Режим зон с особыми условиями использования территорий

 

В данном параграфе речь пойдет о правовом режиме зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). Прежде чем переходить непосредственно к характеристике таких зон, необходимо определить, что же такое зонирование территорий в целом. Законодательно данный термин не определен, но согласно положению п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". В абз. 1 ч. 2 ст. 7 ЗК РФ закреплено, что общие принципы и порядок проведения зонирования территорий устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Очень часто "зонирование территорий" понимается только как "градостроительное зонирование", регулируемое ГрК РФ, что представляется неверным. Кроме градостроительного зонирования, в действующем российском законодательстве упоминается функциональное, экологическое, оценочное зонирование, установление ЗОУИТ и др. Так, по мнению Н.В. Кичигина, в общем виде зонирование заключается в разделении определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколько зон и в определении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.)*(543).

Как отмечают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников, под зонированием обычно понимается градостроительное зонирование, хотя оно - не более чем частный случай общей процедуры зонирования как такового*(544). Э.К. Трутнев рассматривает "зонирование" в качестве общего термина, включающего разные виды. К видам зонирования Э.К. Трутнев относит градостроительное зонирование, зонирование в документах территориального планирования, зонирование земельных участков, а также установление ЗОУИТ*(545). Однако Э.К. Трутнев не включает в определение указанного понятия зонирование особо охраняемых природных территорий (например, зонирование Байкальской природной территории, зонирование особо охраняемых природных территорий).

А.А. Борисов рассматривает зонирование территорий как определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. При этом определение зон представляет собой:

1) установление границ зон;

2) присвоение наименований зонам (например, "жилая зона", "зона атмосферного влияния") и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, "Ж-1", "0-1")*(546).

Е.С. Болтанова отмечает, что общее предназначение зонирования земель заключается в определении условий деятельности, в том числе природопользования (застройки), на соответствующей территории*(547).

Е.А. Савельева определяет зонирование территорий "как юридический механизм обособления территорий с целью установления в их границах (зонах) специального правового режима, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений (земельных, экологических и др.); определение перечня оснований установления специальных правовых режимов и их содержания относится к компетенции законодателя"*(548).

Таким образом, можно сделать вывод, что зонирование в целом представляет собой процесс деления территории на определенные зоны, установления для каждой из них особого правового режима, который влияет не только на правовой режим территорий и всего того, что на такой территории находится.

В научной литературе отсутствует единообразие относительно соотношения зонирования территорий и установления ЗОУИТ. Например, Э.К. Трутнев включает установление ЗОУИТ в состав зонирования*(549). О.М. Козырь отмечает, что зонирование территории как метод установления ограничений по использованию земель применялось в российском законодательстве не только в отношении земель поселений, включая установление различных зон с особыми условиями использования территорий*(550). По мнению Н.Л. Лисиной, территориальное зонирование следует отличать от особых зон-ограничений*(551). А.А. Борисов полагает, что ЗОУИТ и иные виды зонирования территорий имеют общие элементы: пространственные (определение границ зон) и правовые (определение правового режима земель или воздействие на правовой режим земель). Однако каждый вид зонирования территорий осуществляется в отношении территории, не привязанной к конкретным объектам (например, территории муниципального образования, особо охраняемой природной территории), являющейся, в свою очередь, объектом соответствующего вида зонирования территорий (носит комплексный характер). Тогда как ЗОУИТ устанавливаются в отношении территорий, граничащих с конкретными объектами установления таких зон (например, промышленное предприятие, река), и носят локальный характер*(552).

Е.А. Савельева выделяет следующие виды зонирования: экологическое, градостроительное, экономическое и зонирование территорий посредством установления ЗОУИТ*(553). Е.С. Болтанова выделяет два типа зонирования: сплошное и спорадическое, относя ко второму установление зон с замкнутыми границами и ограничительным правовым режимом*(554).

Следовательно, можно утверждать, что установление ЗОУИТ является особым видом зонирования.

К ЗОУИТ можно отнести любые зоны, имеющие особые условия использования территории. Е.А. Галиновская полагает, что особо охраняемая природная территория может быть определена как "территория с особым режимом использования или зона"*(555). Формирование ОЭЗ предусмотрено для обеспечения специального режима предпринимательской деятельности*(556). При проведении мероприятий по борьбе с карантинными объектами, локализации и ликвидации их очагов создаются карантинные фитосанитарные зоны*(557). В целях осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в Российской Федерации разрешено образование игорных зон*(558).

