Способы обеспечения законности административно-правовых режимов

Законность как режим функционирования государственного аппарата, являясь общим принципом организации современного демократического государства, основой обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране, стержнем всей общественной системы*(679), выражается в обязанностях каждого уполномоченного органа и должностного лица соблюдать свою компетенцию. В рамках обеспечения функционирования административно-правовых режимов уполномоченными органами в пределах их компетенции издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций, которые не должны противоречить законам. Во исполнение законов и иных нормативных правовых актов органы исполнительной власти осуществляют предоставление разного рода юридически значимых разрешений на осуществление определенной деятельности (действий). Зачастую компетенция органов, обеспечивающих функционирование административно-правовых режимов, имеет административно-юрисдикционный характер.

В современной научной литературе термины "способы обеспечения законности", "средства обеспечения законности", "механизм обеспечения законности", "гарантии обеспечения законности" часто используются как равнозначные (отождествляемые при этом также с гарантиями правопорядка) и воспринимаются в качестве условий, специальных средств, мер и институтов, обеспечивающих соблюдение правовых предписаний*(680); взятых в системе объективно сложившихся факторов и специально предпринимаемых мер упрочения режима, точного и неуклонного воплощения требований закона в жизнь*(681).

Доктринальное понимание способов обеспечения (гарантий) законности в теории государства и права позволяет разграничить их на общие (социально-экономические, политические, духовные и др.) и специально-юридические, к числу которых относятся законы и подзаконные нормативные правовые акты, их совершенствование, контроль и надзор, прокурорский надзор, государственные органы, непосредственно обеспечивающие требования законности и правопорядка, совершенствование их деятельности и др.*(682) Справедливым, на наш взгляд, является мнение о том, что такие факторы надлежит рассматривать как детерминанты, которые в зависимости от своего качественного состояния и уровня развития могут "работать" на обеспечение законности и правопорядка либо носить нейтральный характер, а иногда и противодействовать его становлению. Так, государственный контроль, который реализуется в конкретных действиях сотрудников государственных органов, выполняющих свои функции не всегда безошибочно и не всегда добросовестно, далеко не во всех случаях гарантирует юридическую правомерность действий и решений подконтрольных субъектов*(683).

Разумеется, для конкретных административно-правовых режимов реализация принципа законности получает специфическое наполнение при помощи определенных способов. Например, для административно-правового режима промышленной безопасности принцип законности представляет собой строгое соблюдение общепризнанных международных принципов и норм, договоров и соглашений Российской Федерации в сфере обеспечения международной безопасности, Конституции РФ, федеральных и федеральных конституционных законов, подзаконных актов, определяющих порядок деятельности всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан в области обеспечения безопасности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе в целом, а также защиты личности и общества от угроз техногенных катастроф в частности. Данный принцип предполагает научно обоснованное соответствие требований промышленной безопасности нормам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов*(684). Гарантиями законности в условиях специального административно-правового режима должны являться открытость комплекса нормативных правовых актов, реализуемых для его обеспечения; законодательством должен определяться исчерпывающий перечень оснований введения специальных административно-правовых режимов; содержание нормативных предписаний должно последовательно определить правовое положение всех субъектов, вовлеченных в сферу действия специального административно-правового режима*(685).

Неотъемлемую роль в процессе детерминации состояния законности играет состояние законодательства как фактор ("движущая сила, причина какого-либо процесса, явления; существенное обстоятельство в каком-либо процессе, явлении"*(686)). В настоящее время несовершенство законодательства препятствует надлежащему функционированию многих административно-правовых режимов. Криминологически обосновано, что несовершенство законодательства является одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности. При этом негативные последствия, как правило, образуются не только в случае каких-либо законодательных пробелов, но и в результате претворения в жизнь недоработанных или не учитывающих реальность наступления подобных последствий законов*(687). Несоблюдение разработанных в доктрине правил юридической техники и, как следствие, отсутствие связности, последовательности, точности и ясности изложения, императивности предписаний и однозначности понятий служит одной из основных известных причин появления административных барьеров*(688). Тогда как "правовые понятия выступают условиями точности, совершенного выражения права лишь в случае формулирования в соответствии с правилами нормотворческой техники"*(689).

