Неподзаконные указы Президента РФ

Более того, фактически Президент РФ имеет право принимать и неподзаконные указы — указы, замещающие собой закон. Например, в начале 1990-х гг. такие указы издавал Борис Ельцин (указы от 24 декабря 1993 г. № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»^[12], от 8 июля 1994 г. № 1487 «О гарантиях прав граждан на получение образования»^[13], от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»^[14] и др.).

Много неподзаконных указов было издано в период до принятия Конституции РФ (например, печально известный Указ от 21 сентября

1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»^[15] и последующие указы от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»^[16], от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»^[17] и др.).

Например, указы, касающиеся запрета КПСС, стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. № 9-П по делу КПСС^[18]). Лишь некоторые положения указов были признаны не соответствующими Конституции РФ. Указ Президента РФ от 2 марта 1996 г. № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»^[19] также стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 г. № 7-П^[20]). Но и тут Суд в целом не усмотрел нарушений, в отличие от отдельных судей — Николая Витрука и Бориса Эбзеева, которые сочли Указ неконституционным. В целом сам факт принятия Президентом РФ законозамещающих указов Конституционным Судом не был осужден или запрещен.

Такие указы издает и Владимир Путин (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации»^[21]). Конституционный Суд поддержал эту практику (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П^[22]).

Практика законозамещающих указов Президента обосновывалась Борисом Ельциным в Послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.^[23]. Под неподзаконные указы подводилась конституционно-правовая основа: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы.

Тем более что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов.

Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно.

Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.

В-третьих, необходимость выполнения функции гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции Российской Федерации.

Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений».

Несмотря на критику со стороны научного сообщества^[24], Конституционный Суд РФ в целом одобрил президентские нормотворческие полномочия в условиях отсутствия закона или рассогласованного правового регулирования. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П содержится следующая правовая позиция Суда: «когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, — Президент РФ, в осуществление предусмотренного Конституцией РФ полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта».

Таким образом, даже независимый Конституционный Суд РФ не препятствует Президенту РФ принимать неподзаконные и законозамещающие указы.

Следует важный вопрос: как исполняются указы Президента РФ? Может быть широкие нормотворческие указные полномочия Президента РФ разбиваются о тотальное неповиновение чиновников?

Излюбленной темой для упреков в адрес Президента РФ является «неисполнение» его «майских указов» (указов от 7 мая 2012 г. № 596– 606). Однако на официальном сайте Правительства РФ есть данные об исполнении этих указов: «Всего в указах содержится 218 поручений Правительству. Из них к настоящему времени Правительство должно было выполнить 168 поручений. Выполнено и снято с контроля 137 поручений — 81,5% от числа поручений, которые должны были быть выполнены к настоящему времени»^[25]. Таким образом, в целом по отчетам Правительства РФ майские указы исполнены более чем на 60%. Другой вопрос, что хорошего это дало стране и людям на практике. Вероятно, корень проблем в содержании самих указов, а не только в том, как они исполняются.

По поводу несогласия с политикой Президента РФ и возможного саботирования исполнения его решений Владимир Путин в свое время высказался однозначно: «Если кто-то с чем-то не согласен, как А. Кудрин в свое время, он может перейти в экспертное сообщество»^[26]. Данное высказывание было адресовано в первую очередь премьер-министру Дмитрию Медведеву, посоветовавшему Государственной Думе не торопиться с принятием президентского законопроекта. Как правило, Государственная Дума, наоборот, торопится поддержать все президентские инициативы.

1.2. Участие в федеральном законодательном процессе

(законодательная инициатива и подписание законов)

Президент РФ обладает важными полномочиями в законодательной сфере. Согласно ст. 84 Конституции РФ Президент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы. Таким образом, Президент РФ вправе не только предложить парламенту принять конкретный закон, но и может не дать хода законам, принятым парламентом, воспользовавшись своим правом вето. Обоими правами Президент РФ пользуется самостоятельно, эти полномочия отнюдь не «увязаны с полномочиями других лиц и проистекают из них», как отозвался о президентских полномочиях Евгений Федоров. Да, право вето не абсолютно, его можно преодолеть. Да, законодательную инициативу можно отклонить. Но посмотрим, что происходит на практике^[27] (рис. 1).