Согласно Федеральному закону от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"*(559) на территориях опережающего социально-экономического развития устанавливается особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения. Целью установления подобных зон является создание максимально благоприятных условий для осуществления определенных видов деятельности. Более того, исследователи полагают, что для подобных зон принципиальным является установленный правовой режим, а не пространственные границы зоны. Так, по мнению Н.Г. Дорониной, "особый режим" в ОЭЗ на практике приобрел большее значение, чем обособленность ее территории*(560). В.Г. Вишняков делает вывод, что свободная экономическая зона может выполнять свою роль и без территориальных ограничений*(561).

Однако согласно п. 4 ст. 1 ГрК РФ к ЗОУИТ, помимо прямо перечисленных охранных и санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон затопления, подтопления, зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зон охраняемых объектов, не могут быть отнесены зоны, создающие условия для осуществления определенных видов деятельности. Обобщающим признаком всех ЗОУИТ является цель их создания - защита окружающей среды или отдельных объектов от негативного воздействия. Помимо цели установления, общим признаком, характеризующим ЗОУИТ, являются их месторасположение и конфигурация: они формируются вокруг определенного объекта и являются полосой вокруг него. При этом объект зоны может быть источником негативного воздействия, а также и сам подлежать охране. В целях обеспечения охраны объекта зоны или ограничения его негативного воздействия на другие объекты устанавливаются определенные ограничения в использовании земельного участка в ее границах. Их соблюдение позволяет осуществлять на соседних земельных участках различные виды деятельности. В границах ЗОУИТ у землепользователей возникает необходимость воздерживаться от осуществления определенных видов деятельности, а у эксплуатирующих объекты зоны лиц имеется обязанность поддерживать территорию зоны в определенном состоянии, а также право требовать от землепользователей осуществления соответствующих действий. Важным общим признаком ЗОУИТ является распространение режима зоны на все земли и земельные участки, входящие в нее, вне зависимости от формы собственности на них и их категории, а также вида разрешенного использования.

В настоящее время законодательно установлены следующие виды ЗОУИТ:

1) зоны охраны объектов культурного наследия;

2) буферная экологическая зона Байкальской природной территории;

3) экологическая зона атмосферного влияния Байкальской природной территории;

4) лесопарковые зоны;

5) зеленые зоны;

6) водоохранная зона;

7) охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением;

8) охранные зоны геодезических пунктов;

9) охранные зоны земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению;

10) зон затопления, подтопления;

11) охранные зоны ООПТ;

12) округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

13) зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения;

14) охранные зоны объектов электросетевого хозяйства;

15) охранные зоны железных дорог;

16) зоны защитных мероприятий объекта по хранению химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия;

17) охранная зона районов проведения (1965-1988) ядерных взрывов в мирных целях;

18) зоны радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;

19) зоны охраняемых объектов (объектов, подлежащих государственной охране);

20) запретные зоны при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;

21) санитарно-защитные зоны промышленных предприятий;

22) придорожные полосы автомобильных дорог;

23) охранные зоны линий и сооружений связи и линий и сооружений радиофикации;

24) рыбоохранные зоны;

25) охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель морских портов;

26) охранные зоны трубопроводов (транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, сжиженные углеводородные газы, нестабильный бензин и конденсат);

27) охранная зона газораспределительной сети;

28) охранные зоны тепловых сетей;

29) зоны воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО;

30) зоны отчуждения объектов космической инфраструктуры;

31) приаэродромная территория.

