Временные ограничения на президентскую власть как часть европейской конституционной традиции

а) Западноевропейские монархии

…Построение конституционной системы Соединенных Штатов происходило под влиянием философии Просвещения. Система власти могла быть построена с нуля… Напротив, в парламентских системах передача власти от монарха парламенту представляла собой медленный процесс, шедший с ХVII по ХХ век. Монарх остался главой исполнительной власти но постепенно утратил политическую власть. Барьер против злоупотребления властью не считался необходимым, поскольку фактическая политическая власть была сведена лишь к представительным функциям… Фактическая власть находится в руках премьер-министра. Но в отличие от американской модели, срок пребывания премьера в должности, как правило, не ограничен. Вероятно, это связано с представлением о том, что положение премьер-министра является слабым из-за того, что он зависит от парламента и может находится под контролем оппозиции. Премьер-министра легко сместить путем вотума недоверия, в то время как импичмент президенту может быть вынесен только на основании государственной измены или иного тяжелого преступления. Таким образом одно и то же лицо может находится в доминирующей роли на политической сцене на протяжении длительного периода времени, как например, Маргарет Тэтчер, которая была премьер-министром одиннадцать лет.

б) Парламентские и полупрезидентские демократии в Западной Европе.

В отличие от монархий, в парламентских демократиях с избираемыми президентами президентский срок ограничен[17]. Это удивительно, так как в парламентских демократиях постом президента едва ли можно злоупотребить для узурпации власти. Примером может служить германская конституционная система. Президент считается высшим представителем государства, но почти не имеет политического влияния. … В отличие от президентов срок политически ответственных премьер-министров не ограничен. … Эра Конрада Аденауэра продлилась 14 лет, эра Гельмута Коля – 16.

В полупрезидентских системах, таких как французская, ситуация иная… Теперь [у президента Франции] срок полномочий составляет пять лет, но количество переизбраний не ограничено[18].

 

в) Парламентские и полупрезидентские демократии в Центральной Европе

Системы Центральной Европы соответствуют западноевропейским. Власть президента ограничена четко заданными временными рамками, а переизбрание после второго срока исключено[19]. Интересно, что в пределах исполнительной власти ограничение сроков относится лишь к посту президента, но не премьер-министра.

Историческийопытнапротяжениипочтидвухдесятилетийконституционнойпрактики в странахЦентральнойЕвропыпоказывает, чтоэтиограничениясоблюдаются. …Темнеменеенапротяжениипереходногопериодамеждустаройэпохой и определениемновыхконституционныхрамок… вновьизбранныепрезидентыневсегдабылинавысоте, чтобывоздержатьсяотполитическихраспрей, особеннововремяпервогопрезидентскогосрока. Некоторыеизних, такиекакАрпадГенц и ЛехВаленса, частоприбегали к правуветонапарламентскиезаконы. Другиенеоднократноиспользовалисвоеправоинициированиязаконодательногопроцесса [В качестве примера можно указать Литву, где Президент инициировал в 1998-1999 годах 19 законопроектов].

 Более того, характерной чертой политической культуры стал антагонизм между президентом и премьер-министром, как в Чехии и Словакии. В Венгрии для прояснения соответствующих компетенций стороны обратились в Конституционный Суд [ Решение Конституционного Суда Венгрии от 26 сентября 1991 года (48/1991 (IХ.26) АВ)...].

…Лимит на сроки соблюдался, но в политике власти он не являлся решающим фактором.

