Правовое регулирование службы в органах внутренних дел

Служба в органах внутренних дел представляет собой типовую модель которая свойственна в определенной степени системе таможенных органов и государственной противопожарной службе МЧС России. Такое состояние не является произвольной. Как подчеркивает Д. С. Измайлов: «современная правоохранительная система имела своей предшественницей систему советских органов внутренних дел, унаследовав от них наиболее характерные черты, в том числе систему службы. Служба в органах внутренних дел во многих отношениях напоминает воинскую, что также связано с исторической традицией, когда органы внутренних дел СССР формировались по военному принципу и действовали на основе общевоинских уставов. Сложившаяся в советские времена служба в правоохранительных органах претерпела множество коррекций, связанных с внедрением в нее новых принципов государственно-правового устройства современной России. В ней ясно стали прослеживаться черты новой государственной службы демократического государства»².

Законодательная база службы в органах внутренних дел сегодня преимущественно основана на Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», диалектической предтечей которому являются правовые нормы содержащиеся в Постановлении ВС Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ»⁴.

Конституцией Российской Федерации был закреплен институт государственной службы, а в Указе Президента России в декабре 1993 г., утверждено «Положение о федеральной государственной службе»⁴, вместе с Федеральным законом, утвердившим «Основы государственной службы в

РФ» они образовали, на тот момент, нормативную правовую базу для государственной службы.

Деятельность по формированию нормативной правовой базы для государственной службы проводилась одновременно по направлениям создания правового фундамента, определяющего самостоятельные виды государственной службы. Действительно, правовая регламентация служебных отношений в большинстве органов исполнительной власти, кроме МВД России, находилась во многом под влиянием Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ», но военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел в число государственных служащих не были включены. Несмотря на это Министерство внутренних дел активно лоббировало легитимность своей принадлежности к государственной службе, в чем находило полную поддержку законодателя. Например, преамбула Положения о службе в органах внутренних дел содержала утверждение, что: «настоящее Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел РФ».

Принципиальное видение желаемого облика государственной службы в России было представлено в двух, последовательно принятых Федеральных программах: «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»; «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»⁴.

Принятию данных программ предшествовала разработка Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 1496. Однако, отметим, что реализация программных мероприятий позволила продолжать качественное преобразование, опять-таки, законодательства о гражданской службе, внедрялись отвечающие времени кадровые и образовательные технологии, совершенствовалась функциональная и организационная основа.

На новом витке реформы государственной службы был принят Федеральной закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который отменил ранее действующий Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и ввел в систему государственной службы понятие правоохранительной службы, однако работа над обоснованием нового вида службы ожидаемого результата не принесла.

С принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации»»¹ в систему государственной службы России были внесены очередные радикальные изменения. Наряду с государственной гражданской и военной службой учреждена государственная служба иных видов. При этом в Федеральном законе «О системе государственной службы РФ» отсутствует перечень видов этой службы.

Обращают на себя внимание некоторые аспекты, ставшие очевидными в ходе исследования данных законоположений. Во-первых, в указанном Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы....» вместо понятия «правоохранительная служба» употребляется словосочетание «федеральная государственная служба, связанная с правоохранительной деятельностью», что позволяет мысленно проецировать службу сотрудников органов внутренних дел в данную категорию. Второй аспект основывается на мнении, принадлежащем профессору В.Ш. Шайхатдинову, согласно которому: «основным признаком государственной службы иных видов является прохождение государственной службы в государственном органе, связанном с правоохранительной деятельностью и естественно, это не может быть гражданская и военная служба»¹. С таким утверждением, по нашему мнению, трудно согласиться, так как Указом Президента России в органах внутренних дел установлена возможная штатная численность федеральных государственных гражданских служащих, в количестве 17 199 человек. Из них, только 613 гражданских служащих проходят службу в центральном аппарате Министерства внутренних дел.

В данном случае вид государственной гражданской службы обусловлен правовым статусом МВД России, которому свойственны полномочия федерального органа исполнительной власти и осуществляющего функцию выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере внутренних дел⁴. В тоже время, под федеральной государственной гражданской службой согласно Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»¹, надлежит понимать профессиональную служебную деятельность отдельного гражданина России в должности федеральной государственной гражданской службы. Такие должности в системе органов внутренних дел учреждены для исполнения и обеспечения исполнения задач и функций Министерства внутренних дел, его территориальных подразделений.