В ЗК РФ и других нормативных правовых актах не дана общая характеристика режима ЗОУИТ. Каждая из зон обладает специфическим правовым режимом, регулируемым отдельным нормативным актом. Такая практика законодательного закрепления правового режима ЗОУИТ сложилась исторически. Нормативная правовая база, определяющая порядок установления ЗОУИТ и их правовой режим, начала формироваться в нашей стране в 20-х гг. XX в. после смены государственного устройства России в результате Октябрьской революции 1917 г. с принятием СНК Декрета от 20.03.1919 об установлении для каждой лечебной местности округа горно-санитарной охраны*(562). В период до 1961 г. было сформировано еще пять видов ЗОУИТ: округа горно-санитарной охраны курортов, запретные зоны оборонного характера, охранные зоны линий электропередачи, зеленые зоны, охранные зоны геодезических пунктов. Уровень их регулирования определялся государством. Правовой режим указанных зон обладал достаточной полнотой. Комплекс нормативных правовых актов, законодательно закреплявших правовой режим зон и учитывающих особенности их отдельных видов, носил системный характер. Качественно иной период в правовом регулировании установления ЗОУИТ стал формироваться в СССР в начале 60-х гг. XX в. Основной причиной изменения ситуации с их регулированием, по нашему мнению, является увеличение количества объектов охраны в связи с расширением хозяйственной деятельности, усилением природоохранных мероприятий и появлением новых видов опасных объектов. В течение этого периода изменился уровень установления правового режима ЗОУИТ: частично эти функции были переданы на республиканский и ведомственный уровни. При этом полнота и системность регулирования сохранились. В указанный период законодательство о ЗОУИТ было уточнено и расширено.

Революционные изменения в России 90-х гг. XX в. не могли не отразится на законодательстве о ЗОУИТ. Порядок их установления не претерпел существенных изменений, однако субъекты, обязанные соблюдать и обеспечивать режим зон, получили право частной собственности на земельные участки. При ограничении прав на землю, в том числе связанных с установлением ЗОУИТ, собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы имеют право на возмещение убытков, причиненных таким ограничением. Современный период правового регулирования зон характеризуется увеличением числа их видов. В течение него были установлены новые виды, в тоже время происходило совершенствование законодательства, регулирующего правовой режим других видов зон.

В настоящее время правовой режим ЗОУИТ определяется положениями о ЗОУИТ, зафиксированных постановлениями Правительства РФ*(563), либо постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ*(564), либо отдельными статьями федеральных законов *(565). Утверждается установление охранной зоны актом Правительства РФ*(566), актом федерального органа исполнительной власти*(567) или актом органа исполнительной власти субъекта РФ*(568) в зависимости от значимости объекта зоны соответственно. При этом отсутствует единый подход к правовому режиму ЗОУИТ и порядку их установления.

Попытка унификации была предпринята в проекте федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". В разных редакциях данного законопроекта*(569) предлагается гл. XV ЗК РФ назвать "Охранные и защитные зоны", установив: общие цели ограничения хозяйственной или иной деятельности на земельных участках, расположенных в границах таких зон; виды зон; что Правительство РФ определяет порядок подготовки и принятия решений об установлении указанных зон; требования к предельным (максимальным и минимальным) размерам указанных зон; перечень ограничений по использованию земельных участков, которые могут быть установлены в границах указанных зон; решение об установлении границ зоны будет принимать уполномоченный орган исполнительной власти РФ, или уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, или уполномоченный орган местного самоуправления в зависимости от того, относится объект зоны к объектам федерального, регионального или местного значения соответственно; в определенной степени решается вопрос о субъекте, обязанном возместить убытки, причиненные установлением ЗОУИТ. При общей позитивной оценке предлагаемых изменений следует упомянуть о недостатках указанного законопроекта. Во-первых, перечень видов ЗОУИТ не является исчерпывающим, в этих условиях имеет смысл перечислить характеристики таких зон, а не их виды. Во-вторых, федеральное законодательство требует более детального отражения порядка установления ЗОУИТ. В-третьих, необходимо установить механизм компенсации расходов, связанных с проведением работ по определению и установлению границ ЗОУИТ. В законопроекте они возлагаются на собственника объекта зоны. Однако установление ЗОУИТ происходит не по воле собственника объекта, а в связи с законодательной необходимостью. Таким образом, законопроект в этой части нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В связи с тем что общие положения о правовом режиме ЗОУИТ законодательно не установлены, а количество их видов является довольно большим, имеет смысл рассматривать содержание правового режима, объединив их в группы. Как было указано выше, свойства объекта зоны определяют цель ее установления. Иными словами, собственно характеристики объекта ЗОУИТ являются определяющими для ее правового режима и цели создания. В связи с чем представляется верным разделить все ЗОУИТ на два типа в зависимости от принадлежности объекта зоны к природному или антропогенному. В свою очередь, целью установления ЗОУИТ является либо защита окружающей среды, жизни и здоровья граждан, либо охрана собственно объекта зоны. Однако необходимо отметить, что в ряде видов зон в качестве объекта охраны устанавливается как окружающая среда, так и сам объект. Таким образом, к первой группе первого типа ЗОУИТ относятся: буферная экологическая зона Байкальской природной территории, экологическая зона атмосферного влияния Байкальской природной территории, водоохранная зона, охранные зоны ООПТ, округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, рыбоохранные зоны. Охранные зоны земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, и зоны затопления и подтопления отнесены ко второй группе первого типа.