 

3. Неэффективность временных ограничений на президентскую власть в полупрезидентских и президенстских системах Восточной Европы и Средней Азии

 

Президентские и полупрезидентские системы, которые были сформированы в Восточной Европе и Центрольной Азии, в этом отношении серьезно отличаюттся. С одной стороны, изменения или упразднения ограничений на президентский срок открывали путь для новых форм авторитарных систем. С другой – вынужденная передача власти вызывала революции против правящей элиты. Мирная передача власти после опредленного конституцией срока полномочий представляла собой редкое исключение … 

Наиболее откровенный способ игнорирования демократических правил игры – отмена соответствующих временных ограничений, закрепленных в конституции. Это было сделано в Казахстане…

В Беларуси конституционная статья, ограничивающая президентские полномочия двумя пятилетними сроками, содержавшаяся в первой версии Конституции 1994 года(ч.1 ст.97 Конституции Республики Беларусь), не была отменена при функдаментальном пересмотре Конституции в 1996 году… Однако, согласно переходным положениям (ст.144) Президент мог сохранить свои полномочия. Срок его полномочий исчислялся с момента вступления в силу новой Конституции. Это означало, что первый срок Президента Лукашенко, который истек бы уже в 1999 году был продлен до 2001 года… В 2004 году был проведен… референдум по устранению ограничений на последовательные президентские сроки. Формулировка вопроса была персонализирована и прямо связа с кандидатурой Лукашенко на предстоящих президентских выборах [Участникам референдума были предложены два вопроса. Один из них касался разрешения участия в выборах в качестве кандидата в Президенты Лукашенко А.Г.. Второй – принятия части первой статьи 81 Конституции в следующей редакции: «Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»].

В Туркменистане… конституционное ограничение на два пятилетних срока, установленное в 1992 году.., в 1994 год по итогам референдума было перенесено на 2002 год… В 1999 году в соответствии с конституционным законом Ниязов получил право остаться Президентом пожизненно. Ниязов скончался в 2006 году, пробыв у власти шестнадцать лет…

В Узбекистане… бывший коммунистический лидер Ислам Каримов выиграл первые выборы в 1991 году, то есть до принятия Конституции.В 1995 году путем референдума, подвергшегося острой критике, его срок был продлен до 2000 года. Когда он был избран Президентом в 2000 году, это избрание было интерпретировано как первый его официальный срок на основе Конституции 1992 года. В феврале 2002 года продолжительность президентского срока была увеличена с 5 до 7 лет, а дата выборов соответственно изменена. Если Каримов останется у власти до конца своего официального «второго» срока в 2014 году, то тем самым получится, что ему удалось удержаться у власти 23 года без эксплицитного изменения ограничительной положений Конституции [20]…

 

Заключение

 

…Писаные конституции и реальность не совпадают; роль играют трацдиции. Необходимость ограничивать личную власти в США основана на широком консенсусе в, в то время как в новых независимых странах Средней Азии преобладают автократические традиции…

В Восточной Европе и странах Кавказа ситуация более сложная. Хотя положения предусматривающие переизбрание одного и того же лица на два срока и более, были произвольно изменены лишь в исключительных случаях (Беларусь), не похоже, что они в действительности принимаются как раз и навсегда закрепленные правила игры; такие ценности, как стабильность единство власти и преемственность, перевешивают их… В этом контексте особенно интересна российская модель предопределенной и хорошо контролируемой рокировки ролей между Президентом и премьер-министром. Она не нарушает конституционных правил, но противоречит духу, которым проникнута Конституция… В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на политической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез (Казахстан, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан). Нельзя игнорировать роль неконтролируемого, но четко выстроенного иерархического режима… С другой стороны, в тех странах, где преобразования начались снизу, а власть спокойно перешла к новым элитам, идея ограничения власти воспринимается легче.

Конституционная практика соответствует долгосрочным традициям. То, что правовые принципы можно поменять на поверхностном уровне, вовсе не значит, что это повлияет на более глубокие уровни конституционной культуры… Историческая преемственность не раз оказывалась сильнее новых идей, даже если эти идеи закреплены в Конституции. Но и в тех странах, где применение демократических правил потерпело неудачу «демократическая риторика» остается основным источником легитимности власти. …

 

Дело Соединенные Штаты против Никсона [21]

