Нормативно-правовые аспекты признания кредитной организации банкротом

 

Функционирование банковской системы оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие любого государства. Однако в условиях рыночной экономики кредитные организации несут предпринимательские риски вплоть до возникновения признаков банкротства, что может повлечь нарушение прав и законных интересов широкого круга лиц. Вследствие этого одним из направлений государственной политики является правовая политика по предупреждению банкротства кредитных организаций, реализация которой сопряжена с решением множества теоретических и практических вопросов.

В настоящее время правовой основой банкротства кредитных организаций является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. №40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее - Закон №40-ФЗ). Банкротство других юридических лиц осуществлялось на основании Федерального закона от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

Отдельные нормы можно обнаружить также в Федеральном законе от 23.12.2003 г. №177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», Федеральном законе от 29.07.2004 г. №96-ФЗ «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Кредитная организация признается банкротом со дня отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций.

Основания для отзыва лицензии перечисляются в ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности». Среди них названа и неспособность кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение 14 дней с наступления даты их удовлетворения или исполнения, если требования к кредитной организации в совокупности составляют не менее 1000-кратного минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ).

Дело о банкротстве кредитной организации рассматривается арбитражным судом по правилам, закрепленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ, ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», а также ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в случаях, не урегулированных первыми двумя нормативными актами.

До дня отзыва лицензии в кредитной организации могут быть реализованы следующие досудебные меры (ст. 3):

- финансовое оздоровление (санация) кредитной организации;

-  назначение временной администрации по управлению кредитной организацией (за исключением случая, когда она назначается в связи с отзывом лицензии на осуществление банковских операций);

-  реорганизация кредитной организации.

В целях финансового оздоровления кредитной организации могут осуществляться следующие меры (ст. 7):

) оказание финансовой помощи кредитной организации ее учредителями (участниками) и иными лицами;

) изменение структуры активов и структуры пассивов кредитной организации;

) изменение организационной структуры кредитной организации;

) приведение в соответствие размера уставного капитала кредитной организации и величины ее собственных средств (капитала);

) иные меры, осуществляемые в соответствии с федеральными законами.

Банк и его участники обязаны по собственной инициативе принять необходимые и своевременные меры для его финансового оздоровления. Указанная инициатива банка в соответствии со ст. 11 Закона №40-ФЗ должна выразиться в первую очередь в том, что руководитель исполнительного органа банка в течение 10 дней с момента возникновения оснований для этого должен обратиться в высшие органы управления банка (совет директоров) с ходатайством об осуществлении мер, необходимых для финансового оздоровления банка, одновременно рекомендовав соответствующие меры, способы и сроки их проведения.

Совет директоров, в свою очередь, должен принять решение по направленному ходатайству в течение 10 дней и проинформировать о принятом решении территориальное учреждение Банка России (далее - ТУ ЦБ) по установленной форме. Если участники отказались принять участие в финансовом оздоровлении банка либо не приняли соответствующего решения в установленный срок, то руководитель исполнительного органа банка обязан обратиться со своим ходатайством в ТУ ЦБ.

При этом Банк России, со своей стороны, вправе сам потребовать от банка приступить к проведению мер, направленных на его оздоровление; он будет и контролировать реализацию таких мер.

Не позднее 30 дней с момента принятия органами управления банка решения о финансовом оздоровлении банк в соответствии со ст. 13 Закона №40-ФЗ обязан разработать план финансового оздоровления и представить его в ТУ ЦБ. Последнее должно установить контроль за самостоятельным проведением банком санационных мероприятий.

Мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации (планы санации) разрабатываются и составляются в соответствии с требованиями, предусмотренными Инструкцией Банка России от 11 ноября 2005 г. №126-И «О порядке регулирования отношений, связанных с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций».

Устанавливается реальное финансовое положение кредитной организации, оценивается реальность мероприятий, предусмотренных планом санации, и на этой основе определяется возможность восстановления платежеспособности, ликвидности и дальнейшего развития кредитной организации в результате выполнения мероприятий по ее финансовому оздоровлению.

План санации должен включать в себя фактически 3 части.

Часть I плана (составляется в произвольной форме) должна содержать перечень и оценку причин возникновения оснований для разработки и реализации мер, направленных на финансовое оздоровление организации.

Часть II плана мер должна содержать сведения о предполагаемых результатах его выполнения, включая:

- значения обязательных нормативов (с разбивкой по отчетным датам);

-  динамику величины собственного капитала банка (также с разбивкой по отчетным датам);

-  сроки восстановления уровня достаточности собственного капитала и текущей ликвидности банка.

Фактическая часть III плана - необходимые приложения к плану.

Все меры с целью финансового оздоровления, сроки их реализации, а также расчеты предполагаемого результата должны быть обоснованы подтверждающими документами (предъявляются в копиях).