Принятие Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел РФ» и указанные выше факторы обусловили необходимость разработки и принятия основополагающих федеральных законов: «О полиции» и «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»⁴.

Научным коллективом, во главе с Н. П. Маюровым принципиально зафиксировано, что: «принятые и принимаемые меры по развитию государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации направлены, в первую очередь, на повышение ее авторитета и престижа⁵. В связи с чем, имеет высокий уровень актуальности научно-теоретическое осмысление проблем, связанных с реализацией и совершенствованием Федерального закона «О службе в органах внутренних....»⁶, которым по ряду позиций представлена конкретика правовых средств в исследуемой сфере, что, по нашему мнению, позволяет сформировать безупречный административно-правовой механизм использования сотрудниками органов внутренних дел права на прохождение государственной службы.

Нормативные положения данного Федерального закона действуют как в отношении сотрудников полиции, так и сотрудников внутренней службы и следователей. Более того, в современных условиях комплекс средств правовой регламентации социальных гарантий сотрудников органов внутренних дел выведен на уровень федерального закона, который предусматривает регулирование всех аспектов прохождения службы в органах внутренних дел - от денежного довольствия и пенсионного обеспечения, до медицинского обслуживания сотрудников и социальных гарантий для их семей. В ходе подготовки Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел..» и при дальнейшем его дополнении во внимание был принят особый характер службы в органах внутренних дел, ее повышенный риск и особый режим.

Наряду с четко поставленной целью - престиж профессии, укрепление материального и морального уровня сотрудника органов внутренних дел, в содержание Федерального закона заложена антикоррупционная составляющая, основной смысл которой в том, что достойное денежное содержание должно способствовать привлечению на службу в органы внутренних дел высококвалифицированных кадров и сохранению того служебного потенциала, которым обладают сотрудники со значительным служебным стажем.

Одновременно с появлением Федерального закона «О службе в органах внутренних дел....» к существенному обновлению правовых основ данного вида государственной службы, привели усилия Президента России. Как было отмечено в научной работе В.Н. Бутылина, А.С. Дугенца и Ф.П. Васильева: «В сущности, Президент страны поставил все точки над  т. е. разрешил

проблемные в течение длительного времени вопросы определения места и роли органов внутренних дел РФ»¹. В условиях реформирования Министерства внутренних дел России Президент внес существенные изменения в нормативно-правовое регулирование деятельности Министерства, путем утверждения ряда президентских указов: № 699, 21.12.2016 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; № 250, 01.03.2011 «Вопросы организации полиции»; № 1377, 14.10.2012 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации»⁴; № 1575, 22.11.2012 «Вопросы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации»⁵ и др. В указанных административных нормативно-правовых актах определены не только взаимоотношения сотрудников органов внутренних дел и населения, но и порядок их службы. Значимость разработки и утверждения такого года решений, со стороны Президента Российской Федерации подтверждает Указ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»¹, которым установлен порядок перевода сотрудников органов госнаркоконтроля и федеральных государственных гражданских служащих упраздненных - ФМС России и ФСКН России на службу в МВД России.

Учитывая, что Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определена предельно систематизированная и качественная совокупность административно-правовых норм, регламентирующих служебные правоотношения между сотрудниками органов внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, на наш взгляд есть все основания определить исключительный приоритет Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в регулировании вопросов о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.

Эффективность принятых в период с 2011 года Федеральных законов и подзаконных актов, регламентирующих службу сотрудников органов внутренних дел оценить довольно сложно так как Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» сохраняются предпосылки для регулирования служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел.

Не менее значимым в русле данного исследования следует считать Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. № 357-О «О проверке конституционности части 3 статьи 30 и части 7 статьи 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел», в котором суд указал, что ч. 3 ст. 30 Закона содержит лишь общие положения о порядке замещения вышестоящих должностей в органах внутренних дел и не исключает возможности перевода сотрудника, должность которого подлежит сокращению, на вышестоящую должность и соответственно, не должно рассматриваться как нарушающая конституционные права сотрудников органов внутренних дел¹.

В качестве примеров автором, также были изучены: Решение Верховного Суда РФ от 27.03.2017 № АКПИ17-46, Определение Верховного Суда РФ от 31.10.2016 № 16-КГ16-37. Применение правоположений судебной практики в сфере нашего исследования обусловлено, прежде всего тем, что в процессе применения абстрактных административно-правовых норм в реальных жизненных ситуациях суды вынуждены толковать и конкретизировать их. В итоге формируются более конкретные правила. Как отмечает профессор Труфанов М.Е.: «Нормы административного права устанавливают меру поведения, а судебная практика накапливает конкретные формы поведения в границах этой нормы»⁴.

