Ограничения, связанные со службой в органах внутренних дел Российской Федерации

Ограничения и запреты, связанные со службой как категорические государственно-властные веления воздерживаться от совершения определенных деяний известны со времени становления института государственной службы и применяются достаточно широко в современном законодательстве в качестве необходимых правовых регуляторов поведения лиц, исполняющих полномочия государственных служащих. Например, правограничения в системе государственной службы начали разрабатываться еще в XIX веке. Уже в 1885 году уже действовали ограничения для совмещения государственной службы с частным делом. Были ограничены в правах служащие для их участия в организациях и компаниях, созданных не только в нашем государстве, но за рубежом, где они действовали для интересов России. С целью реализации такого закона формировались перечни чиновников, для которых было запрещено совмещение службы с хозяйственной деятельностью. Перечни утверждали представители верховной власти.

0 запретах и ограничениях, связанных со специальной государственной службой, в советское время утверждались ведомственными нормативно-правовыми актами. Например, Циркуляр рабоче-крестьянской инспекции 1922 года определил как взяточничество: «участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения; - использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации» и других случаях.

Для последних лет двадцатого века, было характерным введение запретов и ограничений в государственную службу преимущественно указами Президента Российской Федерации, а в 1995 году был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». По этому поводу В. С. Виноградовой было отмечено, что: «В правовом статусе полиции ограничения играют чрезвычайно важную роль, выступая в качестве своеобразного «противовеса» предоставленных ей новым законодательством весьма широких полномочий. Ограничения в отношении полиции выполняют информационно-направляющую (очерчивают границы дозволенного и ориентируют сотрудников полиции на четкое выполнение служебных обязанностей), и сдерживающе-балансирующую (исключают использование полицейскими своего служебного положения в личных целях, предотвращают возможные злоупотребления правами с их стороны) функции»⁴. Трудно не согласиться с автором, тем более, что проблемой в данной сфере является тот факт, что, служебные ограничения в статусе сотрудников органов внутренних дел до сих пор не увязаны в единую систему, что снижает результативность правового регулирования в целом. В некоторых случаях одно и то же установление закрепляется в форме обязанности, запрета, либо ограничения.

Новейшее законодательство о полиции также не лишено терминологических погрешностей. Как выражает свои сомнения Т.В. Милушева: «Не совсем ясно, какими критериями руководствовался законодатель, выделяя в Законе «О полиции» обязанности полиции, основные обязанности сотрудника полиции, ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции». Административно-правовой запрет в системе государственной службы, как полагает Д.А. Кривоносов, -«это закрепленные нормами административного законодательства по­ложения, не дающие возможности государственному служащему отклоняться от установленного служебного поведения, предупреждающее и пресекающее конфликт интересов в системе государственной службы под угрозой применения мер уголовного, административного, дисциплинарного и материального принуждения»².

Анализ ограничений, запретов и обязанностей, определенных Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», позволяет отметить, что действие запретов и ограничений, выражающиеся в признании лиц недееспособными или ограниченно дееспособными, в осуждении его за совершение преступления, а равно за наличие судимости действуют в большей степени еще до поступления на службу в органы внутренних дел. Аналогичные требования содержатся и в пунктах 4 - 8, указанной статьи, которыми определены ограничения по требованиям к состоянию здоровья сотрудника органов внутренних дел, его гражданству, близкому родству, которые могут не соответствовать как при поступлении на службу, так и во время ее прохождения. А что касается несогласия с прохождением процедур по оформлению допусков к информации, содержащей государственную и иную охраняемую законом тайну, такое ограничение действует в том случае, когда исполнение служебной обязанности предполагает использование такой информации, т. е. данный юридический факт возможен до вступления в должность и соответственно до обретения служебных прав и обязанностей.

Учитывая мнение Л. С. Адарчева, который отметил, что: «одним из принципов государственной службы является введение ограничений для государственных служащих»¹, и утверждение Ю.М. Буравлева, по мнению которого: «Административно-правовые запреты являются неотъемлемой частью правового статуса государственного служащего, а их объем и содержание едины для всех служащих и не зависят от должностного поло­жения лица, состоящего на государственной службе, а также реализуемых им полномочий»², позволим себе утверждать, что такого рода элементы охватываются общей правосубъектностью сотрудника органов внутренних дел и выступают характерным признаком для службы в органах внутренних дел в целом.