Значительное число наделенных властными полномочиями и обладающих разным административно-правовым статусом субъектов обусловливает сложность регламентации способов обеспечения законности в сфере функционирования административно-правовых режимов. Нарастанию проблем законности в этом смысле способствуют институциональные недостатки системы социального контроля. Единый базовый федеральный закон, определяющий принципы осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, до настоящего времени не принят. Фактически правовая основа осуществления разных видов контроля и надзора, обеспечивающих функционирование административно-правовых режимов, в части подходов к обеспечению законности имеет весьма существенные (и зачастую принципиальные) различия. Например, ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не закрепляет законность в числе принципов такой защиты. Понятие законности вообще употребляется в этом Законе лишь в статьях, посвященных деятельности прокуратуры по рассмотрению проектов ежегодных планов проведения плановых проверок и согласованию проведения внеплановой выездной проверки (ст. 9 и 10).

Федеральные законы, регламентирующие осуществление иных видов государственного контроля, непосредственно связанных с конкретными административно-правовыми режимами, также не имеют единого подхода по этому вопросу. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 18.07.1999 N 183-ФЗ "Об экспортном контроле"*(690) государственная политика в области экспортного контроля формируется, в том числе, в соответствии с основным принципом законности. Статья 3 "Принципы валютного регулирования и валютного контроля" Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"*(691) не содержит упоминания о принципе законности. А Федеральный закон от 24.07.1998 N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения"*(692) вообще не содержит статьи, закрепляющей принципы его проведения. Тогда как применительно к другим видам социального контроля принцип законности имеет легальное закрепление. Например, согласно ст. 6 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"*(693) общественный контроль осуществляется в том числе на основе принципа законности деятельности субъектов общественного контроля. В ст. 3 Федерального закона от 07.05.2013 N 77-ФЗ "О парламентском контроле"*(694) принцип законности закреплен первым в числе других принципов парламентского контроля.

Между тем принцип законности деятельности государственных органов и их должностных лиц прямо относится ко всем сферам государственной жизни и непосредственно вытекает из конституционного закрепления республиканской формы правления в России. Принцип законности требует, чтобы государственные органы и их должностные лица действовали на основе Конституции и законов, а также основанных на них иных правовых актах, а не вопреки им, даже если иное решение представляется более рациональным*(695). С учетом этого, на наш взгляд, возможным являлось бы введение в базовые отраслевые законы, обеспечивающие функционирование конкретных административно-правовых режимов, глав, непосредственно регламентирующих вопросы законности (определенную аналогию здесь можно провести, например, с гл. V Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(696)). Такой подход, как представляется, способствовал бы практическому укреплению законности и наиболее полной реализации целей введения административно-правовых режимов.

При этом конкретные принципы государственного контроля необходимо определять с учетом уже существующего правового регулирования разных видов социального контроля. Принципы и подходы к осуществлению разных видов социального контроля должны коррелировать между собой (иметь общую основу).

Укрепление законности*(697) в сфере функционирования административно-правовых режимов с практической точки зрения на данный момент представляет собой серьезную проблему, имеющую различные аспекты. В частности, по мнению исследователей, ситуацию осложняет ненадлежащее взаимодействие органов государственного контроля (надзора) между собой и с правоохранительными органами. Предусмотренные законодательством требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг органами исполнительной власти и местного самоуправления часто не соблюдаются. Нельзя не учитывать значение организации взаимодействия органов, участвующих в обеспечении функционирования административно-правовых режимов, для повышения их эффективности: эффективность правоприменения тесно связана с качеством информационной обеспеченности субъекта правоприменительной деятельности (наряду с качеством применяемого нормативного материала, юридическими и организационными гарантиями правоприменительной деятельности, правосознанием правоприменителей)*(698). Для устранения такого положения, на наш взгляд, требуется, в частности, принять меры к единообразному регулированию федеральным законодательством порядка направления сведений о нарушениях законов в правоохранительные органы.

С позиции эффективности правовой политики Российской Федерации особенно острыми сейчас можно назвать проблемы законности административно-правовых режимов, связанных с обеспечением безопасности.

В первую очередь в этом контексте имеются в виду проблемы законности в сфере административно-правовых режимов, реализуемых в целях противодействия терроризму*(699). Выбор конкретных мер по противодействию терроризму зависит от уровня выявленных террористических угроз, для устранения которых вводятся соответствующие правовые режимы, включающие в том числе административно-режимные мероприятия. В Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утв. Президентом РФ 05.10.2009*(700), недостаточная эффективность правоохранительных, административно-правовых и иных мер по противодействию терроризму относится к числу основных внутренних факторов, обусловливающих возникновение и распространение терроризма в нашей стране (либо способствующих ему причин и условий). При этом усиление контроля за соблюдением соответствующих административно-правовых режимов является одним из трех основных направлений предупреждения (профилактики) терроризма. В законодательстве прямо отмечается особая роль эффективной реализации административно-правовых мер в предупреждении (профилактике) терроризма.