Что же касается внутриведомственной нормативно-правовой регламентации службы в органах внутренних дел, то его основной целью выступает формирование правового поля прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел. Систематизация приказов Министра внутренних дел Российской Федерации, регламентирующих государственную службу нуждается в соответствующем методологическом подходе. Типичным, для тематических диссертационных исследований является деление нормативных правовых актов на общие и специальные. Например, авторский подход к классификации нормативных правовых актов, регламентирующих службу органов внутренних дел, представленный в исследованиях И.В. Буянова отражает: «нормативные правовые акты, которые наряду с вопросами, относящимися к службе в органах внутренних дел, регулируют и другие вопросы государственной и общественной жизни и нормативные правовые акты, специально посвященные регулированию вопросов, входящих в компетенцию органов внутренних дел»¹.

По нашему мнению, динамика и множественность внутриведомственных нормативных правовых актов МВД России, требует выделения таких классификационных критериев, по средствам которых можно было бы получить реальное представление о правовом поле прохождения службы в органах внутренних дел. С целью избежание тяжеловесности классификации, когда она становиться сложно воспринимаемой, попытаемся интегрировать известные этапы прохождения государственной службы в критерии классификации внутриведомственных нормативных правовых актов Министерства внутренних дел, касающихся службы в данном ведомстве.

Опираясь на авторитетное исследование процесса прохождения государственной службы, проведенное в диссертации Н.А. Суслова, позволим себе взять за классификационною основу, пять этапов: поступление на службу; присвоение специального звания; перемещение, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; аттестация; прекращение службы.

Для того чтобы утверждать, что в результате проведения поэтапной реформы в системе МВД России образована новая и детальная нормативно-правовая база, по мнению автора, необходимо еще раз обратиться к определению государственной службы сотрудников органов внутренних дел, которое было представлено в завершении параграфа 1.1. настоявшего исследования. Так как «государственная служба» это в принципе деятельность граждан России по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, то есть деятельность по реализации публичных функций, оптимальной формой для которой сегодня становится административные регламенты. Они активно внедряются в правоприменительную деятельность органов исполнительной власти различного уровня, в этом плане органы внутренних дел не являются исключением.

Значимость административных регламентов органов исполнительной власти Козлова Л.С. и Садовская Т. Д. обосновывают тем, что: «они регулируют процесс осуществления ими властных полномочий во взаимодействии с другой стороной управленческих отношений - гражданами и невластными организациями»¹. То есть, административные регламенты являются по юридической природе нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти, а их содержанию свойственна управленческая процедура.

Таким образом, административным регламентом представлен административно-правовой акт, в котором, п о мнению Н.В. Сухаревой: «детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры и доминирующим аспектом в формировании таких процессуальных норм является «ведомственный подход». А.И. Стахов, по указанному поводу отмечает, что: «по своей природе административный регламент - это нормативный административно-правовой акт, который определяет административные процедуры, обеспечивающие осуществление функции федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан¹. Другими словами, это административно-процессуальный нормативно-правовой акт.

К настоящему времени в системе МВД России действует около двух десятков административных регламентов по выполнению основных задач министерства². Соответственно, институт административных регламентов в службе органов внутренних дел можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности.

В условиях длящейся административной реформы, в спектр которой, в качестве самостоятельной цели включено повышение легитимности государственной службы в целом и сотрудников внутренних дел, в частности, формирование концептуального подхода к административным регламентам становится высоко значимой задачей.

Критериально-обоснованный анализ нормативно-правовой базы регулирования служебных отношений в органах внутренних дел указывает на расширение и универсализацию их подзаконного административно-правового регулирования. Подобное состояние предполагает взвешенный и научно обоснованный комплекс материально-правовых и регламентных (процессуальных) источников, способствующих формированию качественных административно-правовых процедур прохождения службы в органах внутренних дел.

В качестве выводов по данной главе следует отметить следующее.

1. Совпадение отдельных признаков военной службы и службы в
органах внутренних обусловлено такими едиными принципами построения и
функционирования системы государственной службы, как единоначалие,
особые условия службы, сопряженные с риском для жизни и здоровья и т. п.
Государственная же гражданская служба органично вписывается в
содержание службы в органах внутренних дел, но при этом принципиально
остается самостоятельным видом федеральной службы.

