотя присутствовали и некоторые отличия, позволявшие обеспечить личную независимость и объективность судей … Система администрирования судов была двухуровневой: главным органом управления было министерство, в то время как на низовом уровне руководство судами осуществлялось председателями судов и их заместителями[2]. В Центральной Европе (как и в Австрии) эта модель оставалась неизменной более чем до середины ХХ века[3]… Председатели уполномочены проверять, имеются ли неоправданные задержки в производстве по делу, переданному на рассмотрение одному судье, - как по собственной инициативе так и по жалобам граждан. Если… задержки действительно имеют место, он обязан отреагировать на ситуацию, при необходимости также возбудив дисциплинарное производство против рассматривающего дело судьи. …[П]рименение мер дисциплинарного воздействия к судьям, представляет собой… предел государственного вмешательства в деятельность судов: как председатели судов, так и министерство могут только наблюдать и выявлять нарушения. Однако они не имеют каких-било полномочий по применению дисциплинарных взысканий к судьям. Налагать взыскания на судей или отстранять их от должности уполномочены только дисциплинарные комиссии. До того как дело передается на рассмотрение комиссии, расследование обстоятельств дела осуществляет министерство или, чаще, председатель суда…

 

       3. «Евромодель»: судейское самоуправление?

 

       …Неоднократно утверждалось, что такая модель администрирования правосудия позволяет представителям исполнительной власти оказывать недопустимое давление на судейское сообщество: судебная власть не представляет собой полностью независимую третью ветвь власти, а лишь придаток исполнительной[4]…

       …В отличие от коллег по бывшей Федерации,… Словакия сделала выбор в пользу сильного судебного совета [органа судейского самоуправления][5]. Судебный совет Словацкой Республики (далее – Совет) – орган, статус которого закреплен непосредственно в Конституции 1992 года… Он состоит из восемнадцати членов: восемь избираются самим судейским сообществом, трое – парламентом, еще трое назначаются Президентом и трое – Правительством…

       Со времени своего создания Совет имел широкие полномочия в области вопросов, связанных с членами судейского сообщества, назначениями, продвижением по службе и дисциплинарными процедурами в отношении судей. Но в сфере бюджета и финансов его полномочия были рекомендательными или совещательными… Министерство юстиции оставило за собой право освобождать председателей судов от должности и… словацкие министры юстиции использовали это полномочие.

       [И]зменения в организации работы судов не сопровождались каким-либо ощутимым повышением эффективности их деятельности. Не появилось и оснований для восстановления доверия общества к судебной системе; число правонарушений… и… скандалов все еще высоко. Кое-что, однако, изменилось… Единственная разница заключается в том, что раньше [политическое влияние на судей] осуществлялось коррумпированной политической элитой…, [т]еперь же “правят бал” сами судьи … Особенно опасным сочетанием является комбинация судейского корпуса старой закалки, который полагает, что администрирование правосудия представляет собой разновидность личного бизнеса, направленного на получение прибыли, и нового еще не апробированного института, которым легко манипулировать.

       …Институциональная структура судебных советов такова, что главная роль в них всегда отводится судьям старшего поколения… Судьи старшего поколения обычно представляют собой “наследие” коммунистического режима. Трудно представить, что судьи, воспитанные в коммунистическом духе, внезапно превратятся в независимых и ответственных управленцев, которые будут ставить благо судебной системы выше собственного… Недавние события в Словакии достаточно хорошо иллюстрируют сказанное…

 

       4. Извилистые дороги «черной овцы»

       …В чешской конституционной системе назна­чение новых судей является одним из полно­мочий Президента… Президент назначает судей по представлению министра юстиции. На протяжении конститу­ционной истории Чешской Республики такие президентские назначения были, скорее, сим­волическими: кандидаты на должность судьи должны были сдать экзамен, пройти трехлет­нюю стажировку и сдать итоговый (государ­ственный) экзамен. В случае успеха назначе­ние было автоматическим.