План оздоровления банк может разработать с участием временной администрации, назначенной в него Центральным банком (если при этом полномочия исполнительных органов банка только ограничены). План может быть разработан только временной администрацией в случае, если полномочия исполнительных органов и главного бухгалтера банка приостановлены.

Банк также вправе представить план санирования, разработанный аудиторской организацией (индивидуальным аудитором) или с участием аудиторской организации (индивидуального аудитора).

ТУ Банка России, рассмотрев представленный план оздоровления, может выдать предписание о приведении его в соответствие с требованиями нормативных актов. В этом случае банк должен устранить выявленные недостатки в срок не более 10 календарных дней со дня получения указанного предписания. Если ТУ ЦБ признает план реальным, то банк будет обязан обеспечить выполнение его мер в полном объеме и в предусмотренные в нем сроки.

Как уже отмечалось, другой мерой предупреждения банкротства банка может быть назначение в него временной администрации, которая и будет управлять банком в течение определенного времени. Нормативные положения о временной администрации по управлению проблемным банком содержатся в Законах «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ст. 74), «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (гл. III), а также в Положении ЦБ от 9 ноября 2005 г. №279-П «О временной администрации по управлению кредитной организацией», которое в основном дублирует соответствующее содержание названных Законов.

Временная администрация является специальным органом управления КО, назначаемым Банком России. Временная администрация назначается Банком России на срок не более 6 месяцев.

Руководителем временной администрации назначается служащий Банка России. Руководитель временной администрации распределяет обязанности между членами временной администрации и несет ответственность за ее деятельность. В состав временной администрации могут включаться служащие государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов».

Если к моменту окончания срока действия временной администрации по-прежнему имеются основания для ее назначения, предусмотренные ст. 17 Закона №40-ФЗ, временная администрация направляет в Банк России ходатайство об отзыве у КО лицензии на осуществление банковских операций.

В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов КО могут быть либо ограничены, либо приостановлены актом Банка России о назначении временной администрации.

Функции временной администрации в случае ограничения и приостановления полномочий исполнительных органов КОпредставлены в следующей табл. 1.1.

 

Таблица 1.1 - Функции временной администрации в случае ограничения и приостановления полномочий исполнительных органов кредитной организации

Ограничение полномочий (ст. 21 Закона №40-ФЗ)

Приостановление полномочий (ст. 22 Закона №40-ФЗ)

-проводит обследование КО; - устанавливает наличие оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций; - участвует в разработке мероприятий по финансовому оздоровлению КО и контролирует их реализацию; - контролирует распоряжение имуществом КО; - иные функции.

-реализует полномочия исполнительных органов КО; - проводит обследование КО; - устанавливает наличие оснований для отзыва лицензии на осуществление банковских операций; - разрабатывает мероприятия по финансовому оздоровлению КО, организует и контролирует их исполнение; - принимает меры по обеспечению сохранности имущества и документации КО; - устанавливает кредиторов кредитной организации и размеры их требований по денежным обязательствам; - принимает меры по взысканию задолженности перед КО; - обращается в Банк России с ходатайством о введении моратория на удовлетворение требований кредиторов КО; - иные функции.

 

При осуществлении функций в случае ограничения полномочий исполнительных органов КО временная администрация может обратиться в Банк России с ходатайством о приостановлении полномочий органов управления кредитной организации, если они препятствуют осуществлению функций временной администрации.

Расходы временной администрации, связанные с ее деятельностью, осуществляются за счет кредитной организации.

Временная администрация отчитывается перед Банком России. Банк России принимает решение о прекращении деятельности временной администрации: в случае устранения причин, послуживших основанием для ее назначения; после вынесения арбитражным судом решения о признании КО банкротом и об открытии конкурсного производства или вступления в силу решения арбитражного суда о назначении ликвидатора; по другим основаниям.

Прекращение деятельности временной администрации при устранении причин, послуживших основанием для ее назначения, влечет восстановление полномочий исполнительных органов КО. Полномочия руководителей КО, отстраненных на период деятельности временной администрации от исполнения своих обязанностей, также восстанавливаются после прекращения деятельности временной администрации.

Реорганизация кредитной организации является третьей мерой по предупреждению банкротства банка, закрепленной Законом №40-ФЗ. Общее понятие реорганизации юридического лица вообще и банка в частности отсутствует в официальных документах. Соответствующие статьи Гражданского кодекса Российской Федерации, а вслед за ними и банковские законы и нормативные акты Банка России, в которых затрагивается данная проблема, начинаются сразу с перечисления форм (способов) реорганизации. Имеются в виду такие формы, как слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование (ст. 57 ГК РФ). При этом в Законе №40-ФЗ (ст. 32) признаются лишь две формы реорганизации - слияние или присоединение.