В качестве положительного момента в противодействии терроризму в последние годы можно отметить наметившуюся тенденцию перехода от реагирования на уже совершенные теракты к их предотвращению и профилактике на ранних стадиях*(701). Однако к типичным, наиболее распространенным нарушениям законодательства в сфере противодействия терроризму, выявляемым органами прокуратуры в прошлые годы, по-прежнему относятся: неэффективность и формализм работы антитеррористических комиссий регионального и муниципального уровней; неисполнение региональных и муниципальных программ противодействия терроризму; необеспечение антитеррористической защищенности объектов жизнеобеспечения, образования, здравоохранения, особо опасных и критически важных объектов, мест массового пребывания людей; упущения в работе контролирующих органов. Ситуация усугубляется тем, что в нарушение ст. 13, 17 Федерального закона "О полиции" органами внутренних дел в ряде субъектов РФ не организована должным образом работа по внесению представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений против общественной безопасности и общественного порядка*(702).

Не теряет актуальности необходимость устранения угроз промышленной безопасности, в условиях которой административное принуждение, приобретая новое качественное значение, становится подчас единственным средством обеспечения прав и свобод человека и гражданина (что обусловливает задачу законодательной выработки критериев соотношения между ущемляемыми и охраняемыми интересами личности в деятельности исполнительной власти, и потребность построения четкой иерархической системы принципов административно-правового режима обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов*(703)). Нарушения режимных требований при эксплуатации промышленных объектов влекут риск крупных аварий и чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды.

В настоящее время в государственном реестре зарегистрировано почти 280 тыс. опасных производственных объектов, от состояния промышленной безопасности которых, их противоаварийной устойчивости зависит не только бесперебойное обеспечение населения всеми видами ресурсов и продукции, но и жизнь и здоровье граждан. Вызывает тревогу недопустимый уровень износа основных производственных фондов (в корне этой проблемы - желание собственников предприятий получить максимальную прибыль от оборудования, технических сооружений без вложения дополнительных средств на их модернизацию). Зачастую организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, не разрабатывают декларации промышленной безопасности, не имеют заключения экспертов относительно промышленной безопасности на используемые здания, строения, сооружения, технические устройства, не проводят своевременно их диагностику и освидетельствование, не оформляют лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов, не обеспечивают укомплектованность штата квалифицированными работниками*(704). Это, в свою очередь, свидетельствует о ненадлежащем контроле и надзоре со стороны государственных органов, специально уполномоченных на обеспечение соблюдения соответствующих режимных требований.

Проблемы обеспечения законности в сфере функционирования административно-правовых режимов общественной безопасности (в том числе безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, санитарной безопасности, безопасности при чрезвычайных ситуациях)*(705) тесно связаны с исполнением законов о разрешительной системе (поскольку преобладающими здесь являются правовые режимы, основанные на разрешительном типе правового регулирования*(706)).

На современном этапе развития России преобразование характера экономических отношений, определение публичного правозащитного вектора повлекло кардинальный рост значения всей системы государственного управления, обязательным атрибутом которой выступает разрешительная система. Проводимый курс политико-правовой модернизации, отраженный в документах стратегического планирования, определяет направления дальнейшего совершенствования разрешительной системы в контексте обеспечения национальной безопасности, формирования современной, т.е. адекватной вызовам постиндустриальной эпохи, системы институтов, регулирующих политические, социальные, экономические аспекты развития страны. В свою очередь, потребность, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставит задачу укрепления законности административно-правовых режимов разрешительной системы в число приоритетных.

Вместе с тем нестабильность, неопределенность, неупорядоченность правового регулирования разрешительной деятельности, отсутствие унифицированного порядка осуществления конкретных форм и единообразных антикоррупционных стандартов для всех властных проявлений разрешительной системы наряду с институциональными недостатками социального контроля не только дезориентируют правоприменителей, но и способствуют деформированию состояния законности, распространению административных барьеров, препятствующих реализации государственной инновационной политики и развитию свободы экономической деятельности.