Первая группа второго типа зон включает: зоны охраны объектов культурного наследия, лесопарковую зону, зеленую зону, охранную зону стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, охранную зону геодезического пункта, охранные зоны объектов электросетевого хозяйства, охранные зоны железных дорог, зоны охраняемых объектов (объектов, подлежащих государственной охране), придорожные полосы автомобильных дорог, охранные зоны линий и сооружений связи и линий и сооружений радиофикации, охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель морских портов, зоны санитарной охраны водопроводов питьевого назначения. Во вторую группу второго типа ЗОУИТ выделены: зоны защитных мероприятий объекта по хранению химического оружия или объекта по уничтожению химического оружия, охранные зоны районов проведения в 1965-1988 гг. ядерных взрывов в мирных целях (МЯВ), зоны радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, санитарно-защитные зоны промышленных предприятий, зоны воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО. Охранные зоны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей, охранные зоны тепловых сетей, приаэродромная территория, запретные зоны при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, зоны отчуждения объектов космической инфраструктуры составляют третью группу второго типа зон.

Правовые режимы ЗОУИТ первой группы первого типа имеют общие элементы природоохранного характера, так как их объектами являются природные объекты и комплексы. Ограничения в таких зонах направлены на снижение негативного воздействия или предотвращение хозяйственной деятельности, которая может отрицательно влиять на объект зоны. Запрещено осуществление любых действий, которые могут привести к загрязнению объекта зоны: использование сточных вод для удобрения почв, размещение кладбищ и скотомогильников, применение удобрений и ядохимикатов и др. Особенности правовых режимов зон определяются уникальными природными характеристиками объектов охранных зон. Так, в водоохранных зонах допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии их оборудования очистными сооружениями. В зонах санитарной охраны источников водоснабжения не допускаются все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений. Правовой режим зон первой группы первого типа содержит не только элементы правового режима земель, но и особенности использования и охраны других природных ресурсов и защиты окружающей среды. Порядок установления зон определен на федеральном уровне, при этом отдельные виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти или актами органов местного самоуправления. Надзор за соблюдением правового режима таких зон осуществляется в основном на государственном уровне.

В результате классификации охранные зоны земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, и зоны подтопления и затопления*(570) включены во вторую группу первого типа ЗОУИТ. Объектами зон данного вида являются земли, подвергшиеся радиоактивному и химическому загрязнению, и поверхностные водные объекты, воды которых могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь и здоровье граждан. Опасность объекта зоны определяет содержание ее правового режима: ограничения направлены на предотвращение воздействия неблагоприятных факторов на здоровье человека и окружающую среду. Необходимость установления ЗОУИТ данной группы определена на федеральном уровне, при этом решение об установлении зоны утверждается актом государственного органа исполнительной власти или актом органа местного самоуправления. Соблюдение правового режима охранных зон земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, осуществляется в полном объеме, так как радиоактивное и химическое загрязнение представляет собой наиболее опасный вид загрязнения земель. Вопросы защиты окружающей среды и здоровья населения от такого негативного воздействия находятся под особым контролем государства. Существует ряд организационных проблем при проведении работ по определению границ зон затопления и подтопления, которые могут быть решены в ближайшее время путем законодательного уточнения механизма их определения.

Поскольку объектами ЗОУИТ первой группы второго типа являются антропогенные объекты и комплексы, правовые режимы этих зон характеризуются ограничениями, направленными на защиту объектов зон от повреждения и на обеспечение их безопасного функционирования и надлежащей эксплуатации. В границах зон запрещено осуществление отдельных видов строительства, землеройных и взрывных работ. Особенности объектов зон определяют различия их правовых режимов. При осуществлении отдельных видов деятельности в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства, охранных зонах линий связи и радиофикации, а также в придорожных полосах требуется согласование с организацией, эксплуатирующей данные объекты. В зонах охраны объектов культурного наследия ограничения направлены на сохранение культурно-исторического, ландшафтного и визуального восприятия объекта. Порядок установления таких зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Надзор (контроль) за соблюдением правового режима зон осуществляется на государственном и муниципальном уровнях.

