Три вида и три степени общественного вреда

 

Как разобраться в 50 оттенках законотворческой продукции? Степень общественного вреда от законопроекта не всегда соотносится с тем шумом, который вокруг него поднимается, – популярная конспирологическая версия «они подсовывают нам свои кружевные трусы, чтобы отвлечь от Самого Страшного, что происходит за кулисами» не совсем верна. Медиа есть медиа, и трусы им всегда будут интереснее поправок в закон о банках и банковской деятельности.

По степени вредного воздействия на правовое пространство принимаемые законы можно разделить на три группы. К первой относятся прямые запреты на разного рода действия: ходить на митинги, материться, курить, призывать к сепаратизму, осквернять праздники, отдавать сирот на усыновление иностранцам. Они, как ни странно, наименее токсичны, хотя и причиняют страдания и неудобства гражданам. Вред от них легко устраним: локальный запрет как приняли, так и отменили, а навык ходить на митинги утратится, только если запрет просуществует в неизменном виде 40 лет (спойлер: не просуществует), да и то не факт, если вспомнить пример советской власти. В России суровость законов компенсируется не их неисполнением, как обычно думают (плохие законы исполняются, этим‑то они и ужасны), а их нестабильностью. Тут главное – не попасть под раздачу: тем, кого посадят за непочтение к памятным датам, будет не легче от того, что соответствующую статью в УК поменяют через три года, а неусыновленный сирота вообще умрет и его не вернешь. Но, как это ни цинично звучит, общество всегда переживет любое несчастье отдельных своих членов. Точечные запреты ухудшают жизнь, но не разрушают правовую систему: это как если бы в доме ободрали обои и написали на них нехорошее – жить среди этого тяжко, но крыша от такого не рухнет.

Вред второго порядка наступает от законов, уничтожающих организации и разрушающих институты. К таковым относится все ужесточение законодательства об НКО, принятый в первом чтении закон «Об общественном контроле», новая версия закона «О местном самоуправлении», фактически отменяющая выборы мэров, введение любых фильтров и заградительных мер на региональных и федеральных выборах. Почему отменять выборы и убивать политическую конкуренцию – это хуже, чем обижать курильщиков, ведь курильщиков у нас едва ли не больше, чем активных избирателей? Потому что институты, чтобы жить, должны непрерывно функционировать. Говорят, архитектура – это застывшая музыка, так вот в этом же смысле институты – это застывшие процессы. Если политический процесс не идет, политический институт разрушается. Восстановление его – дело долгое, даже если соответствующий вредный закон будет изменен в лучшую сторону. НКО, которые прекратят свою работу из‑за норм закона об иностранных агентах, не просто не помогут людям, нуждающимся в их помощи, но и исчезнут как организации – ячейки гражданского общества. Разрушение горизонтальных структур и публичных институтов – это древесный жучок, съедающий перекрытия в доме. Именно так разрушается стабильность – не та, которая состоит в процентах обожания главы государства, а та, которая не дает гражданам внезапно решить, что сейчас самое время пойти поубивать друг друга.

Я депутат, я не хочу ничего решать, я хочу георгиевский бантик.

Третий вид законотворческого безобразия выглядит невинно и, кажется, мало затрагивает рядового гражданина, но, по сути, подкапывается под самый фундамент государственного устройства.

Известно, что с планированием в Думе тяжело и принимаемые в начале сессии планы имеют мало общего с тем, что обсуждается и принимается на самом деле. Любая сессия неизменно заканчивается повестками пленарных заседаний из 90 пунктов и предложениями принять нечто в трех чтениях сразу и без обсуждения. Самые большие любители принести в палату нечто срочное, когда депутаты уже хотят в отпуск, – это министерства и ведомства, особенно финансовые. В горячие дни конца сессии правительство имеет обыкновение вносить и проводить проекты, вежливо называемые в Думе рамочными, т. е. такие, которые либо прямо отдают все решения по вопросу в руки исполнительной власти, либо предполагают разъяснения в виде положений и регламентов, которые само профильное министерство и напишет.

