Глава VII. Административно-правовые режимы охраны окружающей среды

Режим водных объектов

 

Необходимость детерминации административно-правового режима водных объектов опосредствуется спецификой объекта управления: водные объекты удовлетворяют потребности в водном ресурсе, имеют свой бассейн формирования, регулирование водных отношений осуществляется в границах бассейновых округов. Бассейновый подход проецируется на систему органов государственного управления водными объектами, представленную на региональном уровне бассейновыми водными управлениями.

Основными элементами административно-правового режима водных объектов являются правовые институты рационального использования водных объектов, охраны и восстановления водных объектов, а также ответственности за нарушение правового режима водных объектов. Такая структура позволяет не только обеспечить реализацию водопользования, но и сохранить водные ресурсы в контексте действующей Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года*(609). Единство использования и охраны водных объектов продиктовано необходимостью сохранения водных экосистем, включающих в себя другие, связанные с водными, ресурсы (земельные, биологические, лесные, почвенные).

Следует отметить, что в Водном кодексе РСФСР*(610) применялся термин "рациональное использование и охрана вод", который не имел точного определения. В отдельных нормативных правовых актах он представлялся в виде реализации комплекса мер, направленных на сокращение потерь воды, контроль и учет ее расходования, внедрение новых производственных маловодных (безводных) технологий. К сожалению, в действующем Водном кодексе РФ понятие "рациональное использование" не имеет нормативного определения, а на практике употребляется только в доктринальном смысле.

Очередная попытка использования термина рационального использования вод отражена в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о рациональном использовании и охране трансграничных вод*(611), а также в Модельном законе*(612). Целесообразно положения Модельного закона, определяющие базовые принципы рационального использования водных объектов, транспонировать в национальное водное законодательство с последующим включением в ст. 1 Водного кодекса РФ дефиниции "рациональное использование водных объектов", дополнением текста Водного кодекса РФ ст. 3.1 "Принципы рационального использования водных объектов", ст. 26.1 "Принципы государственного управления в сфере рационального использования водных объектов". Предлагается определить понятие рационального использования водных объектов как эффективное целевое использование водных объектов на основе установленных принципов и в строгом соответствии с установленным правовым режимом. В основу рационального использования и типологии административно-правовых режимов водных объектов положены следующие цели водопользования.

Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения требует установления зон санитарной охраны*(613). Такие водные объекты не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. При использовании подземных водных объектов дополнительное правовое регулирование осуществляется законодательством о недрах*(614). При использовании водных объектов для целей сброса сточных, в том числе дренажных, вод предполагается необходимость соблюдения законодательства об охране окружающей среды*(615). Запрещается осуществлять сброс в водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы; отнесенные к особо охраняемым водным объектам, а также в водные объекты, расположенные в границах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; первой, второй зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов; рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон.

Водопользование для производства электрической энергии основано на требованиях своевременной сработки*(616) и наполнения водохранилищ*(617).

При использовании водных объектов для целей водного и воздушного транспорта*(618) требуются прокладка водных путей*(619), установление навигационного оборудования*(620), обязательная очистка водных объектов от затонувшей древесины, установление запрета сплава древесины без судовой тяги на водных объектах, используемых для судоходства, и молевой сплав древесины на водных объектах.

При использовании водного объекта в лечебных и оздоровительных целях*(621) требуется наличие лицензий.

Использование водных объектов для рекреационных целей основано на сочетании режима общего доступа и норм градостроительного законодательства.

Для целей охоты использование водных объектов должно реализовываться в соответствии с Законом об охоте*(622); использование водных объектов рыбохозяйственного значения для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) осуществляется в соответствии с требованиями Закона о рыболовстве*(623) и Закона об аквакультуре*(624).

Еще одна цель водопользования связана с правом коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ на осуществление природопользования в местах их традиционного проживания*(625) с соблюдением требований к использованию и охране водных объектов и водосборных площадей водных объектов.

Использование водохранилищ осуществляется в соответствии с правилами, включающими в себя порядок использования водных ресурсов водохранилищ, их технической эксплуатации и благоустройства. На основе типовых разрабатываются адресные нормативные правовые акты*(626).

В соответствии с целями формируются принципы водопользования, основополагающим из которых является целевое использование водных объектов. В ч. 5 ст. 3 Водного кодекса РФ установлен принцип приоритета использования водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями использования. Кроме того, правовое регулирование использования водных объектов основано на комплексном использовании водных объектов, платности и гласности водопользования, сочетании государственных и общественных интересов. Принципы создают основу правового регулирования, правоприменения, толкования действующих норм права, позволяют сформировать единое правовое пространство, в том числе в сфере рационального использования вод.

