Кадровые полномочия Президента РФ

Конституционные полномочия Президента РФ по назначению Председателя и членов Правительства РФ конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ»^[29]. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ «с согласия Государственной Думы». Анализ ст. 111 и 117 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что на деле такое согласие Президенту РФ не нужно. Часть 4 ст. 111 Конституции РФ не скрывает от нас этого: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы». Самое интересное в этом то, что три раза Президент РФ может предлагать Думе одни кандидатуры, а на четвертый раз назначить уже без согласия Думы совершенно другого человека. Кстати, Конституционный Суд сказал, что можно три раза предлагать одну и ту же кандидатуру (Постановление от 11 декабря 1998 г. № 28-П^[30]). Таким образом, вообще нет препятствий, чтобы специально довести дело до роспуска Думы. Таким образом, Конституция РФ фактически не препятствует Президенту РФ в назначении премьер-министра, угодного исключительно ему. Единственная конфликтная ситуация между Президентом РФ и Государственной Думой по поводу назначения Председателя Правительства РФ сложилась в 1998 г., когда Госдума дважды не утвердила Виктора Черномырдина на пост премьер-министра, и пока других аналогичных случаев не было.

Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что кандидатуры на должность Председателя могут предлагаться исключительно Президентом РФ и более никем. Если на назначение премьера главе государства нужно формальное согласие парламента, то отправить его в отставку Президент РФ может по собственному усмотрению. При этом Правительство РФ автоматически отправляется в отставку в полном составе.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и увольняются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Как это происходит на практике, можно себе представить на примере с бывшим министром финансов Алексеем Кудриным. В 2011 г. Президент РФ Дмитрий Медведев предложил министру подать в отставку. Формальное представление Председателя Правительства РФ и отставка не заставили себя долго ждать.

3 октября 1994 г. был издан Указ Президента РФ № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которым силовые министерства были подчинены Президенту РФ, а также подчинены Президенту РФ руководители субъектов РФ. Первое положение было впоследствии закреплено законом «О Правительстве РФ» (ст. 32), второе — законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»^[31]. Согласно структуре федеральных органов исполнительной власти (которая утверждается именно Президентом РФ — см. Указ от 21.05.2012 № 636^[32]) весь силовой блок министерств подчиняется напрямую Президенту РФ, минуя Председателя Правительства РФ. Силовой блок это МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюст, СВР, ФСБ, ФСО, ФСКН и другие. Премьеру же достались остальные министерства типа Минобрнауки, Минздрава, Минкульта, Минсельхоза, Минспорта и других безобидных органов.

Вертикаль исполнительной власти, которую возглавляет Президент РФ, проявляется, в частности, в том, что он может по своему усмотрению отстранить от должности любое высшее должностное лицо субъекта РФ в связи с утратой доверия. Пункт 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ содержит формальные условия для такой отставки, однако при необходимости их соблюдение не составляет труда.

Президент РФ имеет право отменять акты правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ. Что это означает? Это означает, что формально Президенту достаточно издать указ, которому будет противоречить неугодное постановление Правительства РФ, и отменить постановление на этом основании. Однако сейчас Президенту РФ не приходится пользоваться этим правом, поскольку Правительство РФ не имеет разногласий с Президентом РФ (в противном случае министрам пришлось бы перейти в «экспертное сообщество»).

Таким образом, на практике Президент РФ играет решающую роль в вопросах формирования Правительства РФ и руководства им.

В отношении руководства Центрального банка России Президент РФ также обладает кадровыми полномочиями. Основные назначения производятся Государственной Думой, однако представляет ей кандидатуры на должность Председателя Банка России Президент РФ (ст. 5 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»^[33]). Члены Совета директоров назначаются Думой по представлению Председателя Центробанка, согласованному с Президентом РФ. Президент РФ направляет трех своих представителей в Национальный финансовый совет. Таким образом, реально именно Президент РФ в конечном итоге определяет, кто будет в руководстве Центрального банка РФ. Представление об освобождении от должности главы Банка России также вносится Президентом РФ.

В этом смысле ошибочно говорить о том, что Президент РФ никак не влияет на политику Центрального банка России. Да, «назначить и снять Председателя ЦБ России» без участия Государственной Думы он, действительно, не может. Но разве есть информация о том, что Президент РФ направлял в Госдуму представление об освобождении, например, Эльвиры Набиуллиной с должности, а Государственная Дума отказала в этом Президенту РФ? Такого не было. Значит, горевать о том, что у Президента РФ нет полномочий самостоятельно снять с должности главу Центробанка, не имеет смысла. Монопольная, практически административно-подчиненная Администрации Президента партия «Единая Россия» формировалась как раз для того, чтобы через Государственную Думу можно было бы беспрепятственно провести любое президентское решение.

Раз уж речь зашла о Центральном банке, обратимся к ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, которая, по мнению НОД, «отделила ЦБ от государства» и привела к тому, что ЦБ подчиняется МВФ, а не государству. Корень зла — конституционная формулировка о том, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». И это действительно очень неудачная формулировка. Однако ст. 75 находится в главе 3 Конституции России, которая меняется в обычном порядке — законом о поправке к Конституции РФ. Согласно ст. 134 Конституции РФ предложить такую поправку может Президент РФ, не менее 90 депутатов Госдумы и другие органы. Если бы Президент РФ счел, что норма ч. 2 ст. 75 Конституции РФ создает угрозу суверенитету России, он мог бы внести проект закона о поправке в Думу, в рамках реализации своего полномочия по охране суверенитета (ч. 2 ст. 80). Он этого не делает.

Не делает этого и депутат Федоров, вместо этого собирающий подписи 90 депутатов для внесения в Думу проекта «поправок» в «защищенные» ст. 13 и 15 Конституции РФ, который не может быть принят законом о поправке и требует созыва Конституционного Собрания. И не эти две статьи в действительности препятствуют возможности изменения Конституции РФ в суверенном ключе, а «защищенная» глава 9 Конституции РФ.

В связи с вопросом о кадровых полномочиях Президента РФ можно вспомнить недавнюю историю с Владимиром Якуниным. Формально утверждает в должности президента РЖД Правительство РФ, оно же освобождает его от должности. Так было и в этом случае (распоряжение Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 1605-р^[34]). Однако по сообщению газеты «Коммерсантъ», это «произошло по инициативе главы государства и самого господина Якунина»^[35]. Газета цитирует Владимира Путина, который сказал по поводу отставки главы РЖД, что «это его выбор». Очевидно, что, несмотря на формальные кадровые полномочия Правительства РФ в отношении главы РЖД, ничего не делается без ведома и согласия Президента РФ.

В приведенной выше сравнительной таблице НОД говорится, что Президент РФ не может назначать судей Верховного Суда РФ и Генерального прокурора. Действительно, Президент РФ представляет кандидатуры на эти должности Совету Федерации (верхней палате парламента), который их, как правило, безропотно назначает. Ранее назначение на эти должности также проводилось законодательным органом. Значит фактически эта номенклатура тоже полностью определяется президентом.