Примеры такого рода проектов: упомянутый закон о платежных системах, закон о ликвидации корпорации «Олимпстрой», об освобождении сделки с продажей Францией «Мистралей» от НДС, о разрешении ВЭБу привлекать до 7% всех средств фонда национального благосостояния, о разрешении ВЭБу тратить средства фонда национального благосостояния на покупку привилегированных акций коммерческих банков, о передаче правительству права определять, какими банками могут пользоваться стратегические предприятия (какие предприятия считать стратегическими – тоже определяет правительство).

Хороши или плохи эти законы? Видно только, что в каждом из них есть богатая коррупционная составляющая, что все они внесены правительством, содержательно сводятся к тезису «деньги отдай, а сам уйди» и Дума принимает их быстрым темпом и без особенного обсуждения. В условиях, когда можно провести любой закон, у правительства есть большой соблазн написать для самого себя глобальный законопроект «Все разрешено», который красиво идет в сочетании с проектом «Все запрещено», предназначенным для граждан.

Дума по‑прежнему обладает значительными полномочиями по распоряжению бюджетом, но не пользуется ими. И когда правительство решит вернуть налог с продаж, переместить пенсионные накопления в неизвестном направлении или еще как‑то порадовать россиян финансово, у него будут все возможности это сделать, не спрашивая законодательный орган.

Одновременно исполнительная власть очень любит выглядеть миротворцем, купирующим вред от разбушевавшегося законодателя. Например, Минюст предлагает снизить (но не отменить) штрафы для НКО или санкции за посещение несанкционированных митингов. Роскомнадзор объясняет, как именно он будет – или не будет – блокировать торренты за пиратский контент. Минкульт и Минэкономразвития совместно посоветовали депутату Говорухину отозвать пакет поправок к антипиратскому законодательству, предполагавших досудебную блокировку сайтов за пиратский видеоконтент. Центробанк уверяет, что договорится с Visa и MasterCard и они не уйдут немедленно из России вопреки принятому закону об обязательных обеспечительных мерах для иностранных платежных систем. То есть выходит, что сперва неосмотрительный депутат что‑то ужасное предложил или принял, а потом пришел добрый министр и все уладил – поблажка вышла, голову не отрежут, а всего лишь ухо оторвут.

 

Самобеглый принтер

 

Образ Думы в глазах россиян двоится: с одной стороны, это формальный орган, бесправный придаток исполнительной власти, единогласно исполняющий волю Кремля. С другой – страшный бешеный принтер, который скачет, как ожившая мочалка из Мойдодыра.

Есть, однако, одна правовая истина, о которой часто забывают. Сама по себе Дума ничего никому запретить не может, иначе как самой себе в рамках регламента палаты. Вопреки распространенному мнению Дума не принимает законов – она одобряет законопроекты в трех чтениях. Ни один проект, умный или безумный, не станет законом без санкции Совета Федерации и подписи президента. Однако почему‑то нигде не видно заголовков «Совет Федерации изгнал из России мат» или «Владимир Путин запретил курить везде». Все, что запрещено, запрещено Думой – она как‑то разом и могучая, и бессильная, как сама матушка‑Русь.

Весенняя сессия началась для палаты с лекции Ларисы Брычевой, начальника Главного государственно‑правового управления (ГГПУ) администрации президента, в которой она упрекала законодателей в том, что они работают «неритмично», плохо все планируют, сваливают всю повестку к финалу сессии и, главное, слишком часто меняют законодательство. ГГПУ – это, собственно, центр законотворческого планирования и контроля, расположенный непосредственно в Кремле. Мимо них мало того что не проходит ни одна инициатива – большинство тех, которые принимаются, там и пишутся. То есть человек, нажимающий на кнопку Print, говорит принтеру: а что это ты так много печатаешь, всю бумагу у меня перевел.