       В феврале 2005 года Президент отказался назначить группу судей-стажеров, которые отвечали всем требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должность судьи… и успешно сдали итоговый государст­венный экзамен. Публично заявленной при­чиной отказа было то, что, по мнению Прези­дента, кандидаты были слишком молоды для работы в должности судей…

       Некоторые из этих кандидатов подали иски в административные суды. В числе про­чего, они заявили о том, что было нарушено их право на равный доступ к государственной службе… Кроме того, заявители жаловались на нару­шение принципов правовой определенности и законности при осуществлении государст­венной власти… Административный суд первой инстанции, Пражский муниципальный суд, отказал зая­вителям в удовлетворении заявления. Он по­становил, что решение Президента не было административным актом, который может быть предметом проверки в административ­ном суде…

       Верховный административный суд Чеш­ской Республики, который рассматривал кас­сационную жалобу, поданную одним из зая­вителей, отменил решение Пражского муни­ципального суда. Он постановил, что в чеш­ской конституционной системе Президент выполняет двоякую функцию: с одной сто­роны, он носитель суверенной власти и гла­ва государства, с другой – он являет собой часть системы исполнительной власти и дей­ствует как административное должностное лицо особого типа. А именно, Президент дей­ствует как административное должностное лицо при соблюдении двух условий: во-пер­вых, свобода усмотрения Президента четко ограничена законом; во-вторых, его решение оказывает влияние на индивидуальные права в сфере государственного управления. Вер­ховный административный суд подчеркнул, что не существует права быть назначенным на должность судьи. Однако существует ин­дивидуальное право ожидать, что органы го­сударственной власти будут реализовывать свои полномочия в пределах ограничений, на­лагаемых на них законом… Человек… имеет право на то, чтобы с ним обращались в соответствии с принципами равенства, не­дискриминации и законности. Если Прези­дент решает не назначать на должность судьи лицо, представленное Правительством, он может так поступить только в соответствии с основаниями, перечисленными в законе, и должен обосновать свое решение.

       Решение Верховного административного суда примечательно по нескольким причи­нам. Во-первых, в нем делается попытка про­вести различие между Президентом, высту­пающим в роли высшего должностного лица государства, с одной стороны, и обычного ад­министративного должностного лица – с дру­гой….

       Неоднозначные последствия данного ре­шения вызваны проблемами в той области, которую это решение пытается охватить: это «серая зона» конституционных обычаев. На­чиная с 1993 года и даже раньше, в соответ­ствии с предыдущими конституциями Чехо­словакии, роль Президента в назначении су­дей была исключительно церемониальной. …[М]ожно, конечно, усомниться в том, что сложился какой-то конституцион­ный обычай. Но вдруг этот предположитель­но сформировавшийся конституционный обычай оказался разрушен… Остался открытым вопрос о том, могут ли конституционные обычаи быть реа­лизованы принудительно в результате судеб­ного решения.

       В своем решении Верховный администра­тивный суд постановил, что решение Прези­дента об отказе произвести назначения на должности судей может быть пересмотрено в порядке административного судопроиз­водства… [В] июне 2007 года Пражский муниципальный судпостановил, что решение Президента об от­казе в назначении на должности судей пред­ставляет собой незаконное бездействие ад­министративного должностного лица. Суд постановил, чтобы Президент издал соответствующее решение в течение 6 месяцев, воз­державшись от прямого указания Президенту относительно того, что он должен будет на­значить кандидатов на указанные должности, и ограничившись тем, что Президент обязан принять решение и обосновать его…

       …Несмотря на то что срок, установлен­ный административным судом, истек, Прези­дент так и не принял никакого решения по данному вопросу.

       Президент Вацлав Клаус 30 января 2006 года направил письмо председателю Верховного суда, г-же Иве Брожовой (IvaBrožová), ко­торое содержало лишь одно предложение, в котором без каких-либо объяснений, только со ссылкой на пункт 1 § 106 Закона о судах, говорилось о том, что Президент освобожда­ет ее от занимаемой должности. Г-жа Бро­жова подала жалобу в Конституционный суд, оспаривая данное решение.

       …В Кон­ституции говорится только о порядке назна­чения председателя Верховного суда. В от­сутствие четких предписаний в Конституции пункт 1 § 106 Закона о судах содержит об­щую норму относительно председателей судов: «председатель суда или его заместитель может быть смещен с должности по реше­нию лица, назначившего его на эту долж­ность, если совершает серьезное или повто­ряющееся нарушение своих обязанностей, предписанных законом, в процессе осущест­вления государственного администрирования судов».