Верховный суд США

418 US 683 (1974)

[17 июня 1972 года в разгар президентской кампании, в ходе которой конкурировали кандидат от Демократической партии и баллотировавшийся на второй срок Президент-республиканец Ричард Никсон, в избирательной штаб-квартире демократов, располагавшейся в номере гостиницы «Уотергейт», были задержаны пятеро взломщиков, пытавшихся установить прослушивающую аппаратуру. Одним из них был сотрудник службы безопасности Комитета по переизбранию Р. Никсона. 22 июня Никсон заявил о непричастности его администрации к взлому. В ноябре он был переизбран Президентом. Позднее юрист Белого дома в своих показаниях специально учрежденному комитету Сената США заявил, что лично Президент был вовлечен в прикрытие произошедшего взлома. В течение последующих нескольких месяцев были установлены такие действия президентской администрации, как выплата взломщикам денег за молчание, уничтожение и подделка документов ФБР. Широкую общественность и Конгресс США интересовала уже не только изначальная осведомленность Никсона о взломе, но также и его последующая реакция на события с точки зрения объективного их расследования. Юрист Белого дома сообщил также, что Никсон ввел в практику записи всех без исключения разговоров в своем кабинете.]

 

Решение суда представил Главный судья Бергер (решение поддержали судьи Дуглас, Бреннан, Стюарт, Уайт, Маршалл, Блэкман, Пауэлл[22])

 

…1 марта 1974 большое жюри окружного суда округа Колумбия приняло решение о предании суду семерых лиц, обвиняемых в различных правонарушениях, включая заговор с целью ввести в заблуждение Соединенные Штаты и препятствовать правосудию. Хотя он [Президент] не был обозначен в обвинительном заключении, большое жюри указало среди прочих на Президента как на пособника заговора. 18 апреля 1974 года по ходатайству специального прокурора окружным судом Президенту было направлено требование о представлении имеющихся у него доказательств... [а именно] магнитофонных записей, заметок, бумаг, стенограмм или иных письменных документов, относящихся к определенным точно указанным совещаниям Президента с другими лицами. Специальный прокурор мог определить время, место и людей, присутствоваших на этих совещаниях благодаря тому, что ему были представлены ежедневные записи об условленных встречах... 30 апреля Президент публично представил отредактированные стенограммы 43 бесед; частичные записи 20 из обозначенных в требовании по настоящему делу бесед входили в их число. 1 мая 1974 года представитель Президента... заявил ходатайство об отмене требования... Данное ходатайство сопровождалось официальным утверждением о привилегии...

20 мая 1974 года окружной суд отклонил ходатайство об отмене требования и распорядился, чтобы «Президент или любое подчиненное должностное лицо или сотрудник, контролирующий истребуемые документы и объекты» представил окружному суду оригиналы всех требуемых предметов, их перечень, а также копии магнитофонных записей, частичная расшифровка которых была представлена общественности Президентом 30 апреля. Окружной суд отклонил попытку поставить под вопрос его юрисдикцию, сделанную со сылкой на неподсудность спора по причине того, что спор происходит между специальным прокурором и высшим должностным лицом исполнительной власти и, следовательно, должен решаться внутри исполнительной власти (disputewas"intra-executive" incharacter); он также отверг утверждение о том, что судебная власть не имеет полномочия проверять притязание Президента на привилегию исполнительной власти... [24 мая 1974 года Президент подал заявление о пересмотре решения, принятого окружным судом, в апелляционном суде; позже в этот же день специальный прокурор ходатайствовал о выдаче Верховным судом предписания об истребовании дела до вынесения решения апелляционной инстанцией. Ходатайство было удовлетворено 31 мая.]

 

Подсудность

В окружном суде представитель Президента утверждал, что суд не обладает юрисдикцией истребовать доказательства, поскольку вопрос касался спора между подчиненным и вышестоящим должностным лицом внутри одной [исполнительной] ветви власти и поэтому не подлежал судебному решению. Этот аргумент был вновь представлен Суду с упором на то, что спор не представляет собой «дело» или «противоречие», которое могло бы решаться федеральными судами. Представитель Президента полагает, что суды не должны вторгаться в сферы, вверенные иным ветвям власти... Поскольку исполнительная власть имеет исключительное полномочие и абсолютное усмотрение в вопросе об осуществлении преследования, утверждается, что решение Президента о том, какая доказательственная база должна быть использована в данном уголовном деле, является окончательным...