Кроме того, Банком России для кредитных организаций установлены критерии, определяющие необходимость осуществления финансового оздоровления. Ранее на все виды кредитных организаций распространялось указание ЦБ РФ №766-У.

В настоящее время вместо определения финансового состояния банков применяется порядок оценки их экономического положения (указание ЦБ РФ №2005-У). Новый порядок отменяет деление банков на категории («финансово стабильные» и «проблемные»). На смену этим категориям пришли 5 классификационных групп.

Указанием ЦБ РФ №2005-У изменена периодичность классификации банков - вместо ежемесячной - ежеквартальная. Уточнена методология оценки качества управления банка. Так, выделена в самостоятельный компонент оценка прозрачности структуры собственности банка. Перечень показателей оценки качества управления банком дополнен новым показателем, характеризующим состояние управления стратегическим риском. Данный показатель определяет, насколько развитие деятельности кредитной организации носит плановый характер, устанавливают ли акционеры банка целевые ориентиры его деятельности, контролируется ли их выполнение советом директоров.

Информация об отнесении банка к классификационной группе и о выявленных недостатках в его деятельности направляется единоличному исполнительному органу банка в срок не позднее пятого числа второго месяца квартала, следующего за отчетным. Далее указанную информацию рекомендуется доводить до членов совета директоров (наблюдательного совета) и коллегиального исполнительного органа банка. Разглашение информации третьим лицам не допускается. Данное правило также является одним из новшеств.

На российском уровне проблема развития банковского сектора во многом заключается в существующих нормативно-правовых барьерах, которые существенно снижают степень самостоятельности функционирования банков и замедляют темпы их развития.

Одновременно с этим на российском уровне существует проблема ключевых компетенций топ-менеджеров банков, которая заключается в их статичности в условиях высокой динамичности внешней среды. Следствием этого является рост рисков, серии банкротств банков, а также замедление темпов развития банковского сектора.

Банкротства и санации кредитных организаций в период 2008-2012 гг. показали, что причиной их неустойчивости могут являться как объективные внешние и внутренние факторы (например, изменение рыночной конъюнктуры), так и преднамеренные действия менеджмента, направленные на принятие банком повышенного уровня риска. При этом многие кредитные организации не раскрывали своих проблем в отчетности, представляемой надзорному органу. В этой связи возрастает роль инспекционной деятельности Банка России, позволяющей получать более достоверную информацию о деятельности кредитных организаций. Существующая система организации инспекционной деятельности совершенствуется (в частности, в настоящее время происходит централизация инспекционных подразделений), однако имеющиеся в банковском секторе риски продолжают приводить к потере капитала банков и их банкротствам.

Кризисные явления последних лет повлекли ухудшение финансового положения значительного числа клиентов банков, что привело к проблемам в самой банковской системе. В этой ситуации задачи поддержания устойчивости банковского сектора выходят на первый план в числе основных приоритетов деятельности Банка России, в том числе при выполнении им функций по банковскому регулированию и надзору, которые Банк России осуществляет в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Совершенствование процедур предупреждения несостоятельности (банкротства) кредитных организаций требует осуществления их в соответствии с законодательством РФ на более ранней стадии и в большей степени за счет средств собственников. Правовые нормы и практика ликвидации банков (критерии неплатежеспособности, эффективность и транспарентность процедур ликвидации) должны соответствовать международно признанным нормам.

В целях повышения эффективности ликвидации нежизнеспособных банков предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство РФ, направленных на ограничение возможности приостановления мер, принятых в порядке надзора Банком России, в случае их обжалования либо в случае подачи исков в отношении кредитных организаций до рассмотрения дела судом по существу.

В августе 2012 г. Президент России В.В. Путин подписал закон, направленный на совершенствование отдельных процедур банкротства кредитных организаций, а также института финансового оздоровления кредитных организаций. С принятием документа у Центробанка появится дополнительный инструмент воздействия на банки в случае возникновения оснований для отзыва лицензии.

Важность внесенных поправок обусловлена несколькими проблемами. В июне 2012 г. в Комитете по финансовому рынку рассматривался годовой отчет Банка России за 2011 г. Несмотря на очевидные успехи регулятора в борьбе с инфляцией и проведении денежно-кредитной политики, комитет указал на определенные недостатки в его деятельности. В частности, на отсутствие в отчете информации о размере удовлетворения требований кредиторов ликвидированных банков. Тем не менее, эта информация доступна, и она свидетельствует о проблемах, которые существуют в национальном банковском секторе. Результаты удовлетворения требований кредиторов всех ликвидированных кредитных организаций по состоянию на 1 января 2012 г. составляют в среднем 10,3%.

В качестве иллюстрации масштаба проблемы можно отметить, что при реализации основных активов банков их рыночная стоимость составляет, как правило, не более 10% от балансовой стоимости (ценные бумаги - 4,9%, кредиты клиентам и другие размещенные средства - 7,9%).

