Рассмотрение Конгрессом проекта бюджета

Конгресс рассматривает проект президентского бюджета, вносит изменения, одобряет или отклоняет его.

Рассмотрение бюджета Конгрессом начинается сразу же после его передачи Президентом.

Бюджетное управление конгресса спустя шесть недель после представления президентского бюджета выпускает аналитический доклад, в котором рассматриваются положения президентского бюджета.

После этого главные события разворачиваются в Конгрессе, где два комитета по бюджету – от Палаты Представителей и от Сената – должны сформулировать бюджетную резолюцию на текущий бюджетный год. Верхняя и Нижняя Палаты Конгресса готовят отдельные варианты резолюций (заключений) по проекту бюджета и принимают их на раздельных заседаниях.

Имеющиеся разногласия по проекту резолюции устраняются в рамках работы согласительной комиссии.

Бюджетная резолюция – это план; это основа для последующих действий Конгресса по бюджету. Ее цель – скоординировать и упорядочить работу всех комитетов конгресса, имеющих какое-либо отношение к бюджету.

Бюджетную резолюцию Конгресс должен принять до 15 апреля каждого года. После принятия резолюций комитеты по бюджету обеих палат докладывают членам Конгресса об изменениях, которые необходимо внести в законопроекты по бюджету (в соответствии с принятыми резолюциями).

Законопроекты по бюджетным расходам разрабатываются в комитетах по ассигнованиям (по соответствующим направлениям) на основе проекта, предоставленного Президентом, и с учетом утвержденной резолюции по бюджету. Подготовленные законопроекты голосуются в каждой палате и согласовываются на совместном заседании. После повторного голосования в палатах (как пакет документов по проекту бюджета в виде единого тома) проект бюджета до 15 апреля направляется на подпись Президенту.

После утверждения бюджета СУБ делает поквартальную разбивку расходов (на законодательном уровне эти разбивки не утверждаются) и доводит основные показатели до Казначейства.

Конгресс не вводит в действие бюджет как таковой.

Конгресс предоставляет полномочия на расходы, принимая как постоянные законы, так и постановления о бюджетных назначениях (то есть законы, не нуждающиеся в ежегодном введении).

Почти все налоги и большинство других доходов вытекают из постоянных законов. Налоговые законопроекты разрабатываются в Палате. Ее комитет по доходам и финансовый комитет Сената имеют полномочия над налоговыми законами.

Согласительные указания в бюджетном решении обычно требуют изменений в постоянных законах. Они указывают каждому затронутому комитету вносить поправки в законы, в пределах его полномочий, которые изменят уровень доходов и расходов, установленных этими законами.

Комитеты, вырабатывающие согласительные указания, призваны подготовить законодательство об исполнении бюджета. Они могут, например, предложить изменение налогового кодекса, определенные льготы или задачи для действующих программ или уполномочить ведомство устанавливать сборы для покрытия некоторых своих расходов.

Соглашения, предусматривают тот лимит средств, который могут использовать комитеты, занимающиеся ассигнованиями и другими расходами, по своему усмотрению (discretionary spending). В них определен нижний предел, ниже которого поступления в бюджет не могут упасть, и верхний предел, выше которого расходы не должны быть. Различные комитеты – санкционирующие (authorizing) комитеты и ассигнующие (appropriating) комитеты – достаточно часто расходятся в оценках, однако, в течение лета расхождения должны быть устранены.

Действие законов, увеличивающих устоявшиеся расходы или уменьшающих доходы, ограничивается применением правила: Уплати как можешь (pay-as-you-go). По этому правилу общее действие законодательства относительно устоявшихся расходов или доходов не должно увеличивать дефицит.

Закон Гремма-Рудмана-Холлингса обязывает СУБ делать оценки и расчеты, определяющие применение секвестра, и предоставить их Президенту и Конгрессу. Бюджетное управление Конгресса (БУК) обязано сделать такие же оценки и расчеты, а руководитель СУБ обязан объяснить разницу между показателями двух ведомств. Оценки и расчеты СУБ составляют основу для распоряжений на отсечение расходов, издаваемых президентом. Предписания Президента не могут изменить подробности доклада СУБ. Служба общего учета (высший орган государственного финансового контроля) обязана подготовить согласованный доклад.

СУБ и БУК обязаны подготовить три доклада о применении секвестра: предварительный – при представлении президентом бюджета; обновленный – в августе и окончательный – в конце сессии Конгресса (обычно осенью каждого года).

С конца сессии Конгресса до следующего 30 июня утвержденный секвестр остается в силе, пока постановление о назначениях на текущий финансовый год приводит к превышению потолка.