Простое указание на то, что спор происходит «внутри одной ветви власти», без дополнений, никогда не оказывало влияния на юрисдикцию федеральных судов; подсудность не зависит от такого поверхностного суждения... Отправной точкой является характер производства, для которого требуется доказательство - в данном случае это неоконченное уголовное преследование. Это судебное производство, осуществляемое в федеральном суде, предпринятое в связи с [предполагемым] нарушением федеральных законов... [Конгресс наделил Генерального атторнея властью вести уголовные дела от имени правительства Соединенных Штатов, а также подбирать себе помощников и передавать им свои полномочия, в данном случае - полномочия были переданы специальному прокурору. Из норм закона вытекает, что специальный прокурор может оспаривать ссылки на привилегию исполнительной власти в процессе поиска доказательств в связи с осуществлением им делегированных ему полномочий.]

 

Заявленная привилегия

... Обратимся к заявлению о том, что требование о предоставлении доказательств должно быть отклонено, потому что оно касается «конфиденциальных бесед Президента и его ближайших советников, так что [их предоставление суду] будет не соответствовать публичным интересам». Первое разногласие касается широкого утверждения о том, что доктрина разделения властей препятствует судебной проверке заявленной Президентом привилегии. Второе разногласие сводится к тому, что если [суд не будет убежден в абсолютной привилегии, ему] следует поддержать как вопрос конституционного права идею, что привилегия стоит выше требования о предоставлении доказательстве.

Осуществляя предписанные конституционные обязанности, каждая ветвь власти должна сначала интерпретировать Конституцию, и интерпретация любой ветвью ее полномочий заслуживает большого уважения со стороны других ветвей. Представитель Президента, как мы заметили, читает Конституцию как обеспечивающую абсолютную привилегию конфиденциальности любых контактов Президента. Однако многие решения Суда недвусмысленным образом подтвердили идею, прозвучавшую в деле Мэрбери против Мэдисона... о том, что «категорически компетенцией и обязанностью судебной власти является указание того, что есть закон»...

В поддержку своего требования абсолютной привилегии представитель Президента приводит два довода, один из которых характерен для любого правительства, а второй специфичен для нашей системы разделения властей. Первый довод - это обоснованная потребность в защите процессов передачи информации между высшими должностными лицами правительства и теми, кто консультирует их и оказывает им содействие в выполнении их многочисленных обязанностей; важность такой конфиденциальности слишком очевидна, чтобы требовать дальнейшего обсуждения. Как показывает опыт, люди, которые ожидают, что их замечания получат публичное распространение, могут умерить свою искренность, заботясь о том, как они выглядят, и действуя в своих интересах в ущерб процессу принятия решений. Какова бы ни была природа привилегии конфиденциальности переговоров Президента в рамках реализации им его полномочий, основанных на статье 2 [Конституции США], можно сказать, что эта привилегия проистекает из верховенства каждой ветви по отношению к ее собственной, предписанной ей сфере обязанностей. Некоторые полномочия и привилегии следуют из перечисленных полномочий; защита конфиденциальности переговоров Президента имеют сходное конституционное обоснование.

Второй довод, заявленный представителем Президента в пользу абсолютной привилегии, основывается на доктрине разделения властей. Утверждается, что независимость исполнительной ветви в сфере ее полномочий ограждает Президента от судебных требований, предъявляемых в рамках происходящего уголовного преследования и таким образом защищает секретные президентские переговоры.

Тем не менее, ни доктрина разделения властей, ни потребность в конфиденциальности переговоров, происходящих на высоком уровне, без дополнительного обоснования не могут означать абсолютную, безоговорочную привилегию Президента на иммунитет от судебных процедур при любых обстоятельствах. Потребность Президента в полной искренности и объективности советников требует глубокого уважения со стороны судов. Однако когда привилегия основывается только на широком, недифференцированном утверждении о том, что конфиденциальность переговоров представляет собой публичный интерес, возникает конфликт с другими ценностями. В отсутствие заявления о необходимости защитить военные, дипломатические секреты, или секреты в области национальной безопасности мы находим затруднительным принять аргумент о том, что очень важный интерес в секретности переговоров Президента существенно пострадает в результате представления соответствующих материалов для исследования в закрытом судебном заседании со всех защитой [данных], какую окружной суд обязан будет обеспечить.