Так, соблюдение законности при осуществлении лицензирования в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"*(707) входит в число основных принципов осуществления лицензирования (такой же подход использовался в ныне утративших силу Федеральных законах от 25.09.1998 N 158-ФЗ и от 08.08.2001 N 128-ФЗ). Вместе с тем законодатель явно не уделяет пристального внимания закреплению реальных гарантий законности в сфере лицензирования, ограничиваясь лишь отрывочными упоминаниями о них. Так, согласно ч. 8 ст. 14 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа может быть обжаловано соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством РФ. Такое правомочие соискателя лицензии фактически является продолжением конституционно установленного права граждан на обращение (ст. 33 Конституции РФ), детализированного на законодательном уровне (например, Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(708)). Возможные адресаты обращения в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" не конкретизированы. При этом очевидно, что обжалование соискателем лицензии решения лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействия лицензирующего органа далеко не исчерпывает всех возможных случаев обжалования невластными субъектами лицензионных правоотношений действий (бездействия) и решений уполномоченных органов и их должностных лиц. В Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" вообще не упоминается о таких средствах обеспечения законности в сфере лицензирования как прокурорский надзор, ведомственный контроль, общественный контроль или контроль вышестоящим органом, что не соответствует современным представлениям о гарантиях законности. Кроме того, как представляется, в качестве самостоятельной гарантии законности при осуществлении лицензирования может быть прямо закреплена деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по защите прав предпринимателей.

С.С. Алексеев таким образом определял возможность нивелирования издержек разрешительного способа правового регулирования ввиду недостатков правовой регламентации деятельности уполномоченных органов: "Рассматриваемая характеристика управомочивающего разрешительного порядка требует разъяснения вопроса, который в какой-то мере порожден одним из смысловых оттенков слова "разрешительный". Не поставлены ли здесь свобода, объем прав людей в зависимость от усмотрения тех или иных должностных лиц, государственных органов? Что же, факты подобного рода действительно встречаются. Но они встречаются только там и тогда, где и когда в практике работы должностных лиц, государственных органов происходят нарушения в нравственно-политической области, в осуществлении начал социалистического самоуправления и социальной справедливости и, что не менее важно, отсутствует достаточная нормативно-правовая регламентация соответствующей государственной деятельности... Там, где деятельность должностных лиц, государственных органов получает необходимую и четкую правовую регламентацию, оснащается четкими процедурами, сопровождается действенными гарантиями, указанные негативные явления... могут быть значительно ограничены. И разрешительный порядок тогда оказывается действенной и надежной формой реализации социальной свободы, обеспечения интересов участников общественных отношений"*(709). Как представляется, этот вывод и сейчас не утратил актуальности.

В условиях рецессии отечественной экономики огромное значение приобретает обеспечение законности административно-правовых режимов, являющихся составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой и эффективным инструментом проведения антикризисных мер.

Криминологические исследования свидетельствуют о том, что в период экономических кризисов резко возрастает число правонарушений в экономической сфере, особенно связанных с уклонением от уплаты налогов и других платежей. В связи с этим особую роль играет соблюдение административно-правовых режимов обеспечения таможенного дела и осуществления внешнеторговой деятельности.

Состояние законности в таможенной сфере в период 2010-2014 гг. определялось важнейшим этапом запуска основного интеграционного проекта в истории современной России - создания Таможенного союза, роль которого существенно возросла в связи с санкциями в отношении России, принятыми решениями Евросоюза, США и ряда других стран; снижением мировых цен на нефть, опасностью угрозы для пополнения доходной части государственного бюджета и стабильности валютного курса. Созданием Таможенного союза воспользовались недобросовестные участники внешнеэкономической деятельности: территория республик Беларусь и Казахстан используется для контрабандного ввоза в Россию запрещенных санкциями товаров, незаконного вывоза из России валюты, для различных злоупотреблений с продажей российской нефти. Новый формат деятельности таможенных органов в условиях функционирования ЕАЭС, дальнейшая модернизация таможенного законодательства предполагают серьезные изменения в организации таможенного регулирования и таможенного контроля. Эффективность результатов деятельности этого международного интеграционного образования напрямую связана с уровнем обеспечения законности в таможенном деле, профилактикой нарушений таможенного законодательства, в первую очередь со стороны таможенных органов*(710).

Вместе с тем нельзя недооценивать определяющую роль общих способов обеспечения (гарантий) законности в сфере функционирования административно-правовых режимов. Фундаментальная роль права в жизнедеятельности российского государства и гражданского общества диктует потребность формирования правовой культуры населения, готовности граждан следовать закону, повышения их юридической осведомленности, что особенно актуально в современных условиях, когда массовое сознание россиян характеризуется сложным переплетением тенденций позитивного и негативного отношения к праву*(711). Тем самым противодействие негативным правовым представлениям и установкам, преодоление правового нигилизма, создание в обществе атмосферы уважения к закону являются важнейшими задачами укрепления законности в рассматриваемой сфере.