Схема, в которой парламент одновременно лишен законотворческих полномочий и нагружен ответственностью за результаты законотворческой деятельности, неизбежно вызывает к жизни попытки как‑то ограничить этот злокозненный орган. Если ваши рога украсили цветными ленточками и торжественно ведут в уединенное место на краю обрыва, то примерно понятно, к чему дело клонится. Заметная тенденция сессии – попытки ввести какие‑то формы императивного мандата, сделать депутатский статус переходящим в зависимости от хорошего поведения носителя, ограничить полномочия пленарного заседания, передав их совету Думы (органу куда менее публичному, заседающему в закрытом режиме), а самим депутатам запретить докладывать о законе дольше семи минут. Кто в здравом уме будет бороться за право депутата разговаривать дольше семи минут? Их и три минуты слушать невыносимо. Однако к чему все это сводится? К тому, что одну из ветвей власти предлагается отпилить, потому что она какая‑то кривая и некрасивая.

 

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3623 от 04.07.2014 под заголовком: [битая ссылка] Запретите нам

 

Бенефициары мракобесия

 

278 новых законов – в ходе весенней сессии, 1615 законодательных новелл – с начала работы Госдумы шестого созыва, избранной в декабре 2011 года

Два представления о деятельности Государственной думы можно с равной частотой встретить в публичном пространстве: что она представляет собой бессистемно работающий «бешеный принтер», оперируемый безумными или жаждущими общественного внимания депутатами. Или что это лишенная собственной субъектности «резиновая печать», штампующая все, что присылают из правительства и Кремля.

Со стороны работа Думы может выглядеть хаотичной, иррациональной и легкомысленной или сводиться к одному сюжету о «запрете всего», но для самих властных групп и акторов – участников процесса – речь всегда идет о приращении, уменьшении и перераспределении властного ресурса. За каждым новым законом – будь это закон о создании нового районного суда или поправка в правила хождения внутреннего водного транспорта – стоит вопрос о власти. А в российской политической системе властный (административный) ресурс есть ресурс материальный.

 

Каратели и правоприменители

 

Кто вообще заинтересован в постоянном принятии новых законов? Каково бы ни было содержание законодательной нормы, определенный властный орган (министерство, служба, прокуратура) будет следить за ее исполнением и карать за ее неисполнение. В этом смысле сама нестабильность правового поля – частые непредсказуемые изменения законов – в интересах государства и не в интересах гражданина. Этим, среди прочего, объясняется непрерывный процесс исправления исправленного: как только законопроект становится законом, в него немедленно начинают вноситься новые изменения.

Так, действующий закон «О некоммерческих организациях» был принят в 1996 году и с тех пор менялся 63 раза, в том числе в течение шестого созыва – 30 раз. С точки зрения общества, новое законодательство об иностранных агентах мотивировано однозначно: это репрессии, направленные против горизонтальной гражданской активности. Но кто оказался выгодоприобретателем этой деятельности? Ответ: Министерство юстиции РФ, которое ведет реестр иностранных агентов. Мало кто помнит, каким скучным и малозаметным было это ведомство еще несколько лет назад: за два года ударного правоприменения министерство превратилось фактически в силовое ведомство – «генпрокуратуру для НКО». Для бюрократической структуры репрессивные полномочия – это новые штатные единицы, дополнительные бюджетные средства, медиаприсутствие, а главное – административная валюта для межклановой торговли.

 

Административная биржа

 

В российской политической системе власть принадлежит коллективной бюрократии, чье распределение между ветвями власти носит столь же условный характер, как и распределение депутатов по фракциям внутри самой Думы.

Однако это не значит, что в процессе обсуждения законов не происходит столкновения групп интересов – просто эти группы не разделяются по ведомственной и фракционной принадлежности. Классический пример: ежегодная борьба вокруг акцизов на алкоголь, разыгрывающаяся при каждом принятии федерального бюджета. В это время Дума разделяется на две партии: партию пива и партию водки: первая лоббирует повышение акцизов на крепкий алкоголь, вторая – на слабоалкогольные напитки. В былые времена партию пива составляли скорее либералы, потому что пивоваренные заводы были плодами новых иностранных инвестиций, а партию водки – скорее коммунисты, поскольку производство и транзит спирта был бизнесом губернаторов центральных областей – бывшего «красного пояса». Третью партию неизменно составляет Минфин, заинтересованный в пополнении бюджета любой ценой. Политические различия во многом стерлись, но битвы с участием депутатов, отраслевых союзов и прессы по‑прежнему разыгрываются в Думе каждую осень.

