Методология статистики государственных финансов

Бюджетные классификации большинства зарубежных стран пост­роены на основе стандартов международной статистики государствен­ных финансов (СГФ), разработанной Международным валют­ным фондом.

Методология, лежащая в основе СГФ, разработана на базе системы национальных счетов (СНС) и используется в международной практике для макроэкономических расчетов.

В системе национальных счетов экономика страны делится на шесть институциональных секторов (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 – Структура экономики страны согласно системы национальных счетов

В основе данного деления экономики лежат выполняемые каждым сектором ключевые функции, которые определяют принципы методологии СГФ.

Международная статистика государственных финансов охватывает только операции сектора общего государственного управления. К секто­ру общего государственного управления относятся государственные уч­реждения и организации, находящиеся на бюджетном финансировании и занятые в сферах общего управления, финансовой деятельности, регули­рования и планирования экономики, научно-исследовательской деятель­ности, защиты окружающей среды, поддержания правопорядка, обороны, а также осуществляющие бесплатное и льготное обслуживание населения в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспе­чения и т. п. Согласно СНС основной функцией названного сектора яв­ляется осуществление государственной политики посредством производ­ства нерыночных товаров и услуг и перераспределение доходов путем трансфертов. Финансирование обеих функций происходит в основном за счет обязательных отчислений других секторов экономики.

Важной задачей СГФ является осуществление группировки показателей сектора государственного управления и создание аналитической базы для определения потребности органов власти и управления в расходах, кредитах и возможности их удовлетворения за счет имеющихся финансовых ресурсов без привлечения заемных или накопитель­ных за прошлые периоды средств. Основными объектами изучения СГФ являются бюджеты всех уровней бюджетной системы страны.

Критерии подразделения всех операций сектора государственного управления на группы исходят из своей природы самих этих операций.

Все операции, осуществляемые сектором государственного управле­ния, можно отнести к поступлениям или платежам (рисунок 2.3), которые осуществляются на возвратной или невозвратной основах. Текущие и ка­питальные, а также возмездные и безвозмездные операции относятся к невозвратным. Операция считается возвратной в том случае, если в резуль­тате нее возникает финансовое требование или погашается обязательство, т. е. имеет место обратный поток в виде договорных обязательств с фикси­рованным сроком погашения. При невозвратных операциях такого пото­ка не возникает. Невозвратные операции могут быть возмездными и без­возмездными. Осуществление возмездных операций независимо от того, добровольная она (дарение) или обязательная (налоги), не предусматри­вает получения взамен эквивалента в какой-либо форме.

Рисунок 2.3 – Классификация финансовых операций в СГФ

Целевое назначение операций может быть связано как с текущей де­ятельностью, так и с осуществлением капитальных затрат. К операциям с капиталом относят поступления (платежи) с целью приобретения, со­здания или продажи финансовых активов, срок полезного использова­ния которых более одного года (земля, нематериальные активы). Опера­ции с капиталом относятся к безвозмездным платежам и делятся на:

- официальные трансферты капитала (если они осуществляются из государственных источников);

- капитальные трансферты (если они осуществляются из негосу­дарственных источников).

Все описанные выше операции представляют собой финансовые потоки, которые воздействуют на изменение финансовых активов го­сударства. В большинстве случаев в операции задействованы два пото­ка: входящий в виде поступлений, который увеличивает финансовые активы государства, и исходящий в виде платежей, уменьшающий фи­нансовые активы. Согласно международному стандарту по СГФ учет финансовых потоков, возникающих в результате операций, осуществ­ляемых органами государственного управления с другими секторами экономики, производится на кассовой основе.

В соответствии с приведенными характеристиками операций секто­ра государственного управления в зарубежной практике выделяют пять агрегированных показателей, которые считаются ключевыми в СГФ.

1. Доходы – все обязательные невозвратные платежи, поступающие в бюджет.

2. Полученные трансферты – безвозмездные, невозвратные поступ­ления на добровольной основе.

3. Расходы – все невозвратные платежи (в их состав входят плате­жи другим органам государственного управления).

4. Кредитование за вычетом сумм погашения (чистое кредитова­ние) – операции сектора государственного управления по приобрете­нию финансовых требований к другим секторам экономики с целью проведения государственной политики (предоставление ссуд и приоб­ретение акций за вычетом сумм выплаченных кредитов, выручки от продажи акций либо возврата собственного капитала).

5. Финансирование – операции, включающие принятие финансовых обязательств и приобретение сектором государственного управления финансовых требований к другим секторам экономики с целью управления ликвидностью, а также погашение таких обязательств или продажа финансовых требований. Финансирование включает также чистое изменение государственных ликвидных финансовых средств.

Согласно стандарту СГФ доходы бюджета подразделяются на теку­щие и капитальные. К текущим доходам относятся все налоговые и неналоговые поступления.

Налоговые поступления классифицируют­ся по характеру базы соответствующего налога или по источнику воз­никновения налоговых обязательств.

Неналоговые доходы в свою оче­редь включают все невозвратные возмездные поступления (доходы от собственности, административные штрафы и платежи и т.д.), а также некоторые невозвратные безвозмездные поступления (например, штра­фы, взимание которых не связано с налоговым законодательством).