Особенности рационального использования отдельных водных объектов опосредуются правовым режимом земель, в пределах которых они находится. Целесообразно выделить следующие режимы водных объектов. Речь идет о водных объектах, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий*(627), имеющих большое государственное (международное) значение. Воды, находящиеся на территории заповедника полностью изъяты из хозяйственного использования*(628).

В границах национальных и природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов не исключено хозяйственное использование расположенных на них водных объектов, если это не противоречит целям и принципам соответствующего правового режима.

Остальные водные объекты по общему правилу являются общедоступными (ст. 6 Водного кодекса РФ), что предполагает их бесплатное использование гражданами для личных и бытовых нужд. На данных объектах могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты законодательством субъектов РФ.

Учитывается и территориальное (трансграничное) размещение водного объекта (на территории двух и более государств, двух и более субъектов государства). В этом случае административно-правовой режим водных объектов формируется на следующих уровнях правового регулирования: международном, федеральном, субъектов федерации и муниципальном.

Общий внутригосударственный правовой режим устанавливается Водным кодексом РФ, но в отношении отдельных водных объектов - и иными нормативными правовыми актами (например, в отношении озера Байкал*(629)). В этом случае формируется и особая система государственного управления, предполагающая создание специальных координационных органов, в частности межведомственной комиссии*(630), которая образована в целях согласования действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Республики Бурятия, Иркутской области и Забайкальского края по реализации государственной политики в области охраны озера Байкал, в том числе в отношении обеспечения статуса озера Байкал как участка всемирного природного наследия.

В субъектах Федерации установлен правовой режим отдельных водных объектов, например родников г. Москвы*(631), реки Оки*(632), водно-болотных угодий краевого значения*(633). Отдельные правовые режимы могут устанавливаться и органами местного самоуправления*(634).

Таким образом, в российском законодательстве заложена советская концепция рационального использования природных, в том числе водных, ресурсов, которая нашла лишь косвенное отражение в действующих нормативных правовых актах.

В связи с формированием в Российской Федерации гражданского общества установлен принцип участия граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся реализации их прав на водные объекты, а также обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством РФ. Разработка механизма реализации данных полномочий субъектами общественности, по-видимому, еще подлежит дальнейшей проработке*(635).

Учитывая приоритетный характер охраны водных объектов перед их использованием, остановимся на вопросах установления природоохранных требований и ответственности за их нарушение.

В целях сохранения и восстановления водных объектов законодательством РФ устанавливается режим их охраны, рассматриваемый авторами как совокупность определенных мероприятий по предупреждению и устранению деградации вод, общих и специальных правил, включающих запреты и ограничения на сбросы отходов в водные объекты, захоронение в них опасных и вредных веществ, осуществление отдельных видов деятельности в пределах водоохранных зон*(636).

Общие, специальные и особые правила охраны водных объектов, а также вопросы разграничения компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов власти по осуществлению охранных мероприятий установлены на законодательном и подзаконном уровнях правового регулирования*(637).

Вместе с тем водное законодательство, используя дефиниции "охрана водных объектов", "режим водного объекта", "режим использования водного объекта", "режим использования водоохранной зоны", "режим осуществления хозяйственной и иной деятельности", определяя основные требования и специальные правила охраны отдельных видов водных объектов, не вводит понятие "правовой режим охраны водного объекта". Данное обстоятельство требует дальнейшей разработки дефинитивного аппарата с его последующей законодательной регламентацией в ст. 1 и гл. 6 Водного кодекса РФ.

Как отмечает С.А. Шаронов, категория "охрана" является основанием для проведения специальных мероприятий - "мероприятий по охране водных объектов", осуществляемых органами государственной и муниципальной власти в соответствии с их компетенцией*(638). Данные мероприятия проводятся уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления и заключаются в следующем: федеральные органы государственной власти устанавливают правила охраны водных объектов, порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением установленных правил, особые условия использования участков береговой полосы в границах охранных зон гидроэнергетических объектов; органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают, утверждают и реализуют региональные программы по использованию и охране водных объектов, находящихся в их собственности, осуществляют региональный государственный надзор; органы местного самоуправления осуществляют меры по охране водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований.

Перечисленные полномочия указанные органы реализуют, прежде всего как субъекты управления, вместе с тем на них как на собственников водных объектов возложены обязанности осуществлять мероприятия по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения и истощения вод, меры по ликвидации последствий указанных явлений. Аналогичные обязанности законодательством (в частности, ст. 5 Водного кодекса РФ) возложены и на водопользователей.

