Глава 2. Проблема ограничения свободы иностранных граждан и лиц без гражданства в свете решений Европейского Суда по правам человека и Конституционного суда Российской Федерации

 

Часть I. История проблемы: невозможность прекратить заточение при невозможностивыдворения

 

Проблема длительного, без периодического судебного контроля содержания иностранных граждан и лиц без гражданства в центрах временного содержания МВД РФ (далее Центры, или ЦВСИГ) с целью выдворения является одной из острых проблем нарушения права на свободу и личную неприкосновенность.

Нормы Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее КоАП) не только не содержат требований о проверке законности и обоснованности длительного содержания в таких Центрах, но и не предоставляют задержанным и их защитникам никакой процессуальной возможности оспорить длительное лишение свободы при отсутствии достижимой, легитимной цели – принудительное выдворение за пределы Российской Федерации.

Согласно статье 31.7 КоАП судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае: издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (пункт 1); признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность (пункт 2); смерти лица, привлеченного к административной ответственности, или объявления его в установленном законом порядке умершим (пункт 3); истечения сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленных статьей 31.9 данного Кодекса (пункт 4); отмены постановления (пункт 5); вынесения в случаях, предусмотренных данным Кодексом, постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (пункт 6).

Статья 31.9 КоАП РФ предусматривает, что постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это постановление не было приведено в исполнение в течение двух лет со дня его вступления в законную силу

(часть 1). 

 Таким образом, единственным возможным условием освобождения иностранного гражданина из Центра, даже в случае невозможности его выдворения, являлось истечение двухлетнего срока его исполнения со дня вступления постановления в законную силу.

 До 21 апреля 2011 года такой срок составлял один год, но был увеличен до двух лет в связи с внесением изменений в часть 1 статьи 31.9 КоАП РФ, что поставило узников Центра, выдворение которых невозможно осуществить, в еще более тяжелое и уязвимое положение, продлив срок их заточения. При этом реализация предусмотренного законом права на обжалование первоначального постановления о помещении в Центр на практике увеличивала срок заточения, в некоторых случаях до 4-5 месяцев, поскольку срок отсчитывается с момента вступления постановления в законную силу. Таким образом, многие граждане содержались в Центрах до двух с половиной лет, а после освобождения их иногда задерживали вновь. Так, более 3 с половиной лет содержалась под стражей в Центре на выдворение в Красном Селе, в г. Санкт-Петербурге гражданка Камеруна М., которую после истечения предельного срока исполнения постановления о выдворении, вместо освобождения, в этот же день решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга поместили в Центр вновь, где она в результате содержалась с 03.09.2010 по 07.02.2014 года.

Между тем, Конституционный Суд РФ еще в 1998 году в Постановлении N 6-П^[9] сформулировал правовую позицию, согласно которой из статьи 22 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (части 2 и 3) вытекает, что задержание иностранного гражданина или лица без гражданства на срок, необходимый для выдворения за пределы Российской Федерации, не должно восприниматься как основание для задержания на неопределенный срок даже тогда, когда решение вопроса о выдворении этого лица может затянуться вследствие того, что ни одно государство не соглашается его принять; в противном случае задержание как необходимая мера по обеспечению исполнения постановления о выдворении лица за пределы Российской Федерации превращалось бы в самостоятельный вид наказания, не предусмотренный законодательством Российской Федерации и противоречащий Конституции Российской Федерации.

Как впоследствии отметил сам Конституционный суд в Постановлении от 23.05.2017 г. № 14-П, эта правовая позиция, сохраняющая свою силу и имеющая принципиальное значение для адекватного уяснения конституционных гарантий права каждого на свободу и личную неприкосновенность, до сих пор не находила должного отражения в законодательном регулировании порядка принудительного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, что не только расходится с предписаниями статей 15 (часть 1) и 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации, но и с неизбежностью порождает риски умаления как самого права на свободу и личную неприкосновенность, так и его судебной защиты. 