...Определяя структуру нашего правительства, разделяя и распределяя суверенную власть между тремя равными между собой ветвями, основатели Конституции стремились обеспечить комплексную систему, однако не имели намерения придать разделенным властям абсолютную независимость.

«Хотя Конституция распределяет полномочия, чтобы наилучшим образом обеспечить свободу, она предполагает также, что практика объединит рассредоточенные полномочия в работоспособную власть. Она устанавливает раздельность, но и взаимозависимость властей, их самостоятельность, но и взаимодействие» [ YoungstownSheet&TubeCo. v. Sawyer, 343 U. S. 635 (1952), совпадающее мнение судьи Джексона]. Толкование полномочий Президента, закрепленных статьей 2 [Конституции США], как обеспечивающих абсолютную привилегию против требований, существенных для реализации уголовных законов, на основе одного лишь общего утверждения об общественной заинтересованности в конфиденциальности невоенных и недипломатических переговоров разрушит конституционный баланс «работоспособной власти» и серьезно ослабит роль судов, закрепленную статьей 3 [Конституции США].

Поскольку мы заключаем, что легитимные потребности судебного процесса могут перевесить привилегию Президента, необходимо разрешить этот конфликт интересов таким образом, чтобы сохранить основные функции каждой ветви. Право и обязанность разрешить этот вопрос не освобождает судебную власть от внимательного отношения к заявлениям, сделанным от имени Президента.

Расчет Президента на конфиденциальность его переговоров и переписки, подобно требованию конфиденциальности, например, судебного заседания, представляет собой ценность, которой мы выражаем уважение в сфере частной жизни (privacy) любого гражданина, и в добавление к этой ценности [данное ожидание связано с] необходимостью защиты публичной заинтересованности в откровенных, объективных и даже резких или жестких высказываний в ходе принятия Президентом решений. Президент и его помощники должны свободно обсуждать альтернативы в процессе формирования политики и принятия решений, и [в рамках таких обсуждений] многие будут готовы выразить свое мнение только при условии сохранения приватности. Таковы соображения, обосновывающие предполагаемую привилегию для президентских переговоров. Эта привилегия имеет фундаментальное значение для функционирования правительства и неразрывно связана с разделением властей, зафиксированным в Конституции...

Однако эта предполагаемая привилегия должна рассматриваться в свете нашей исторической приверженности принципу верховаенства права. Нигде не проявляется более основательно, чем в наших взглядах, что «двойная цель [уголовного правосудия] заключается в том, чтобы виновный не ушел от ответственности и чтобы невиновный не пострадал». [ Berger v. UnitedStates, 295 U.S. 88 (1935)]...

В данном деле мы должны сопоставить значение общей привилегии конфиденциальности президентских переговоров для выполнения его полномочий и посягательство такой привилегии на справедливое отправление уголовного правосудия. Интерес в сохранении конфиденциальности действительно весом и заслуживает большого уважения. Однако мы не можем сделать вывод, что советники будут поставлены перед необходимостью умерять искренность своих замечаний редкими случаями раскрытия [информации], связанного с возможностью исследования содержания переговоров в рамках уголовного преследования.

С другой стороны, разрешить привилегию удерживания доказательств, явным образом относящихся к уголовному разбирательству, означало бы сильно урезать гарантии надлежащей правовой процедуры и серьезно повредить основной функции судов... В отсутствие доступа к определенным фактам уголовное преследование может быть заведено в тупик. Понятная заинтересованность Президента в конфиденциальности переговоров не будет нарушена раскрытием ограниченного количества бесед, связь которых с находящимися на рассмотрении [суда] делами была предварительно продемонстрирована.