Определяющими элементами в административно-правовом статусе сотрудников органов внутренних дел выступают субъективные права и обязанности. В соответствии с основными постулатами теории государства и права, субъективные права позволяют их обладателям осуществлять разнообразную деятельность для удовлетворения своих потребностей, интересов, пользоваться теми или иными социальными благами, предъявлять законные требования к обязанным лицам и организациям. Статья 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит перечень прав сотрудника, состоящий из 22 пунктов. Кроме того, согласно части 2, 3 и 4, той же статьи предоставляют сотруднику органов внутренних дел право на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств. Определенную детализацию права сотрудника получают в Федеральном законе «О полиции» если ему присваивается специальное звание полиции, а по замещаемой должности в органах внутренних дел права сотрудника дополняются еще и должностным регламентом. Более того, согласно п. 5, указанной статьи, сотрудник может быть наделен иными правами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По не совсем понятным причинам, В. С. Виноградова, в своем диссертационном исследовании определяет данную категорию как права­привилегии. В действительности же эти права не являются исключительными (привилегия от латинского Privilegium - исключительное право) и входят в, указанный нами выше, всеобщий универсальный правовой модуль личности, который вытекает из содержания конституционно-правового статуса, лица претендующего на поступление на службу в органы внутренних дел.

В сочетании с общими правами ядро правового статуса сотрудника образуют права, необходимые для выполнения полномочий по замещаемой им должности. В, анализируемой выше статье 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» они указываются в обязательной связи с данным условием: «право на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, с критериями оценки эффективности выполнения служебных обязанностей; право на денежное довольствие, являющееся основным средством его материального обеспечения и стимулирования выполнения им служебных обязанностей и т. п.». Их комплекс зависит от вида подразделения органов внутренних дел (участковый уполномоченный полиции, следователь, специалист отдела кадров и т. д.) и содержится в должностном регламенте (должностной инструкции), утверждаемом соответствующим руководителем.

Безусловно, что права и первой и второй группы появляются у гражданина только в связи с его поступлением на службу в органы внутренних дел, однако именно права первой группы определяют его место в системе органов государственной власти, иных видов государственной службы и в целом образуют ядро правосубъектности. Именно эту категорию, как отмечает В.С. Виноградова¹, используют при употреблении словосочетания «права полиции».

По нашему мнению, в пределах общей дееспособности они могут быть реализованы в повседневной деятельности сотрудников при проверке документов у физических лиц и юридических лиц; при вызове в орган внутренних дел должностного лица или обычного гражданина; при патрулировании населенного пункта или общественного места; для принудительного препровождения лица в территориальный орган или подразделение полиции; при осуществлении личного досмотра граждан. Иными словами, это тот объем полномочий, который сотрудники органов внутренних дел выполняют независимо от занимаемой должности и которые, по мнению некоторых специалистов получили название «уличных» прав и обязанностей. Другими словами, для реализации общих полномочий сотруднику предоставлена возможность использования всего арсенала полицейских средств.

Сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток, в соответствии с Федеральным законом обладает общими правами, которые определены достаточно конкретно. Однако, применять публицистический термин «уличные» в отношении права о требовании от гражданина и должностного лица прекратить противоправные действия; по проверке у гражданина и должностного лица документов, удостоверяющих личность, по нашему убеждению, методологически неприемлемо. Ситуация, требующая реализации общих полномочий сотрудника органов внутренних дел, может иметь место, в жилых помещениях (гостиница, кемпинг), в музее, в вагоне поезда, в любом ином месте, которое не ассоциируется с понятием улицы.

На первый взгляд, может показаться, что набора прав сотрудника органов внутренних дел, указываемых в статье 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вполне достаточно для обеспечения всего комплекса, присущих ему обязанностей. Законодатель не обозначил их перечень как особые или служебные права. Только в ч. 4, названной статьи указывается, что «Права сотрудника органов внутренних дел по замещаемой должности в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией)».

Анализ отдельных подзаконный административно-правовых актов, таких, например, как Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции¹, позволяет отметить в п. 39 его содержания перечень прав, обладающих бланкетной связью с пунктами 1-5, 7, 8, 11, 13, 14, 16, 18, 20, 21, 34, 36, 37 части 1 статьи 13, частью 2 статьи 14, частью 3 статьи 15, частью 1 статьи 17, частью 1 статьи 18 Федерального закона «О полиции», необходимых для реализации служебных обязанностей участковым уполномоченным полиции.