На практике суды, как правило, не принимали заявления о сокращении сроков содержания, о проверке законности длительного содержания в Центре или о прекращении исполнения постановления о выдворении в рамках процедур КоАП РФ, если же и удавалось добиться судебного рассмотрения данного вопроса, то в освобождении из Центров суды отказывали, ссылаясь на то, что предусмотренный законом двухлетний срок исполнения постановления еще не истек, при том, что имелись веские доказательства невозможности выдворения (отказы страны исхода документировать и принять выдворяемое лицо, получение лицом временного убежища, ухудшение состояния его здоровья, ограничение выезда лица, запрет на выезд из РФ, отсутствие сообщений со страной исхода, военные действия, массовые нарушения общественного порядка, внутренние вооруженные конфликты).

Известны случаи смертей в таких центрах лиц, выдворение которых было невозможно осуществить, но которым было отказано в освобождении. Так в Санкт-Петербурге в октябре 2016 года после годичного срока содержания в Центре скончался лицо без гражданства, выходец из Грузии С., который был направлен в больницу за сутки до смерти. Показательно, что ранее, с 01.10.2014 по 24.02.2015 года он также содержался в данном Центре с целью выдворения, но был освобожден по жалобе адвоката в порядке главы 30 КоАП РФ, так как принудительное выдворение было изменено на самостоятельный контролируемый выезд. Изменяя постановление о выдворении, заместитель Председателя Санкт-Петербургского городского суда указал, что принадлежность С. к гражданству Грузии не подтверждена ее компетентными органами, сведений о его принадлежности к гражданству иного государства не имеется, в связи с чем, выдворение С. за пределы РФ является невозможным, а его содержание в Центре для иностранных граждан становится бессрочным. По объективным причинам, в связи с отсутствием гражданства и документов на возвращение, самостоятельно выехать в какое-либо государство С. не смог, и 30.10.2015 года вновь был задержан и помещен в Центр за нарушение ст. 20.25 КоАП РФ (уклонение иностранного гражданина или лица без гражданства от исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ в форме контролируемого самостоятельного выезда). Согласно примечанию к данной статье, уклонение влечет только принудительное выдворение, а значит и обязательное помещение в Центр.

Все попытки освободить С. не дали результата. 

25.01.2016 судебные приставы, осуществляющие выдворение, обратились с заявлением о прекращении исполнительного производства в рамках КоАП РФ в районный суд, вынесший постановление о выдворении. 08.02.2016 без вызова сторон и вынесения процессуального решения судья письмом возвратила заявление, указав, что ссылка на п.2 ч.1 ст. 43 ФЗ «Об исполнительном производстве» является несостоятельной, поскольку в ст. 31.7 КоАП РФ приведен исчерпывающий перечень оснований для прекращения исполнения постановления. Обжалование возврата также не привело к положительному результату.

04.02.2016 судебные приставы обратились в Октябрьский районный суд Петербурга (по месту нахождения службы судебных приставов) с заявлением о прекращении исполнительного производства в порядке КоАП на том основании, что у гражданина С. нет документов, необходимых для выдворения. Но им в удовлетворении заявления было отказано.

06.04.2016 судебные приставы-исполнители попытались использовать иной механизм и обратились в тот же суд в порядке ГПК РФ с заявлением о прекращении исполнительного производства на основании статьи п.2 ч.1 ст.43 закона «Об исполнительном производстве»^[10]. Суд снова отказал приставам, сославшись на то, что срок исполнения постановления об административном правонарушении еще не истек, а также на то, что постановление суда в части выдворения С. за пределы РФ не возлагает на должника обязанности по совершению определенных действий, следовательно, отсутствуют правовые основания для прекращения исполнительного производства. Данное постановление было обжаловано в суд второй инстанции, но без успеха.

15.08.2016 года было также отказано в удовлетворении жалобы адвоката в порядке главы 30 КоАП РФ на вступившее в законную силу постановление Калининского районного суда Санкт-Петербурга о выдворении С. и помещении в Центр.

 

В связи с вооруженным конфликтом на Украине 2014-2016 годов на территорию России прибыли беженцы из Донецкой и Луганской областей Украины. Многие из них не смогли получить временное убежище, особенно в тех регионах, в которых Постановлением Правительства РФ от 22.07.2014 года № 691^[11] была установлена «нулевая квота приема» (Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Крым, Севастополь, Чеченская Республика, Ростовская область).