       «Молчание» Конституции по этому пово­ду позволяет выдвинуть два предположения. Первое – о том, что в отсутствие прямого за­крепления в Конституции полномочия Пре­зидента освобождать от должности председа­теля Верховного суда, Президент не может осуществлять это полномочие. Второе – о том, что, несмотря на «молчание» Конститу­ции, председатель Верховного суда может быть освобожден от занимаемой должности тем же путем, каким был назначен, в соот­ветствии с принципом: «тот, кто назначает, может отозвать»…

       Основывая свое решение на принципах разделения властей и независимости судеб­ной власти, Конституционный суд постано­вил, что применению подлежит первое из предположений: «Правило, согласно которо­му “тот, кто назначает, может отозвать”, пол­ностью оправдано в случаях, в которых имеют место непосредственные отношения власти-подчинения. Однако между Президентом и председателем Верховного суда таких отно­шений не существует»… [С]уды не функционируют абсолютно отдельно от исполнительной власти…

       Далее Конституционный суд отметил, что государственное администрирование судов не является обычной частью общего (государ­ственного) администрирования… [Д]анная деятельность имеет иную природу. По мнению Конституционного суда, полномочия по установлению рабочего графика, проверке судебных дел, надзору за качеством судебных разбирательств и рас­смотрению жалоб, так же как и другие пол­номочия председателя суда, могут оказывать влияние на реализацию судебной власти…

       И наконец, Конституционный суд конста­тировал, что должность председателя суда неотделима от должности судьи. Если одно лицо занимает обе этих должности, его за­щищенность в случае снятия с должности должна соответствовать стандартам незави­симости судей. Эти предпосылки приводят Конституционный суд к выводу о том, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от должности исключитель­но в результате процедур, которые могут про­водиться самим судейским сообществом.

       Руководствуясь рассуждениями, приве­денными выше, Конституционный суд при­знал § 106 Закона о судах утратившим силу, а именно признал противоречащими Консти­туции его положения, позволявшие отстра­нять от занимаемой должности председате­лей судов и их заместителей. Основываясь на решении Конституционного суда, принятом в полном составе, Палата Конституционного суда впоследствии признала недействитель­ным решение Президента, которым он от­странял от занимаемой должности председа­теля Верховного суда…

       …Конституционный суд отменил нормы, позволявшие [должностным лицам и органам исполнительной власти] снимать с должности председателей судов и их заместителей… В отсутствие национального судебного совета и при неизменном отсутствии заинтересованности со стороны практически всех политических партий Чехии в создании этого органа возникает вопрос о том, кто должен быть уполномочен отстранять от должности председателей судов и их заместителей.

       Компромиссное решение… заключалось в передаче этого полномочия дисциплинарным комиссиям. Эти комиссии традиционно созывались для того, чтобы рассматривать дела о нарушениях, допускаемых судьями в рамках исполнения своих обязанностей, связанных с отправлением правосудия. [И]меющие в своем составе исключительно судей, [они] не пользовались большим доверием; заседания дисциплинарных комиссий и их результаты … носили корпоративистский и попустительский характер. Действительно, некоторые решения этих комиссий поражали: судья Верховного суда, который был уличен в плагиате нескольких сотен страниц учебника по уголовному праву, был оставлен в должности, … у судьи районного суда, который неоднократно не являлся на судебные заседания и впоследствии подделал отчеты о них, была лишь немного снижена заработная плата …; дисциплинарные дела в отношении высокопоставленных судей странным образом прекращались или рассматривались годами … Таким образом, вполне объяснимо, что перспектива передачи этим комиссиям дополнительных полномочий по смещению с должности председателей судов и их заместителей представлялась не слишком привлекательной …

       В итоге было принято решение, что председатели судов и их заместители могут быть отстранены от своих должностей только после соответствующего решения дисциплинарных комиссий, однако существенно измененных с точки зрения их состава и процедур. [Теперь, после 2008 года] они состоят из шести членов, только трое из которых являются профессиональными судьями (один – членом Верховного суда, один Верховного административного суда и один – суда нижестоящей инстанции), трое оставшихся – государственный прокурор, адвокат и научный работник. Все члены комиссий избираются сроком на пять лет. Это решение вызвало возмущение чешского судейского сообщества, поскольку впервые в истории чешских судов дела о дисциплинарных правонарушениях судей оказались “открыты” для участия представителей других юридических специальностей.[6] …