В соответствии с рекомендациями Международного валютного фонда официальные трансферты выделяются отдельно в составе дохо­дов как операции, сокращающие дефицит бюджета. К официальным трансфертам относят безвозмездные, невозвратные поступления на добровольной основе (например, субвенции и дарения).

В капитальные доходы включаются доходы от продажи капиталь­ных активов (основных фондов, земли, государственных запасов и ре­зервов), а также капитальные трансферты из негосударственных источ­ников, т. е. поступления безвозмездных, невозвратных, необязательных (разовых) платежей целевого назначения (например, на строительство зданий и покупку оборудования для бюджетных учреждений).

Согласно международной статистике государственных финансов расходы сектора государственного управления классифицируются по двум критериям:

1) их функциональному назначению;

2) экономическим характеристикам операций, с помощью которых они осуществляются.

Поскольку бюджетная классификация — важный инструмент сис­темы принятия решений, в ней должны быть четко выделены целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. Эту задачу решает функциональная структура расходов, связанных с осуществлением основных функций государства. В обобщенном виде эти функции неизменны и характерны для всех стран, в их числе:

- государственное управление;

- обеспечение внутренней и внешней безопасности;

- международная деятельность;

- содействие научно-техническому прогрессу;

- социальное развитие.

Экономическая группировка позволяет получить детальное распре­деление расходов по их предметному признаку (заработная плата, трансферты населению и т.д.) и обеспечивает возможность единого подхода ко всем получателям с точки зрения исполнения бюджета.

Экономическая классификация состоит из трех основных кате­горий:

- текущих расходов, которые включают все возмездные и безвоз­мездные платежи, не связанные с приобретением и созданием капи­тальных активов, увеличением финансового капитала, компенсацией потерь, вызванных разрушением капитальных активов, для получате­лей этих платежей;

- капитальных расходов, представляющих собой расходы на при­обретение основного капитала, стратегических или чрезвычайных за­пасов, земли, нематериальных активов, безвозмездные платежи, ис­пользуемые их получателями для приобретения основного капитала, компенсирования потерь, связанных с нанесением ущерба или разру­шением или повреждением основного капитала;

- кредитования минус погашение (чистое кредитование), включаю­щего в себя операции органов государственного управления, в резуль­тате которых возникают финансовые требования к другим секторам экономики или приобретается долевое участие в капитале предприятий с целью проведения государственной политики. Эти операции группи­руются по типу дебитора, т. е. по типу внутреннего заемщика и заемщи­ка-нерезидента. Данный показатель рассматривается в СГФ как фак­тор, определяющий размер бюджетного дефицита.

Для того чтобы придать адресный характер процессу распределения финансовых ресурсов государственного бюджета, в СГФ предусматри­вается группировка расходов бюджета по ведомственному признаку, которая позволяет отразить распределение средств по их конкретным распорядителям. Функциональная, ведомственная и экономическая группировки расходов должны быть взаимосвязаны между собой, что­бы обеспечить возможность перехода от одной классификации расхо­дов к другой.

Государственное финансирование охватывает все потоки плате­жей, перемещающихся от сектора государственного управления и обратно к нему, в результате которых возникают или погашаются финансовые требования. Финансирование включает также любые изменения государственных резервов, назначением которых являет­ся управление ликвидностью. Данные по различным видам операций финансирования важно организовать таким образом, чтобы можно было проверить оценки влияния государственного финансирования на экономику. Для этого государственное финансирование и опера­ции, связанные с управлением государственной ликвидностью, клас­сифицируют либо по типу кредитора или владельца долгового обяза­тельства, либо по типу долгового обязательства. В рамках этих двух классификаций проводится различие между внутренним и внешним финансированием.

Согласно международным стандартам СГФ заимствование не отно­сится к доходам сектора государственного управления, а рассматрива­ется как источник финансирования дефицита бюджета. Дефицит мож­но определить как сумму доходов и полученных трансфертов минус сумма расходов и кредитование минус погашение. Изменение обяза­тельств и изменение суммы долга являются результатом финансирова­ния расходов бюджетов.

В отличие от описанных выше операций государственный долг представляет собой объем финансовых обязательств, накопленных в результате операций сектора государственного управления в прошлом и предполагаемых к погашению в будущем.

Обязательства должны быть погашены посредством операций сек­тора государственного управления в будущем или переоформлены в бессрочный долг. Обслуживание государственного долга происходит посредством выплаты процентов и (или) погашения основной суммы долга. В составе государственного долга должны отражаться бессроч­ные обязательства, по которым выплачиваются только проценты, а так­же любые беспроцентные обязательства, если действует требование о выплате основной суммы долга. Государственный долг квалифициру­ется по типу держателей долговых обязательств с разделением на внут­ренний и внешний. В качестве дополнительной может использоваться классификация непогашенного долга, которую производят по типу кредитора и долгового обязательства с дальнейшим делением на внут­ренний и внешний долг.

Таким образом, методология международной статистики государ­ственных финансов представляет собой совокупность приемов и мето­дов группировки операций сектора государственного управления, а также показателей, отражающих его деятельность, принятых в качестве международного стандарта. Построение бюджетной классификации по методологии СГФ, позволяет обеспечить аналитическую базу для изу­чения количественных и качественных закономерностей массовых про­цессов, происходящих при формировании и использовании средств бюджетного фонда.