Мы приходим к выводу, что когда доводы в пользу привилегии в отношении материалов, истребуемых для использования в уголовном процессе, основываются только на обобщенной заинтересованности в конфиденциальности, они не могут возобладать над фундаментальными требованиями должной правовой процедуры в рамках справедливого отправления уголовного правосудия...

 

Вопросы и комментарии

 

1. Наиболее актуальные иллюстрации развития проблемы ограничения президентской власти дают примеры постсоциалистических государств. Они показывают реальные возможности действия тех или иных конституционно-правовых средств в различной социальной среде, при наличии разных политических, экономических и общих культурных предпосылок. Исследование, результаты которого представлены А. Нусcбергер, позволяет сформулировать следующие вопросы. Можно ли согласиться с высказанной в науке позицией о том, что демократические принципы не оказали существенного влияния на становление института президентства в Центральной и Восточной Европе, и соответствующие правовые модели создавались не для того, чтобы применяться всерьез? Какое воздействие на выбор правовых средств ограничения власти президента оказали особенности «исторического контекста» отдельных постсоциалистических государств? Как по мере развития демократических институтов в данных государствах менялись цели «конституционного проектирования» ограничений президентской власти? Приведите примеры таких ограничений. В чем выразилась относительность конституционных ограничений президентской власти в постсоциалистических странах, и от чего зависит их эффективность? Какие из упомянутых ограничений А. Нусcбергер считает наиболее эффективными? Согласны ли вы с ее оценками?

В чем опасность многократного переизбрания на пост президента одного и того же лица, даже если народ поддерживает его? Выделите особенности временных ограничений на президентскую власть, характерные а) для различных конституционных традиций (американской и европейской), б) для разных форм правления, сложившихся тех или иных регионах (парламентских и полупрезидентских республиках Западной, Центральной, Восточной Европы и Средней Азии). Как бы Вы объяснили неэффективность таких ограничений в последних двух регионах? Какие выводы на основе сопоставления опыта конституционного строительства различных стран можно сделать о тенденциях, характеризующих развитие конституционно-правовых ограничений президентской власти в современных демократиях?

2. Дело Соединенные Штаты против Никсона традиционно считается классическим примером, иллюстрирующим реалистичность доктрины «сдержек и противовесов», которая утверждает возможность установления правовых пределов для деятельности Президента. Даже политический подтекст данного дела, который показывает, что Президент Никсон был «наказан» не столько за конкретное правонарушение, сколько за пренебрежение теми правилами политической игры, которые сложились у истеблишмента США, не лишает самостоятельной ценности того «правового инструментария», который был применен в деле, как представителями сторон, так и судьями Верховного Суда США. Основательный анализ дела представляет в данном случае несомненный интерес в сравнительно-правовом аспекте. Выполнение упомянутой задачи требует последовательных ответов на ряд вопросов. Каков предмет данного дела? Какие аргументы приводил представитель Президента, обосновывая отказ представить требуемые доказательства? Выделите группу аргументов, связанных с неподсудностью данного дела, и группу аргументов, касающихся привилегии исполнительной власти. Имеются ли конституционные основания для исполнительной привилегии? Каким образом Верховный суд установил пределы этой привилегии в данном деле? Какие конституционные принципы легли в основу решения Суда? Уточните содержание этих принципов. Как бы Вы решили вопрос о конкуренции привилегии конфиденциальности президенских переговоров и фундаментальных требований отправления уголовного правосудия? Оцените доводы представителей Президента в сопоставлении с аргументацией и выводом Верховного Суда. С какой из сторон “согласилась” современная тенденция законодательного регулирования вопросов иммунитета президента? В чем особенности решения на конституционном и законодательном уровнях вопросов иммунитета Президента во Франции, России, Португалии, Бразилии, Словакии, Чехии и других странах? Следует ли, на ваш взгляд, в России законодательно закреплять в качестве абсолютной привилегии Президента привелегию конфиденциальности?