В случае утраты документов, удостоверяющих личность, и невыезда по истечении 90 суток, указанные граждане становятся нарушителями миграционного законодательства, привлекаются к административной ответственности и помещаются в Центры на выдворение. 

Возвращение этих людей на территорию Украины невозможно, поскольку консульские учреждения Украины, в связи с временным отсутствием контроля над некоторыми территориями Луганской и Донецкой областей, отказываются подтвердить их гражданскую принадлежность и оформить свидетельства на возвращение. В результате не только лица без гражданства, но и выходцы из восточных областей Украины оказываются «де-факто» в положении лиц без гражданства, в заточении в Центрах без перспектив освобождения. 

 Получение временного убежища не приводит к немедленному автоматическому освобождению данных граждан (особенно если ранее постановление о выдворении было обжаловано) — приходится обжаловать первоначальное постановление о выдворении в надзорном порядке, и в течение всей процедуры обжалования, подчас довольно длительной, беженцы, имеющие легальный статус в РФ, находятся в условиях лишения свободы.

Аналогичная ситуация складывается с гражданами Сирийской Арабской Республики:

даже в случае отмены их высылки Европейским Судом по правам человека (далее - Европейским Судом) и/или получения ими временного убежища в РФ действенных механизмов освобождения их из ЦВСИГ не существует. Примером может служить дело граждан Сирии, в отношении которых Европейским Судом 15.10.2015 года было принято решение о недопустимости их принудительного выдворения в Сирию, так как подобное выдворение является нарушением ст. 3 Конвенции ("Дело Л.М. и другие против Российской Федерации" (жалобы N 40081/14, 40088/14 и 40127/14)^[12]. Однако и после решения Европейского Суда заявители еще полгода были лишены свободы в Центре на выдворение. Пять месяцев после получения временного убежища, исключающего возможность выдворения, провели в ЦВСИГ г. Москвы граждане Сирии, заявители объединенного дела от 22.11.2017 № 29957/14 «M.S.A и другие против России»^[13].

Эти примеры показывают, что никаких процессуальных возможностей и механизмов прекратить заточение лиц, выдворение которых невозможно осуществить, в том числе лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, получивших убежище, - не имеется, поскольку периодический судебный контроль обоснованности и длительности содержания в ЦВСИГ отсутствует. Узники Центров лишены права на обжалование, предусмотренного пунктом 4 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейской Конвенции), согласно которому каждый, кто лишен свободы в результате ареста или заключения под стражу, имеет право на безотлагательное рассмотрение судом правомерности его заключения под стражу и на освобождение, если его заключение под стражу признано судом незаконным.

Справедливости ради, необходимо отметить, что в некоторых регионах, например, в Тамбове и Иваново, суды, несмотря на отсутствие соответствующих норм в КоАПе, руководствуясь напрямую нормами Конституции РФ, Европейской Конвенции и общими принципами защиты прав и свобод человека, при принятии решения о выдворении определяют конкретные предельные сроки помещения иностранных граждан и лиц без гражданства в Центры^[14][15]. В случае невозможности выдворения эти лица освобождаются по истечению установленного судом срока содержания. При этом суды города Тамбова устанавливают сроки содержания с указанием даже дня и часа, как того и требует Конституция РФ.  

Некоторые суды, осознавая незаконность содержания в Центрах без перспективы выдворения, рассматривали заявления об освобождении до истечения двухлетнего срока исполнения на основании пункта 4 статьи 5 Европейской Конвенции. 

Так, 8 октября 2013 года судья Пушкинского районного суда Санкт-Петербурга, рассмотрев заявление адвоката, изменил порядок исполнения постановления о выдворении в части содержания в Центре лица без гражданства С., находившегося в ЦВСИГ более 6 месяцев, поскольку Армения отказалась признать его своим гражданином и выдать свидетельство на возвращение. Судья своим постановлением освободил С. из Центра.