2. Исследование признаков, наиболее характерных для
государственной службы в органах внутренних дел позволило автору, под
иным углом обратить внимание на определение службы в органах
внутренних дел, представленное в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О службе
в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации». Первую проблему
образует имплементированная из Федерального закона «О системе
государственной службы в Российской Федерации», содержательная связка
терминов «служба - это служебная деятельность». Наличие такой
тавтологической формы может быть преодолено только путем исключения из
определения слова «служебная» и в результате служба в органах внутренних
дел, будет представлена как «профессиональная деятельность граждан
Российской Федерации».

3. Опираясь на общее правило, согласно которому юридические нормы
должны быть максимально ясными, четкими и конкретными, автор считает
возможным формулировать диспозицию определения государственной
службы в органах внутренних дел, не через должности, а в проекции
профессиональной деятельности к задачам и полномочиям МВД России.
Цели и задачи, поставленные перед МВД России, обуславливают
характерные особенности самой службы.

Представленные научно обоснованные аргументы, позволяют под государственной службой в органах внутренних дел понимать: «Особый вид государственной службы граждан Российской Федерации, обладающих специальным званием и осуществляющих профессиональную деятельность по выполнению основных задач и задач, связанных с деятельностью по обеспечению исполнения полномочий Министерства внутренних дел, определенных законодательством Российской Федерации».

4. Следует констатировать, что для служебного права нет необходимости в обретении статуса интегративной части системы отраслей и институтов российского права, которая бы характеризовалась особым методом воздействия на служебные правоотношения. Нет смысла подстраивать служебное право под теоретические стандарты, формирующие признаки самостоятельной отрасли права.

5. Служебные отношения в органах внутренних дел, возникшие на основе приказа о назначении на должность, то есть правоотношения, предшествующие поступлению на службу, нахождению на службе в органах внутренних дел и ее прекращению, - это публично-правовые отношения, охваченные предметом административного законодательства. Такие отношения сохраняют тенденциозную связь с трудовыми правоотношениями. Как указано в части 2 ст. 3 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел.», к ним трудовое законодательство может применяться в части, не урегулированной специальным законодательством о государственной службе. Специфика административно-правового регулирования профессиональной служебной деятельности обоснована интеграцией публичных и частноправовых начал путем расширения коммуникационной сферы. Нет смысла утверждать о каких-либо преимуществах трудового или административно-правового подхода к регулированию службы в органах внутренних дел. Такая ситуация в будущем должна обрести диалектическое единство правовых основ и концептуальных подходов для всех видов государственной службы. Наряду с представленным выше видением тенденций совершенствования института государственной службы в органах внутренних дел, следует отметить, что признаками тенденциозности обладают также следующие направления:

создание необходимых условий для «профессиональных лифтов», стимулирующих служебный рост и личную инициативу сотрудников органов внутренних дел;

гарантированная ротация кадров, их вертикальная и горизонтальная мобильность с предпочтением мобильности внутри подразделения как условия обмена опытом, лучшего стимулирования сотрудников, совершенствования координации в деятельности аппарата управления органом внутренних дел; доработка нормативов кадрового обеспечения органов внутренних дел с учетом фактической нагрузки по каждому направлению служебной деятельности;

адаптация системы комплектования должностей среднего и старшего начальствующего состава преимущественно за счет выпускников образовательных учреждений МВД России;

обеспечение, в образовательных учреждениях системы МВД России, интенсивного поиска средств, методик, технологических приемов в образовательном процессе, ориентированного на подготовку сотрудника, способного служить в непростых современных условиях;

творческое использование зарубежного опыта в подготовке кадров и организация международной кооперации в области научных исследований.

7. Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определена предельно систематизированная и качественная совокупность административно-правовых норм, регламентирующих служебные правоотношения между сотрудниками органов внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Автор считает, что есть все основания определить исключительный приоритет Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в регулировании вопросов о прохождении государственной службы в органах внутренних дел.

8. Критериально-обоснованный анализ нормативно-правовой базы регулирования служебных отношений в органах внутренних дел указывает на расширение и универсализацию их подзаконного административно-правового регулирования. Подобное состояние предполагает взвешенный и научно обоснованный комплекс материально-правовых и регламентных (процессуальных) источников, способствующих формированию качественных административно-правовых процедур прохождения службы в органах внутренних дел.