Исполнение бюджета

Оперативный контроль за исполнением федерального бюджета США осуществляется исключительно в рамках исполнительной власти. Этому способствовал принятый в 1990 году акт об обязательной открытой отчетности федеральных агентств (министерств и ведомств). По исполнению федерального бюджета в разрезе ведомственной разбивки на 20-й день по окончанию календарного месяца агентства публикуют в открытой печати и передают в электронные средства массовой информации отчет за прошедший период (нарастающим итогом) о проведенных ими расходах.

Проверку правильности проведенных расходов, а также полноты поступивших доходов и объема выпущенных государственных долговых обязательств, производит СУБ.

Контроль, осуществляемый законодательной властью, реализуется через Главное Счетное Управление, которое осуществляет проверки по запросам депутатов, сенаторов, комитетов палат или палат в целом. Приоритетом в проводимой контрольной деятельности является оценка эффективности использования выделенных средств на правительственные программы и осуществление выборочного надзора за деятельностью подразделений. Проверка производится главными инспекторами федеральных органов исполнительной власти, проводящих оперативный контроль и аудит в подотчетных отдельно каждому из них министерствах и ведомствах.

В США применяется казначейская система исполнения бюджета. Все бюджетные средства хранятся на генеральном счете Нью-Йоркского банка Федеральной Резервной Системы (ФРС). ФРС и система коммерческих банков являются агентами Правительства и каких-либо самостоятельных решений в работе с бюджетными средствами не принимают (действуют исключительно по указанию Казначейства). Полномочия ФРС определены законодательно, коммерческие банки участвуют на основе соглашений с ФРС.

Несмотря на структуру федерального бюджета США, состоящую из обязательных расходов по программам, утвержденным ранее принятыми законами и носящими переходный долголетний характер, и дискреционных расходов в соответствии с 13 биллями, ежегодно утвержденными Конгрессом, оперативной систематической отчетности и оперативного контроля в данном разрезе не установлено. Не установлено также наличие предоставляемой внешним контрольным органам или публикуемой оперативной систематической отчетности по расходам федерального бюджета США в разрезе функциональной классификации.

Обычно государственные служащие обязаны расходовать не больше и не меньше, чем назначено; и они могут использовать средства только для целей, намеченных в законе.

Закон о бюджетном дефиците запрещает им расходовать или обязать государство расходовать средства авансом до их назначения, если особые полномочия на это представлены законом. К тому же закон обязывает президента распределять средства, выделяемые для большинства исполнительных ведомств. Президент передает эти полномочия СУБ и БУК, которые распределяют средства по временным срокам (обычно по кварталам финансового года), а иногда и по видам деятельности. Ведомства могут требовать, чтобы в течение года была выделена единая сумма, для быстрого приспособления к меняющимся обстоятельствам. Такой порядок позволяет обеспечить покрытие сделок на весь год.

Если необходимы изменения в законе или в других обстоятельствах, Конгресс может ввести в течение года дополнительные бюджетные назначения. С другой стороны, обстоятельства могут потребовать уменьшения некоторых расходов, на которых выделены средства. В таком случае Президент вправе удержать назначенные средства только при некоторых обстоятельствах: для создания резервов для непредвиденных случаев.

Одним из важнейших элементов обеспечения эффективности деятельности органов исполнительной власти США в сфере экономики является широкое применение конкурсных процедур, а там, где невозможен или бесполезен конкурс – использование процедуры жребия.

Детально расписанные процедуры действий чиновников, система залогов и страхования во всех сферах, где государство привлекает частный сектор, отработанные процедуры расчета рисков и включение в проекты бюджетов ожидаемых расходов с учетом рисков, жесткие финансовые, административные и уголовные санкции за нарушения, в совокупности с отлаженным механизмом государственной службы (включая достаточный уровень оплаты труда и систему жестких ограничений) и действующим публичным политическим механизмом – позволили постепенно отказаться от тотального внешнего контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти.

Основная тяжесть внешнего контроля перенесена на анализ эффективности расходования средств, а также на выборочный контроль с акцентом на проверку полноты и эффективности внутреннего контроля. Но полномочия по всеобъемлющему контролю в случае малейшей необходимости у внешнего контрольного органа сохранено. И более того, в ряде таких сложных сфер, как деятельность по размещению и обслуживанию государственного долга, по реформе кредитной программы и т.п. контроль углубляется, планируются новые, прежде никогда не проводившиеся контрольные мероприятия.

Публичная, с участием Конгресса и внешних экспертов процедура планирования (в том числе, и долгосрочного на 4 года) деятельности основного внешнего контрольного органа Главного Счетного Управления США (US GAO), с определением объема необходимых расходов по каждому направлению контрольной деятельности, доступность общественности не только отчетов, но и планов (публикуются), обязательность приложения к отчетам информации об использованной методологии – все это позволяет создать эффективную систему обратной связи между внешним контрольным органом и обществом.