 Судья Октябрьского районного суда Санкт-Петербурга в порядке части 1 ст. 439 ГПК РФ, по заявлению судебных приставов исполнителей, прекратила исполнительное производство в отношении лица без гражданства Г., содержащегося в Центре 10 месяцев при отказе Эстонии принять его на свою территорию. 

Данная практика была эпизодической, широкого распространения не получила, так как выходила за рамки КоАП. Это подтверждает ответ Верховного суда РФ на запрос Конституционного суда РФ от 31 марта 2017 года: «В КоАП не урегулирован вопрос о сроке, на который иностранный гражданин либо лицо без гражданства, подлежащие административному выдворению из Российской Федерации могут быть помещены в названные учреждения… Следовательно, если по различным причинам принудительное выдворение за пределы Российской Федерации невозможно, иностранный гражданин или лицо без гражданства, вынуждены содержаться в этих учреждениях до истечения срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания в законную силу… Положения статей 31.7 и 31.9 КоАП РФ не позволяют разрешить вопрос об обоснованности длительного содержания в специальном учреждении, при невозможности исполнения данного наказания»^[16].

 В отличие от процедуры административного выдворения, при помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в ЦВСИГ в целях депортации или реадмиссии, на основании главы 28 КАС РФ, устанавливается периодический судебный контроль над основаниями и сроками содержания в этих центрах. Однако здесь также возникают проблемы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания на территории Российской Федерации (например, в связи с осуждением за совершение преступления на территории России). Данные лица помещаются в такие Центры по судебному решению, срок содержания в Центре (в отличие от процедуры административного выдворения), продлевается по иску миграционного органа в судебной процедуре.

 Проблема заключается в том, что количество продлений срока содержания в целях депортации в судебном порядке ничем не ограничено, зачастую такие лица, даже в случае отказа страны исхода их принять, продолжают содержаться в таких Центрах годами. Суды, продлевая сроки содержания в Центре лиц без гражданства неограниченное количество раз, ссылаются исключительно на принятое решение о нежелательности их пребывания, при этом никак не анализируют и не мотивируют возможность и обоснованность ограничения свободы, а также не вдаются в изучение вопроса о том, какие меры были или должны быть приняты для осуществления депортации. 

Например, в Кемеровской области более двух лет содержался в ЦВСИГ с целью депортации лицо без гражданства Н. и другие узники. Н. был помещен в Центр до введения в действие КАС РФ (08.03.2015), поэтому срок его содержания в Центре судом не контролировался. Но и после введения в действие КАС срок его содержания судом не продлевался, что являлось грубым нарушением его права на свободу и личную неприкосновенность. 

Очевидно, что особую уязвимость в этой связи представляют лица без гражданства, страны исхода которых отказываются принимать депортируемых на свою территорию и выдавать свидетельство на возвращение, а Российская Федерация считает их пребывание нежелательным, в результате они не могут включиться в процедуру легализации (получения вида на жительство и гражданства РФ на основании ст. 41.1 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). 

 

Часть II. Практика Европейского Суда по вопросу ограничения свободы в целяхвыдворения. Решение Европейского Суда по правам человека «Ким против России» и егоправовое значение

 

Законность помещения в Центры в целях административного выдворения и содержания в них без указания конкретных предельных сроков содержания, отсутствие возможности обжалования в течение определенного времени содержания в этих Центрах, бездействие и нерасторопность властей при осуществлении процедуры выдворения неоднократно признавалась Европейским Судом нарушением параграфов 1 «f» и 4 статьи 5 Европейской Конвенции. Европейским Судом принято более десятка постановлений по поводу решений российских судов о помещении заявителей в специальные учреждения в целях административного выдворения без указания конкретных сроков их содержания и при невозможности освобождения, в которых установлены нарушения Европейской Конвенции. Например, по жалобам «Азимов против России» № 67474/11, «Исмаилов против России» № 20110/13, «Акрам Каримов против России» № 62892/12, «Эгамбериев против России» № 34742/13, «Рахимов против России» № 50552/13, «Эншонкулов против России» № 68900/13, «Халиков против России» № 6673/13 и другие.