Рис. 1. Соотношение внесенных законопроектов и подписанных законов, инициированных субъектами права законодательной инициативы (за 1994–2014 гг.). По данным АСОЗД

Из рис. 1 видно, что у Президента РФ наименьший разрыв между количеством внесенных законопроектов и количеством принятых по его инициативе законов. Средняя результативность Президента РФ за 1994–2014 годы (процент принятых по инициативе Президента РФ законов) составляет 83%. Для сравнения: результативность Правительства — 74%, депутатов Государственной Думы — 18%.

С 2000 по 2006 гг. из президентских законопроектов было отклонено всего 8, после 2006 г. ни один президентский законопроект не был отклонен Государственной Думой.

Рис. 2 демонстрирует количество внесенных Президентом РФ законопроектов (активность) и количество инициатив, ставших законами. Если до 1999 г. был некий разрыв между законопроектами и законами, то с 1999 г. он сократился и в последующие годы практически сошел на нет. Такая картина означает безоговорочный консенсус между Президентом РФ и парламентом и полную свободу Президента РФ продвигать практически любые законы. Кроме того, многие законы, разработанные по официальному или неофициальному указанию главы государства, вносятся Правительством РФ либо депутатами.

Рис. 2. Активность и результативность Президента РФ. По данным

АСОЗД

Для сравнения соотношение депутатских инициатив и принятых в результате законов выглядит совсем по-другому (рис. 3).

Рис. 3. Активность и результативность депутатов Государственной Думы. По данным АСОЗД

Сопоставление рисунков 2 и 3 также показывает, что количество президентских законодательных инициатив относительно невелико: в среднем 38 инициатив в год за 1994–2014 гг. Однако сопоставление с показателями «производительности труда» других субъектов права законодательной инициативы говорит о том, что Президент РФ занимает «второе место» после Правительства РФ (а на одного депутата приходится в среднем 1 инициатива в год). При этом нужно понимать, что законопроекты Правительства не попадают в Государственную Думу без согласования в Администрации Президента. Это тоже фактически президентские инициативы.

Рис. 4. Средний срок прохождения закона от его внесения в

Государственную Думу до подписания Президентом РФ (в днях)

На рис. 4^[28] видно, что срок рассмотрения президентских инициатив с 2001 г. является самым коротким по сравнению со сроками прохождения проектов других субъектов. Сроки рассмотрения проектов, внесенных Президентом РФ, с 2001 г. не превышают 200 дней, как правило, составляя порядка 100 дней (среднее значение за период 1994–2013 гг. — 189 дней).

Таким образом, и здесь нет противодействия Президенту РФ со стороны парламента: принятие его законопроектов не затягивается. Это обеспечивается самим Регламентом Государственной Думы, ст. 50 которого обязывает депутатов рассматривать президентские законопроекты в первоочередном порядке.

Рис. 5. Вето Президента РФ и вето Совета Федерации. По данным АСОЗД

Как Президент РФ использует свое право вето? Рис. 5 показывает, что с 2002 г. Президент РФ крайне редко отказывается подписывать какой-либо закон, принятый парламентом. Пик президентских вето приходится на 1999 г. — год открытого противостояния Бориса Ельцина и Государственной Думы, которая инициировала процедуру импичмента Президента РФ.

С 2000 г. президентское кресло занял Владимир Путин, и вето стали плавно сходить на нет, уже в течение десяти лет составляя от 0 до 2 вето в год. На третьем сроке Владимира Путина вето практически исчезло из практики, составляя 0–1 отклонений в год. Почему? Да просто потому, что окончательно сформировалась президентская фактическая монополия на федеральный законодательный процесс. Самому на себя вето накладывать нет необходимости.

index.php?option=com_content&view=article&id=261%3A2011-08-29-23-5244&catid=69%3A2011-08-29-23-53-32&Itemid=80&lang=ru

Президентское вето может быть преодолено квалифицированным большинством в парламенте. При наложении вето создается согласительная комиссии, и Президент РФ может представить свои «изменения» в закон, который ему не понравился.

В настоящее время Президент РФ практически не использует свое право вето: в подавляющем большинстве случаев законы, принимаемые парламентом, либо согласованы с президентом, либо соответствуют его позициям де-факто.

В отношении международных договоров у Президента РФ есть право подписывать международные договоры Российской Федерации и ратификационные грамоты. Именно Президент вносит в Государственную Думу законопроекты о ратификации международных договоров: такие проекты составляют большинство президентских инициатив. Аналогична ситуация с денонсацией договоров: законопроект о денонсации может внести Президент РФ, и Дума вряд ли осмелится не поддержать его. Как правило, все президентские законопроекты о ратификации одобряются Думой.