Систематизируя результаты изучения правового режима ЗОУИТ второй группы второго типа, необходимо указать, что объектами таких зон являются антропогенные объекты повышенной опасности. Правовые режимы зон характеризуются ограничениями, направленными на снижение или предотвращение негативного воздействия объекта зоны на окружающую среду, жизнь и здоровье населения. В связи с опасностью объектов зон в их границах запрещены практически все виды хозяйственной деятельности, существует необходимость осуществлять мероприятия по благоустройству территории зоны. Особенности правовых режимов охранных зон определяются опасностью объекта зоны, видом и степенью его негативного воздействия. В охранных зонах радиоактивно загрязненных территорий вводятся самые строгие ограничения в землепользовании, вплоть до прекращения любых действий. В санитарно-защитных зонах разрешено размещать только нежилые здания. Во всех видах зон данной группы правовой режим предусматривает социальные гарантии и льготы для граждан, проживающих или осуществляющих трудовую деятельность на территории зоны. Порядок установления зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Правовыми актами субъектов РФ могут быть введены дополнительные требования к содержанию режима санитарно-защитной зоны. Надзор (контроль) за соблюдением правового режима зон осуществляется на государственном и муниципальном уровнях. Базовый, оперативный и периодический мониторинг состояния окружающей среды и ее загрязнения на территории охранных зон осуществляется в особом порядке, обусловленном опасностью объектов зон.

Объектами ЗОУИТ третьей группы второго типа являются антропогенные объекты и комплексы, что характеризует правовые режимы таких зон ограничениями, направленными как на снижение или предотвращение негативного воздействия объектов зон на окружающую среду, так и на защиту объектов зон от повреждения и на обеспечение их безопасного функционирования и надлежащей эксплуатации. Запрещается осуществлять любые действия, которые могут привести к нарушению или прекращению работы объектов зон: организовывать свалки, разжигать костры, проводить работы ударными инструментами, разрушать защитные сооружения. Для осуществления отдельных видов деятельности необходимо получение письменного разрешения или уведомления эксплуатирующей организации. Специфика правовых режимов охранных зон определяется степенью опасности объекта зоны, видом и уровнем его негативного воздействия на окружающую среду и технико-технологическими характеристиками объекта зоны. Например, на приаэродромной территории запрещаются проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных объектов, объектов капитального и индивидуального жилищного строительства и иных объектов без согласования со старшим авиационным начальником аэродрома. Порядок установления зон определен на федеральном уровне, все виды зон утверждаются актами государственных органов исполнительной власти. Надзор за соблюдением правового режима зон осуществляется на государственном уровне.

Развитие правового регулирования в области обеспечения правового режима ЗОУИТ целесообразно проводить в направлении:

- разработки общего законодательного подхода к установлению ЗОУИТ и их классификатора;

- совершенствования ведомственного и прокурорского надзора за соблюдением правового режима ЗОУИТ как организациями, эксплуатирующими объект зоны, так и собственниками, арендаторами земельных участков, землепользователями и землевладельцами в границах ЗОУИТ;

- разработки дифференцированного метода расчета размера отдельных видов зон, пересмотра размеров и конфигурации отдельных видов зон, применения внутреннего функционального зонирования для отдельных видов зон;

- совершенствования правотворческой деятельности как в части полноты и согласованности правовых норм, определяющих правовой режим ЗОУИТ, так и в части точности их формулировок;

- совершенствования порядка ведомственного согласования с различными федеральными органами исполнительной власти в сфере строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов в границах ЗОУИТ (Росводресурсы, Роспотребнадзор и др.);

- установления перечня ограничений в осуществлении хозяйственной деятельности в границах ЗОУИТ отдельных видов, в частности, рыбоохранных зон, буферной зоны и зоны атмосферного влияния Байкальской природной территории;

- отражения в кадастровых документах и документах на установление на местности границ ЗОУИТ для уменьшения и исключения нарушений их правового режима.