В этих решениях Европейский Суд подчеркивал, что свобода - это правило, лишение свободы - исключение, лишение свободы в рамках ст. 5 п.1 «f» Конвенции оправдано, только пока решается вопрос о выдворении (выдаче, высылке). Если эта процедура не осуществляется с должной тщательностью, задержание перестает быть допустимым в соответствии с п.1 «f» статьи 5, задержание возможно только тогда, когда высылка может быть реально осуществлена («Куин против Франции» от 22.03.1995 г. Серия А, т. 311, с.19, п. 48; «Коломпар против Бельгии» от 24.09.1992 г. Серия А, т. 235-С, с.55, п. 3; «Рябикин против России», «Солдатенко против Украины»).

Любое лишение свободы на основании второй части параграфа 1 «f» статьи 5 Конвенции будет обосновано, если предпринимаются меры по высылке или выдаче. Если эти меры не сопровождаются особым усердием, лишение свободы перестаёт быть допустимым, согласно параграфу 1 (f) статьи 5 (см. § 113 постановления от 15 ноября 1996 года по жалобе «Шагал против Великобритании», Сборник постановлений и решений 1996-V). 

Для того, чтобы не быть произвольным, лишение свободы на основании параграфа 1 (f) должно быть добросовестным. Оно должно быть тесно связано с основаниями лишения свободы. Место и условия содержания под стражей должны быть соответствующими. Длительность содержания под стражей не должна превышать срок, который разумно требуется для достижения цели (см. § 164 постановления Большой палаты по жалобе «А. и другие против Великобритании», ECHR 2009).

Если меры по выдворению не могут быть приняты в связи с отсутствием у заявителя гражданства какого-либо государства, это влечет нарушение Европейской Конвенции, так как основания ограничения свободы отсутствуют («Миколенко против Эстонии», № 10664/05, 08.10.2009; «Aribaud v. Luxembourg» № 41923/06, 07.01.2010).

На практике часто возникают ситуации, когда органы, осуществляющие выдворение, длительное время ничего не предпринимают, направляют запросы для получения свидетельства на возвращение не чаще, чем раз в 4-6 месяцев, все это время лицо остается лишенным свободы в ожидании начала процедуры выдворения. Запросы могут быть направлены сразу по нескольким гражданам, без указания индивидуальных обстоятельств каждого заявителя в отдельности (групповые запросы). Так, по делу лица без гражданства М., содержавшегося в Центре в Санкт-Петербурге с 31.07.2014 по 13.08.2016, власти направляли всего два запроса в год, за общих два года содержания в Центре было сделано всего 4 запроса, при этом полностью идентичных по своему содержанию, фактически без выяснения и указания новых личных обстоятельств заявителя.

Европейский Суд считает, что бездействие властей в течение трех месяцев является нарушением Конвенции. Суд указывал, что хотя административное удобство в других условиях может потребовать групповой обработки аналогичных запросов, тот факт, что заявитель был лишён свободы, требовал со стороны властей особого усердия, и задержка на три месяца явно не была свидетельством проявления такого усердия (см. § 56 постановления от 26 ноября 2009 года по жалобе № 8256/07 «Tabesh против Греции», где власти бездействовали в течение трёх месяцев).

Суд подчёркивает, что по истечению времени национальные власти обязаны оценить, существует ли реальная перспектива выдворения, являлось ли лишение свободы с целью выдворения с самого начала и продолжает ли оно оставаться обоснованным (см. § 77 постановления от 12 февраля 2013 года по жалобе № 58149/08 «Amie и другие против Болгарии» и § 68 постановления от 27 июля 2010 года по жалобе № 24340/08 «Louled Massoud против Мальты»).

В этих обстоятельствах решающим становится наличие процессуальных гарантий. Правительство России в делах не указало на наличие каких-либо нормативных или практических гарантий от произвольного заточения. Из этого следует, что российская правовая система не предусматривала процедуры, способной предотвратить риск произвольного лишения свободы в ожидании выдворения (см. §§ 153-154 вышеупомянутого постановления по жалобе Азимова, § 71 постановления от 27 июля 2010 года по жалобе № 24340/08 «Louled Massoud против Мальты» и, в соответствующем ракурсе, § 114 постановления от 23 октября 2008 года по жалобе № 2440/07 «Солдатенко против Украины»).