3. Стоит обратить внимание еще на два дела, при рассмотрении которых были подняты проблемы пределов полномочий президентов в отношениях с государственными должностными лицами России и Чехии. Данные дела представлены в предыдущем разделе темы в связи с характеристикой тенденции расширения президентских полномочий, но имеют значение и для раскрытия рассматривемого вопроса. Способы решения указанных проблем вполне сопоставимы и представляют интерес, как в плане оценки аргументации сторон, так и в аспекте анализа позиций судов, отображенных в обоснованиях и итоговых выводах судов по упомянутым делам. Имеются в виду следующие дела:

· о временном отстранении от должности генерального прокурора РФ Ю.И. Скуратова Президентом РФ Б.Н. Ельциным (1999),

· об освобождении от должности председателя Верховного суда Чешской Республики Ивы Брожовой Президентом Чешской Республики Вацлавом Клаусом (2006)

В каждом из трех дел (Никсона, Ельцина, Клауса) дается интерпретация юридической проблемы пределов полномочий Президента. Выделите в аргументации сторон, судов (судей) те положения, которые имеют универсальное значение, и те, что ситуационно обусловлены. Какие из доводов вам кажутся убедительными, а обоснованность каких вызывает сомнение?

       4. Ограничения президентской власти могут и не быть выражены в тех или иных конституционно-правовых предписаниях, но при этом играют заметную роль в ходе реализации президентских полномочий. Такую роль, в частности играет институт государственной бюрократии, от которой глава государства оказывается во многих вопросах абсолютно зависим. Лишь в некоторых областях и ситуациях он обладает реальной возможностью принимать самостоятельные решения. На данное обстоятельство обращает внимание американский исследователь ЭлвинТоффлер, по мнению которого бюрократия является самой распространенной формой власти во всех промышленных странах, поскольку именно бюрократы обеспечивают рутинную работу правительств и готовят большинство решений, приписываемых президентам или премьер-министрам. Тоффлер формулирует интересные выводы о работе президентов США и премьер-министров Японии в «обычных обстоятельствах»:

«…[И]м приходится делать свой выбор среди вариантов, заранее подготовленных для них соответствующими бюрократиями; о проблемах они имеют весьма поверхностное представление; проблема выбора встает перед ними только в том случае, если различные части их бюрократии не способны прийти между собой к согласию. Разумеется, бывают решения, которые могут принять только первые лица – неотложные дела, которые не могут ожидать перемалывания в бюрократической мельнице, «судьбоносные» постановления, вопросы войны и мира или такие, которые требуют чрезвычайной секретности. Это, как водится, неподдающиеся программированию решения, которые исходят непосредственно от руководящего лидера. Но когда дела идут «нормально», такое случается сравнительно редко».

Если же, как отмечает ЭлвинТоффлер, государственная система вступает в революционный период, то бюрократия показывает, что сама по себе не способна эффективно решить проблемы, относящиеся к ее ведению и в то же время не намерена передавать свой бюджет, права и сферу полномочий кому бы то ни было.

«В такой обстановке политические лидеры имеют возможность отобрать власть у своих бюрократов. Но происходит обратное. Политические лидеры, видя, что решение проблем становится все более затруднительным, часто впадают в искушение принять экстренные меры и создают разного рода специальные комиссии – «царьков», «предотвращения утечки информации» и «секретные команды» - и поручают им действовать...

Тем не менее во времена быстрых перемен, когда требуются мгновенные и нестандартные действия, выход за пределы замкнутого круга министерств или департаментов является, по-видимому, единственным способом добиться чего-либо. Этообеспечивает ответственность в принятии решений и приводит к образованию неформальных организационных единиц, а те все больше разрушают правительство, конкурируя с официальной бюрократией и истощая ее» [23].

Тоффлер приходит к заключению, что в период перехода от массовой к мозаичной демократии «можно ожидать обострения борьбы между политиками и бюрократами за управление системой».