 

Под ковром

 

Основные сюжеты парламентской сессии значительно отличаются при взгляде снаружи и изнутри. Между тем коллективная бюрократия, парламентская, правительственная и кремлевская, всегда занята только собой. Что же ее занимало, прежде всего, в первой половине 2015 года?

Нынешний председатель ГД Сергей Нарышкин обладает большими внешнеполитическими амбициями, чем любой из его предшественников. Под его руководством Государственная дума стала много заметнее на международной арене: инструментами для этого служили институты межпарламентского сотрудничества. С российской стороны это называлось «не прерывать диалога» и «доносить свою позицию, используя все конструктивные площадки».

Весь предыдущий год шла драматическая переписка и взаимные звонки Нарышкина и председателя ПАСЕ Анн Брассер, принятые и отвергнутые приглашения на сессии ПАСЕ, лишение российской делегации права голоса и ее демонстративные уходы из зала заседаний. Казалось, после Минских соглашений политика диалога должна была пойти полегче, но тут Нарышкину отказали во въезде в Финляндию. Вслед за ним на сессию парламентской ассамблеи ПАСЕ отказалась ехать вся российская делегация (кроме депутата Николая Ковалева), а ассамблея приняла неприятную резолюцию о российской агрессии на Украине. Тем не менее ни из ПАСЕ, ни из ОБСЕ Россия не вышла, делегации и дальше планируют ездить всюду, куда пускают, а председатель ГД продолжает настаивать на «продолжении диалога». Чтобы такая политика не выглядела подозрительно внутри страны, ее приходится компенсировать максимально лоялистскими заявлениями и статьями об американском колониализме и жалких клоунах.

 

В борьбе за главное

 

После реформы бюджетного процесса 2005–2007 годов Дума потеряла значительную часть своего влияния на распределение бюджетных средств, перестав быть сколько‑нибудь значимым переговорным партнером для правительства, бизнеса и региональных лоббистов. Кто не распоряжается деньгами, с тем разговаривать особенно не о чем. Но экономический кризис вынуждает правительство постоянно перекраивать бюджет, а это требует депутатского участия.

Руководство парламента и бюджетного комитета ГД увидели свой шанс и всю первую половину 2015 года не оставляли попыток им воспользоваться. Дума, например, добилась от правительства регулярных отчетов об экономической политике и вычеркнула из представленного в январе антикризисного плана пункт, позволяющий правительству менять бюджетную роспись по собственному усмотрению, не согласуясь с парламентом, депутатам удалось провести и некоторое количество собственных поправок в бюджет.

Венцом думской бюджетной реконкисты должно было стать принятие поправки в Бюджетный кодекс, создающей парламентскую комиссию по перераспределению бюджетных ассигнований. Комиссия должна была формироваться депутатами и сенаторами на паритетных началах и рассматривать перемещения средств внутри бюджета в межсессионный период. Проект был внесен Сергеем Нарышкиным и председателем бюджетного комитета Андреем Макаровым в последний день сессии, будучи подготовленным накануне ночью. Министр финансов Антон Силуанов тогда заявил, что создается надконституционный орган, вторгающийся в полномочия правительства, – однако Дума одобрила проект в трех чтениях сразу. Но уже 8 июля закон отклонил Совет Федерации, крайне редко пользующийся этим своим правом (всего 18‑й случай за весь шестой созыв).

Но продолжение следует: вопрос о бюджетной комиссии будет вновь рассматриваться осенью. На общее направление бюджетной политики это никак не повлияет: социальные расходы будут урезаться, а военные – расти. Однако для инсайдеров важно не то, как распределяются деньги, а то, кто их распределяет.