Одним из наиболее важных дел по данной проблематике является дело «Ким против России» от 17 июля 2014 года № 44260/13, в котором Суд установил нарушение статей 3 (условия содержания), п. 1 f статьи 5 (отсутствие должного усердия властей при осуществлении процедуры выдворения), п. 4 статьи 5 (отсутствие судебного контроля законности содержания) Европейской Конвенции^[17]. В данном деле заявитель являлся лицом без гражданства, рожденным в Узбекистане, в Советском Союзе в 1962 году и прибыл в Россию в 1990-х годах. На 06.02.1992 года он не имел постоянной регистрации на территории России и не приобрел гражданство Российской Федерации, в результате он остался лицом без гражданства. Заявитель содержался с целью выдворения в Центре в Красном Селе с 19 июля 2011 по 29 июля 2013 года в бесчеловечных условиях, что также было установлено Европейским Судом. Российские власти направили своё первое письмо в Посольство Узбекистана более, чем через четыре месяца после помещения заявителя под стражу. Это письмо касалось заявителя и ещё двенадцати человек, которых считали гражданами Узбекистана.

Получив ответ узбекских властей от 5 февраля 2013 года, российские власти узнали, что выдворить заявителя в Узбекистан невозможно, так как заявитель не является гражданином этого государства. Правительство РФ не представило Суду доказательств каких-либо усилий, предпринятых для того, чтобы добиться принятия заявителя какой-либо третьей страной (ср. § 77 постановления от 12 февраля 2013 года по жалобе № 58149/08 «Amie и другие против Болгарии»). Суд подчеркнул, что содержание под стражей не может считаться осуществляемым с целью высылки заявителя, если сама такая высылка более невозможна.

В этом деле Суд указал на особую уязвимость лиц без гражданства, содержащихся в заточении, указав, что как лицо без гражданства заявитель не мог получать консульскую поддержку и совет, которые обычно оказываются дипломатами своим гражданам, которые лишены свободы. Суд также отметил, что в России у заявителя нет никаких финансовых ресурсов либо семейных связей, и он должен был испытывать значительные трудности в том, чтобы найти и нанять представителя. Суд пришел к заключению, что национальные власти не проявили инициативу для того, чтобы ускорить выдворение и обеспечить эффективную защиту права заявителя на свободу, несмотря на то, что из постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 года можно сделать вывод, что они были прямо обязаны сделать это (см. § 25 настоящего постановления). Как следствие, заявитель был просто брошен прозябать месяцами и годами, закрытый в своей камере, когда никакой орган власти не проявлял активного интереса в его судьбе и благополучии.

 Суд также установил нарушение п. 4 статьи 5 Конвенции. Основной смысл жалобы заявителя по параграфу 4 статьи 5 не направлен против постановления, которым он изначально был лишён свободы, а скорее против его неспособности получить доступ к судебному контролю его содержания под стражей по прошествии какого-то времени. Учитывая, что заявитель провёл в заточении более двух лет, за это время могли возникнуть новые вопросы, связанные с его законностью. В частности, заявитель пытался объяснить судам, что его содержание под стражей перестало быть законным, когда выяснилось, что он не может быть выдворен в Узбекистан. В силу параграфа 4 статьи 5 заявитель был вправе обратиться в суд, обладающий компетенцией безотлагательно решить, стало ли лишение его свободы незаконным в свете новых фактов, возникших после решения о его первоначальном помещении под стражу (см. §§151-152 вышеупомянутого постановления по жалобе Азимова). 