Таким образом, очевидно, что достаточно бесперспективно говорить о дальнейшем развитии национального банковского сектора, росте доверия вкладчиков, а также инвестиционной привлекательности банковской системы в условиях, когда кредиторам возвращается в среднем 10 копеек на вложенный рубль.

Поэтому законодатели постарались принять ряд мер по решению обозначенных проблем и совершенствованию процедур признания несостоятельности кредитных организаций. Так, принятым законом вводится долгожданная обязанность банков по обеспечению хранения информации о деятельности кредитной организации в электронном виде в течение последних пяти лет, в том числе путем создания резервных копий. Дополнительно законом вводится обязанность Банка России получать резервные копии электронных баз данных банков при наличии признаков их несостоятельности. Руководитель банка несет ответственность за неисполнение требований по хранению информации. Такая норма стала актуальной, поскольку в практике АСВ был случай, когда руководство банка «Наш банк» уничтожило накануне отзыва лицензии все базы данных, что затруднило, помимо прочего, процесс выплаты страхового возмещения вкладчикам.

Еще одним ключевым нововведением закона является существенная реформа подхода к институту оценки в процедурах банкротства. Ни для кого не секрет, что роль оценки имущества при последующем проведении торгов сводится к дорогостоящей формальности, а в отсутствие процедур привлечения к ответственности оценщиков, оценка, зачастую, используется для существенного затягивания во времени процедур банкротства.

Новый подход заключается в том, что привлечение оценщика будет необходимо только в случае, если материальный кредитор (по статистике, в реестре требований кредиторов такой запрос возникает в среднем в 2% случаев) потребует этого. При этом в законе прямо указано, что обжалование отчета об оценке не является основанием для приостановки торгов.

Законом вводится возможность для конкурсного управляющего оспорить выплату «золотых парашютов» и повышенных зарплат, введенных менеджментом банка в преддверии отзыва лицензии. На практике известны случаи, когда через нормы трудового законодательства значительно уменьшалась конкурсная масса.

Изменения в законодательстве также предусматривают усиление ответственности и необходимость совершенствования деятельности основных регуляторов: Банка России и АСВ. Конечно, речь идет об обеспечении максимальной прозрачности и открытости их действий. Так, например, законом устанавливаются жесткие сроки по раскрытию и ЦБР, и АСВ практически всех своих действий (а также результатов инвентаризации, оценки имущества и так далее) в Интернете в общедоступном «Едином федеральном реестре сведений о банкротстве». В ходе конкурсного производства вводится возможность эквивалентной передачи АСВ имущества и обязательств банка-банкрота другому банку. Таким образом, более четко прописан порядок действий АСВ, в том числе обязанность публично объявлять всем банкам о возможности участия в отборе. Банк России наделяется правом отказать в согласовании передачи имущества либо не согласовывать отдельных приобретателей имущества на основании своего нормативно-правового акта.

Кроме того, в процедуры банкротства вводится возможность предоставления должником отступного, также прописан порядок возврата собственникам имущества банка-банкрота, оставшегося после соответствующих расчетов с кредиторами. Последняя норма выглядит неожиданно оптимистично в текущих реалиях, однако мы уверены, что в ближайшем будущем она заработает в полную силу. Стоит также сказать, что в редакции первого чтения законопроект придавал статус постоянно действующего Закону «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 г.». Этот закон, прописывающий механизмы предупреждения банкротства банков с участием АСВ, был принят в 2008 г. со сроком действия до конца 2011 г. и затем был продлен еще на три года. Но комитет посчитал, что вопрос должен быть рассмотрен позднее в качестве самостоятельного закона, и это положение было исключено. Также из проекта закона было исключено и положение о снижении для финансовых организаций суммы сделки, которая может быть оспорена в рамках конкурсного производства, с 1% до 0,1% стоимости ее активов. Депутаты пришли к выводу, что это предложение правительства также стоит рассматривать как отдельный законопроект. В заключение хотелось бы обратить внимание еще на одну важную законодательную инициативу, работа над которой идет полным ходом в комитете по финансовому рынку, и которая, без всяких сомнений, будет способствовать снижению рисков банковской системы.

Речь идет о законопроекте «О внесении изменений в федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке РФ (Банке России)», уточняющем порядок осуществления консолидированного надзора и раскрытия информации кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами. Этот институт должен решить основную проблему национальной банковской системы - высокой концентрации рисков на бизнес собственников банков. Решение этого глобального вопроса самым непосредственным образом должно сказаться на качестве активов банковской системы, а значит, и на качестве конкурсных процедур.

Таким образом, в последнее время достигнуты значительные результаты в области разработки правового регулирования процедур банкротства кредитных организаций, защиты прав кредиторов и вкладчиков банков-банкротов.