Принимая во внимание представленный подход к пониманию темы ограничения президентской власти можно сформулировать следующие вопросы. Как Тоффлер оценивает степень самостоятельности президентов при принятии ими решений? Являются ли такие ограничения президентской власти «неизбежным злом» или можно найти конституционно-правовые средства, корректирующие их влияние на главу государства? В каких случаях, по мнению исследователя, решения могут быть приняты только первыми лицами? Согласны ли вы с такой оценкой? Как соотносится степень самостоятельности президента со степенью его ответственности за принятие государственных решений? Какое значение для развития института президентства имеет практика перенесения процесса принятия государственных решений в разнообразные «специальные комиссии»? Приведите примеры, показывающие изменение круга полномочий президентов президентских и смешанных республик в ХХ-ХХI вв. и охарактеризуйте предпосылки соответствующих преобразований.

 

[1] В представленном фрагменте из статьи М.А.Краснова нет упоминания о тех конкретных полномочиях Президента РФ, которые автор считает неконституционными. В полном тексте они приведены в виде весьма пространного и детально прокомментированного каталога. 

[2] М. Бобек, обращает внимание на то, что “председатель суда региона (апелляционного суда) руководит не только этим судом и его судьями, но и всеми районными судами (первой инстанции), которые находятся в рамках юрисдикции суда региона». Осуществляя контрольные полномочия, председатели судов (как и министерство) надзирают за беспрерывностью отправления правосудия. При этом, по наблюдениям автора, председатели и их заместители «играют интригующе двойственную роль: с одной стороны, они выступают как судьи, с другой – как государственные служащие».

[3]Аналогичные модели до сих пор применяются не только в Чехии, но также в Австрии и большинстве земель Германии.

[4]Действительно, далее в статье М. Бобек рассматривает примеры такого давления исполнительной власти на судебную. В частности приводит две конфликтных ситуации, которые возникли Чехии относительно недавно, когда Президент Вацлав Клаус в расширительном ключе истолковав свои полномочия, отказал в назначении на должности группе молодых судей и, использовав несовершенство закона о судах, отстранил от должности Председателя Верховного Суда Чехии. Соответствующие фрагменты статьи М. Бобека в уже приводились (в 3-м разделе настоящей главы) в связи с проблемой пределов полномочий президента.

[5]Советы судей были также созданы в Румынии, Болгарии, Венгрии.

[6]Кроме того, при внесении изменений в закон о судах в 2008 году было предложено ограничить определенными сроками пребывание в должности председателей судов и их заместителей.

[7]Текст решения на венгерском языке доступен на сайте: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/DA6CAEF75D9C7CF7C1257ADA00528F45?OpenDocumentОбстоятельства дела и решение на английском языке изложены в книге: DorsenN., RosenfeldM., SajoA., BaerS. Comparativeconstitutionalism: Casesandmaterials. WestPublishingcompany, 2003. P. 267-270.

[8] Указ Президента РФ от 2 апреля 1999 года № 415 «О Скуратове Ю.И.»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1711.

[9] Данные права предусмотрены соответственно – пунктом “b” и “g” части 1 статьи 63, а также пунктом “а” статьи 62 Конституции Чешской Республики.

[10]П.Младенов в Болгарии (1990)], А.Рюйтель в Эстонии (1990-1992), А.Горбунов (1991-1993)в Латвии, В. Ландсбергис в Литве (1990-1992), А. Муталибов в Азербайджане (1991-1992) и Р.Набиев в Таджикистане (1991-1992) были президентами переходного периода. Напротив, в Венгрии АрпадГенц был первым Президентом переходного периода с 3 мая 1990 года до 8 августа 1990 года, но впоследствии переизбрали на новый срок. А.Рюйтель после своего первого президентства был опять избран Президентом в 2001 году.

[11] Автор имеет в виду значительное число фундаментальных поправок в новых конституциях в период с 1995 по 2007 и даже принятие новых конституций в таких странах как Казахстан, Беларусь, Киргизия, Грузия, Украина, Македония, Узбекистан и др. Для него важны те из них, которые были непосредственно связаны с пересмотром модели разделения властей и полномочий президентов в упомянутых государствах. 

[12] Пересмотр Конституции  по конституционному закону от 14 января 1999 года.

[13] Пересмотры Конституции от 9 ноября 2000 года и 23 апреля 2001 года.

[14] См. Особенно: решение Конституционного Суда, подтверждающее конституцио