Суд отмечает, что в течение всего двухлетнего периода времени, когда заявитель находился в заточении, не происходило ни автоматического периодического продления срока содержания заявителя под стражей, ни какого-либо его судебного контроля. Попытки заявителя добиться такого контроля были бесплодны: два районных суда и СанктПетербургский городской суд отказались рассмотреть по существу его жалобу на незаконность лишения свободы, установив, что нет необходимости изменить положение заявителя либо подвергнуть его судебному контролю в свете новых обстоятельств. Помимо этого, Суд отмечает, что в деле Азимова, где рассматривалась схожая жалоба, Правительство не смогло привести положение национального законодательства, которое позволило бы заявителю инициировать судебный контроль законности лишения его свободы при выдворении (см. §153 вышеупомянутого постановления по жалобе Азимова). В настоящем деле Правительство также признало нарушение параграфа 4 статьи 5 Конвенции. Из этого вытекает, что в течение того периода времени, когда заявитель был лишён свободы, ожидая выдворения, в его распоряжении не имелось никакой процедуры судебного контроля законности сложившейся ситуации.

 

Самое главное, что Суд обязал Российскую Федерацию не только принять индивидуальные меры в отношении заявителя, но и предписал выполнять меры общего характера для предотвращения подобных нарушений:

1. Суд полагает необходимым указать общие меры, принятие которых требуется для предотвращения подобных нарушений в будущем. Суд установил нарушение параграфа 4 статьи 5 на том основании, что заявитель, лишённый свободы в ожидании своего выдворения из России, не мог инициировать судебную процедуру проверки законности своего содержания под стражей, которая могла бы привести к его освобождению в случае, если такое содержание перестало быть оправданным (см. § 43 настоящего постановления).

2. Таким образом, Суд полагает, что государство-ответчик должно, прежде всего, принять соответствующие правовые и/или иные меры для создания в своём национальном праве механизма, позволяющего человеку инициировать проверку законности своего содержания под стражей в ожидании выдворения в свете того, как процедура выдворения развивается. Суд подчёркивает, что хотя процедура, предусмотренная параграфом 4 статьи 5 [Конвенции], не всегда должна сопровождаться теми же гарантиями, что вытекают из статьи 6 [Конвенции] применительно к уголовному или гражданскому судопроизводству, она должна иметь судебный характер и предоставлять гарантии, соответствующие рассматриваемому типу лишения свободы (см. § 203 постановления Большой палаты по жалобе «А. и другие против Великобритании», ECHR 2009, и постановление Большой палаты от 22 мая 2012 года по жалобе № 5826/03 «Идалов против России»).

3. Суд также установил нарушение параграфа 1 статьи 5 Конвенции в связи с неразумной продолжительностью времени, в течение которого заявитель был лишён свободы. Соответственно Суд рекомендует государству-ответчику рассмотреть возможность принятия необходимых общих мер, направленных на ограничение периодов лишения свободы, с тем, чтобы они оставались связаны с основанием лишения свободы, применимым в иммиграционном контексте (см. § 55 настоящего постановления, § 123 постановления от 23 июля 2013 года по жалобе № 42337/12 «Suso Musa против Мальты» и постановление Конституционного Суда № 6-П, процитированное в § 25 настоящего постановления).

 

Таким образом, еще в 2014 году Российская Федерация была обязана предусмотреть в своем национальном законодательстве установление конкретных сроков лишения свободы с целью выдворения и обеспечить периодический судебный контроль за обоснованностью и длительностью такого содержания. Однако этого до настоящего времени не произошло, а нарушения вышеуказанных прав и свобод продолжаются.

В этой связи еще в мае 2016 года в Комитет Министров Совета Европы в соответствии с Правилом 9.2 Комитета Министров Совета Европы было направлено совместное обращение от двух неправительственных организаций РОО ПЦ «Мемориал» и АДЦ «Мемориал»^[18], в котором на примерах более десятка конкретных дел по различным регионам России было продемонстрировано, что меры общего порядка российскими властями не выполнены, никаких кардинальных изменений ни в законодательстве, ни в практике содержания не произошло, и лица остаются в заточении годами. 