 

Предвыборные маневры

 

В отличие от потребителей и интерпретаторов соцопросов, сами властные инкумбенты не заблуждаются относительно масштабов собственной популярности и народной к себе любви. Вся законодательная подготовка к выборной кампании 2016 года сводится к мерам по ограничению доступа граждан к избирательным участкам и сужению поля их выбора (в этом единственный смысл переноса выборов с декабря на сентябрь). Другое направление – легализация организованного полицейского насилия, призванного защитить новоизбранных от избирателей (новые права полиции по разгону массовых акций и ФСИН – по подавлению тюремных бунтов). А то, что избиратели могут опять возмутиться, как было в 2011‑м, судя по законотворческим инициативам, не сомневается никто.

На решение этой задачи направлены не только упомянутые выше законопроекты, но и закон о «праве на забвение», позволяющий скрыть потенциально опасную информацию о кандидатах и партиях (к нему, кстати, уже имеется дополнительное предложение ФСБ по засекречиванию информации о владельцах недвижимости); и законотворчество, которое можно обобщенно назвать «конфискационным» (например, перенесенный на осень закон о банкротстве физлиц); и даже закон об амнистии капиталов (новые миллионы придут в стагнирующую экономику).

Традиционно все потенциально неприятные для избирателя новации принимаются до начала выборной кампании. Хотя логичнее было бы опасаться не новостей о принятии нового закона, а самого эффекта его действия – однако законотворцы, видимо, полагают, что к тому моменту все уже позабудут, кто это все принимал, и виноватым окажется все равно обобщенное «правительство».

 

Цена вопроса

 

Существует ли у Государственной думы собственный политический интерес – не как у бюрократического муравейника, а как у самостоятельного политического субъекта? Поскольку «самостоятельный» звучит почти как «оппозиционный», поверить в думскую самостоятельность наблюдателю затруднительно. Все исследования отмечают снижение уровня прямой коррупции: на Охотный Ряд больше не приносят «аргументы в чемоданах».

На самом деле изменилась форма оплаты – с налички на близость к важным кабинетам – и источники: коммерческий лоббизм растворился в лоббизме ведомственном.

В этих условиях интерес депутата, как и любого чиновника, состоит в том, чтобы сохранить себя внутри коллективной бюрократии, распределяющей в России все земные блага – должности, недвижимость, деньги, иммунитет от уголовного преследования. Неважно, получишь ли ты мандат в новом созыве или место в министерстве или госкорпорации, – важно проявить достаточную лояльность, чтобы не выпасть из списка допущенных. Этим во многом объясняется и запретительный раж, и публичные припадки пропагандистского безумия со стороны людей, которые в частном общении вовсе не производят впечатления неадекватных.

Цена вопроса серьезно возросла: с тех пор как «заграница» стала для членов властвующей элиты малодоступной или ненадежной, у них нет иного источника безопасности, кроме членства во властной системе. Эта же система является, парадоксальным образом, и главным источником опасности – она наделяет благами, но она же может их отобрать, а вместе с ними – жизнь и свободу.

 

Источник: статья опубликована в журнале «The New Times» №374 от 13.07.2015 под заголовком: [битая ссылка] Бенефициары мракобесия

 

Починяем принтер

 

Весенняя сессия 2013 г., третья сессия VI созыва Государственной думы, заканчивается на высокой ноте. Палатой одобрено 238 новых законов (для сравнения: в весеннюю сессию 2012 г. – 153, в осеннюю – 151), из них 139 подписаны президентом, а остальные, не сомневаемся, будут подписаны в ближайшее время. Проект закона о реформе РАН не будет вписан в строку финальных достижений весенней сессии – он принят только в первых двух чтениях, а третье решено перенести на осень. Идея отложить на осень и второе, ключевое чтение, чтобы успеть реформу хотя бы обсудить, отмерла после выступления Владимира Путина: «Это было бы возможно, если бы правительство не внесло в Госдуму законопроект. Сейчас мы должны принимать решение». Действительно, парламент – не место для обсуждений. Тут надо решения принимать.