Субъективному праву всегда корреспондирует юридическая обязанность, поскольку через обязанность удовлетворяется интерес управомоченного лица в правоотношении. Юридическая обязанность, в отличие от субъективного права, представляет собой властную форму социальной регуляции, базирующуюся на возможности государственного принуждения. В отечественной теории государства и права под юридической обязанностью понимают установленную законом меру должного общественно - необходимого поведения. Обязанность тесно связана с субъективным правом, это парные, взаимозависимые понятия. Например, в соответствии с ч. 2. Статьи 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних дел, в установленном порядке, имеет право на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств, однако реализовать данное общее право сотрудник может, только после исполнения обязанности по прохождению особой профессиональной подготовки.

Как оригинально указано в публикации Н.П. Маюрова и Г.Л. Константинова: «Впервые на уровне закона и в рамках одной статьи получает закрепление большой массив правовых норм, посвященных служебным обязанностям сотрудников органов внутренних дел. Кроме того, эти правовые нормы лишь описывают главные контуры, но не исчерпывают правовое регулирование широкого диапазона рассматриваемых служебных обязанностей сотрудников»². В статье 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в двадцати одном пункте отражены основные обязанности сотрудника органов внутренних дел, среди которых обязательное знание и исполнение должностного регламента (должностной инструкции), соблюдение прав и законных интересов граждан и их объединений, поддержание уровня квалификации, необходимого для соответствующего исполнения служебных обязанностей, прохождение профессионального обучения или получение дополнительного профессионального образования; представление сведений о личных доходах, расходах, а также о доходах, расходах, об имуществе своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и другие обязанности которые носят общий характер, то есть свойственны любому сотруднику органов внутренних дел и целью которых является решение задачи, стоящей перед Министерством внутренних дел России. Кроме этого, сотрудники органов внутренних дел, которым присвоены специальные звания полиции, в независимости от занимаемых должностей, места времени нахождения обязаны оказывать лицам пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев первую помощь, а в случае обращения граждан с заявлениями о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях выполнить все возможные действия для спасения граждан, пресечения противоправных действий, задержания лица, подозреваемого в его совершении и сообщить об этом в ближайшее подразделение органов внутренних дел.

Вторую категорию обязанностей сотрудников органов внутренних дел, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в 4. статьи 12 определяет, как «служебные». Государственный служащий обретает такие обязанности по замещаемой должности, которые в органах внутренних дел определяются должностным регламентом (должностной инструкцией) на основе квалификационных требований. По сути будучи частью специальной дееспособность они является именно тем необходимым условием, при котором сотрудник органов внутренних дел обретает специальный (должностной) административно-правовой статус.

По определению И.Н. Сурманидзе: «Категория «должность» является одной из определяющих на государственной службе. Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением государственной службы, определяются именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение в служебной иерархии»¹. Перечень типовых должностей высшего, старшего и среднего начальствующего состава и перечень типовых должностей рядового и младшего начальствующего состава установлен Постановлением Правительства Российской Федерации. В тоже время, все должности высшего начальствующего состава в органах внутренних дел определены в Указе Президента России. К ним отнесены министры внутренних дел, начальники главных управлений (управлений) МВД России в субъектах Российской Федерации, их первые заместители, начальники высших образовательных учреждений, начальники департаментов, главных управлений и управлений центрального аппарата МВД России и т. д..

Следует четко констатировать, что обязанности по должности определяются не индивидуально каждому сотруднику, а обусловливаются тем служебным положением, которое сотрудники занимают в структуре органов внутренних дел. Амплитуда таких обязанностей в органах внутренних дел широка и обоснована их массивом, а кроме этого, как нам кажется содержательно соотносится с наименованием должности, уровнем компетенции органа, в котором учреждена, задачами и функциями, выполняемыми органом внутренних дел или его структурной единицей.

Характерной для данного уровня административно-правового статуса является обоснованная связь с территориальной и предметной компетенцией¹. Это означает, что он выполняет свои должностные обязанности по определенному направлению (обеспечение безопасности дорожного движения, борьба с экономическими преступлениями) и реализует должностные права на территории обслуживаемого органа, где он проходит службу. Например, в соответствии с ч. 3 статьи 25 Федерального закона: «Сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом, в соответствии с замещаемой должностью. За пределами указанной территории сотрудник полиции выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел». Так, права и обязанности сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях в настоящее время закреплены в ч. 1, пункта 1 ч. 2 статьи 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, однако принцип территориальной компетенции действует только применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях, по которым протоколы составлены сотрудниками в пределах компетенции соответствующего органа внутренних дел.