Организациями было выдвинуто ряд предложений в том числе:

- до принятия решения об ограничении свободы с целью выдворения суд обязан рассмотреть вопрос о том, является ли выдворение реалистичным, имеется ли риск пыток, бесчеловечного обращения и наказания, имеется ли практическая необходимость лишения свободы, соответствуют ли условия лишения свободы с целью выдворения требованиям Конвенции;

- каждые 2 месяца осуществлять проверку законности и обоснованности заключения в судебном порядке;

- при каждом продлении срока содержания суд обязан рассмотреть вопрос, является ли выдворение осуществимым, какие практические меры были приняты для этого, почему выдворение не было осуществлено, какие появились новые основания и обстоятельства для продления срока содержания с целью выдворения, имеется ли практическая необходимость дальнейшего содержания в заключении;

- при продлении срока содержания в судебном порядке предоставлять бесплатную юридическую помощь;

- обязать миграционные органы выдавать всем лицам после освобождения из-за невозможности выдворения документы с указанием гражданства или отсутствия гражданства, позволяющие включиться в процедуру легализации без выезда из Российской Федерации.

 Данное обращение было рассмотрено на сессии Комитета Министров Совета Европы 20-22 сентября 2016 года, но, несмотря на решение Европейского Суда и рассмотрение вопроса Комитетом Министров, в ходе которого представитель Правительства России заявил, что соответствующие изменения в российское законодательство будут внесены незамедлительно, должной имплементации решение Европейского Суда не получило.

 

Часть III. Решение Конституционного Суда РФ по делу Н.Г. Мсхиладзе и его правовоезначение

 

 23 мая 2017 года Конституционный суд Российской Федерации вынес постановление 

№ 14-П по делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 КоАП РФ в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г.Мсхиладзе (далее - Постановление)^[19].

 Важность данного дела заключается не только в том, что оно позволило Конституционному суду принять решение о необходимости судебного контроля за содержанием в ЦВСИГ лиц, подлежащих административному выдворению, но и в том, что впервые проблема положения лиц без гражданства в Российской Федерации, возникшая после распада СССР и не решенная до сих пор, стала предметом рассмотрения Конституционного суда.

 

История Н.Г.Мсхиладзе и позиция по жалобе

 

История заявителя, который стал лицом без гражданства в связи с распадом СССР, достаточно типичная. Мсхиладзе Ноэ Георгиевич 19 месяцев содержался в Центре с целью принудительного выдворения, которое было невозможно осуществить, в связи с отсутствием государства, готового принять его на свою территорию. Заявитель имел связь только с двумя странами - с Россией и Грузией.

Мсхиладзе Н.Г. родился в Грузии, в Кобулетском районе Аджарской Автономной ССР. В 1988 году в 16 лет, по паспорту гражданина СССР, до распада Советского Союза и задолго до введения визового режима с Грузией приехал в Ленинград, где обучался в профессиональном техническом училище, получил специальность, вернулся в Грузию, но уже на следующий год, еще будучи в несовершеннолетнем возрасте въехал в Россию вновь, более из СанктПетербурга не выезжал. На 6 февраля 1992 года он постоянно проживал на территории РФ, вместе с супругой, гражданкой России, умершей в 2010 году, и родной сестрой, был включен в ордер на жилое помещение, где проживает его родная сестра и ее дети, которые приобрели гражданство Российской Федерации. 

В соответствии со ст.13 Федерального Закона «О гражданстве РФ» от 28.11.1991 года, он имел право на признание гражданином РФ, но документ о гражданстве РФ не получил, так как был заключен под стражу в целях уголовного преследования и в период содержания под стражей утратил паспорт СССР, в результате он оказался в положении лица без гражданства. Заявитель был готов выехать в Грузию, но не смог это сделать, так как это государство не признало его своим гражданином и отказало ему в выдаче свидетельства на возвращение, о чем сообщило на запросы компетентных органов РФ.

2 декабря 2014 года, когда Н.Г.Мсхиладзе находился в местах лишения свободы, Министерство юстиции РФ издало распоряжение о нежелательности его пребывания в РФ. 4 марта 2015 года УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области приняло решение о его депортации с территории РФ. С 10 марта 2015 года по 30 августа 2015 года он находился в Центре содержания иностранных граждан. В период содержания органами, осуществляющими депортацию, были получены сведения о том, что, по данным Информационной базы Министерства юстиции Грузии, Мсхиладзе Ноэ гражданином Грузии не является и свидетельство на возвращение в Грузию ему оформлено не будет. В результате УФМС не обратилось в суд за продлением срока содержания, и заявитель был освобожден. 

Это произошло потому, что в п