Сочетание полномочий общего и индивидуального административно-правового статуса сотрудника, по мнению В.С. Виноградовой, образуют коллизию, суть которой в том, что: «Важнейшая обязанность полиции, которую законодатель выделил особо в ч. 2 ст. 1 Закона: «Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств», это некая данность, отражающая реальное положение вещей. Однако очевидно, что столь безапелляционное утверждение в настоящее время далеко не всегда соответствует действительности. По существу, обязывающая норма может оказаться лишь декларацией, за которую невозможно «спросить». Дело в том, что наступление ответственности может последовать только за неисполнение конкретной обязанности, причем сформулированной максимально четко и конкретно».

Данная проблема является очевидной, и законодатель определенным образом отреагировал на нее. В ч. 2 статьи 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указано, что «Сотрудник органов внутренних дел может проходить службу в органах внутренних дел в случае его зачисления в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо в случае прикомандирования. При этом сотрудник не замещает должность в органах внутренних дел». Согласно ч. 9 статьи 36, за сотрудником, освобожденным от замещаемой должности, сохраняется установленные законом правовой статус, кроме элементов, установленных в должностном регламенте. Другими словами, данное лицо, продолжает быть сотрудником органов внутренних дел и обладает полномочиями по использованию общих прав, предусмотренных статьей 11 и исполнению особых обязанностей, предусмотренных статьей 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». И что, в данном случае следует особо подчеркнуть: «К сотруднику органов внутренних дел, зачисленному в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, могут быть применены дисциплинарные взыскания, предусмотренные настоящим Федеральным законом».

В завершение данного этапа исследования, следует еще раз отметить:

1. Государственный служащий обретает обязанности по замещаемой
должности, которые в органах внутренних дел определяются должностным
регламентом (должностной инструкцией) на основе квалификационных
требований. Будучи частью специальной дееспособность, они является
именно тем необходимым условием, при котором сотрудник органов
внутренних дел обретает специальный (должностной) административно-
правовой статус;

2. Обязанности по должности определяются не индивидуально
каждому сотруднику, а обусловливаются тем служебным положением,
которое сотрудники занимают в структуре органов внутренних дел.
Амплитуда таких обязанностей в органах внутренних дел широка и
обоснована их массивом, а кроме этого, по нашему мнению. содержательно
соотносится с наименованием должности, уровнем компетенции органа, в
котором учреждена, задачами и функциями, выполняемыми органом
внутренних дел или его структурной единицей.

3. Моментом обретения индивидуального административно-правового
статуса сотрудником органов внутренних дел следует считать получение
таких атрибутов правового статуса, как служебное удостоверение и специальный жетон, так как служебное удостоверение, представляет собой официальный документ, удостоверяющий личность сотрудника в ходе реализации общих и должностных полномочий.

Комплекс, представленных выше рассуждений, позволяет усомнится в состоятельности определения содержащегося в статье 10 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В основу сомнений положено состояние правового регулирования, при котором сотрудник органов внутренних дел, находясь в своем статусе, не всегда замещает определенную должность. Только в статье 36 Федерального закона содержится десять, довольно содержательных пунктов, определяющих возможность зачисления сотрудника в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения.

Следующим фактом, подкрепляющим сомнения, является то, что сотрудник зачисленный в распоряжение федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, до назначения на другую должность либо увольнения со службы в органах внутренних дел выполняет поручения руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя, для чего, безусловно, использует общие полномочия предусмотренные статьями 11 и 12 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».  Основываясь на представленных аргументах и определении государственной службы в органах внутренних дел, представленном в первой главе нашего исследования, считаем возможным предложить следующее понятие сотрудника органов внутренних дел: «Сотрудник органов внутренних дел - гражданин Российской Федерации, которому в установленном законом порядке присвоено специальное звание рядового или начальствующего состава и предоставлены профессиональные права и обязанности по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации».

Проведенный в рамках данного параграфа анализ законодательства о службе в органах внутренних дел, в части касающейся правового статуса сотрудника органов внутренних дел позволил прийти к концептуальному представлению сложной многоуровневой модели статуса сотрудника органов внутренних дел с модульным административно-правовым содержанием.

Права и свободы человека и гражданина, перечисленные в Конституции Российской Федерации, служат дискретным набором основных элементов конституционно-правового статуса, который может быть дополнен специальными правами и обязанностями в административном законодательстве. В зависимости от объема, содержания и характера субъективных прав и обязанностей сотрудника органов внутренних дел в структуре его административно-правового статуса есть основания выделить три основных уровня:

1) универсальные начала правовой свободы сотрудника органов внутренних дел (общий статус);

2) специальный должностной модуль личности сотрудника органов внутренних дел (специальный статус);

3) персональный модуль административно-правовых возможностей отдельного сотрудника органов внутренних дел (индивидуальный статус).