Данные мероприятия считаем целесообразным подразделить на предупредительные и восстановительные. Первые направлены на предотвращение загрязнения водных объектов и заключаются прежде всего в установлении запретов на загрязнение и засорение водных объектов отходами производства и потребления, нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами, захоронение в водных объектах ядерных материалов и радиоактивных веществ и проч., ограничении или запрещении отдельных видов деятельности по водопользованию; вторые - на ликвидацию последствий хозяйственной и иной деятельности (связанной с использованием водных объектов), а также аварий и чрезвычайных ситуаций.

Отметим также специальную группу мероприятий по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований на водных объектах и в их водоохранных зонах, которые проводятся должностными лицами органов государственного надзора при патрулировании данных объектов на основании плановых (рейдовых) заданий либо внепланово в соответствии с приказом (распоряжением) руководителя. Полномочия должностных лиц органа государственного надзора и регламентация их деятельности определены в ст. 36 Водного кодекса РФ, актах Правительства РФ*(639), приказах Минприроды России*(640), утвержденных административных регламентах*(641).

В целях охраны водных объектов учреждаются специальные территории (территории со специальным правовым режимом) - "зоны, округа санитарной охраны" (ст. 34, 43, 44, 64 Водного кодекса РФ), "водоохранные зоны" (ст. 45, 61, 63, 65 Водного кодекса РФ), "зоны экологического бедствия" (ст. 67 Водного кодекса РФ), "зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах" (ст. 67 Водного кодекса РФ), а также устанавливаются специальные правовые режимы (режим особой охраны*(642) водных объектов или их частей, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное или эстетическое значение; особый режим использования водного объекта, в границах которого располагается объект археологического наследия (ст. 66 Водного кодекса РФ); специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в границах водоохраной зоны (ст. 65 Водного кодекса РФ)).

Правовая охрана водного объекта, таким образом, призвана упреждать, пресекать и устранять последствия вредного антропогенного воздействия на водный объект и осуществляется по следующим основным направлениям: регулирование хозяйственной и иной деятельности, вызывающей загрязнение, засорение и оказывающей иное негативное воздействие на водный объект; установление и соблюдение режимов водоохранных зон и санитарных округов; установление и соблюдение режимов особо охраняемых водных объектов; всемерное поощрение восстановления водных объектов*(643).

Сущность правовой охраны, по мнению С.А. Шаронова, заключается в совершении действий (осуществлении деятельности); достижении цели этих действий (деятельности) - обеспечении состояния защищенности от противоправных посягательств; наличии объекта, подлежащего охране; наличии правовых норм, содержащих перечисленные критерии*(644).

Большое значение для охраны и восстановления водных объектов от негативного антропогенного воздействия имеет установление водоохранных зон, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земельных участков на их территории, предусматривающий ограничение определенных видов хозяйственной и иной деятельности человека*(645).

Водоохранные зоны как территории с установленным на них специальным режимом хозяйственной и иной деятельности должны служить естественными барьерами, преграждающими поступление загрязняющих веществ в водные объекты в составе поверхностного и подземного стоков. Эффективность выполнения водоохранными зонами защитных функций зависит от двух составляющих их правового статуса: обусловленности размеров и границ этих зон и условий их правового режима*(646).

Не менее важным представляется и установление специального правового регулирования водных отношений, возникающих в связи с охраной водных объектов. Анализ положений гл. 6 Водного кодекса РФ позволяет заключить, что установленные в нем правила охраны водных объектов, во-первых, определяют общие требования (ст. 55) и специальные меры по охране водных объектов от засорения и загрязнения (ст. 56), во-вторых, дифференцируются в зависимости от вида водного объекта (специальные правила охраны от загрязнения и засорения установлены в отношении болот, ледников и снежников, подземных и особо охраняемых водных объектов), а также в зависимости от видов, этапов и целей осуществления хозяйственной и иной деятельности по водопользованию.

Следует согласиться с мнением ряда ученых в том, что большинство требований к различным видам деятельности, осуществляемых на водных объектах или в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, носит общий, бланкетный или отсылочный характер, что является существенным недостатком действующего правового регулирования данных отношений*(647). Так, ст. 56 Водного кодекса РФ, определяя общие правила охраны водных объектов от загрязнения и засорения, устанавливает три типа правового регулирования, преобладающим из которых является запрет на сброс и захоронение в водных объектах отдельных видов отходов, материалов и веществ. Конкретные требования проведения на водном объекте определенных видов работ, а также меры по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций в статье не даны, имеется отсылка к международным договорам и законодательству РФ.

Административная ответственность, установленная по ст. 8.13 КоАП РФ, выступает в качестве важного элемента структуры рассматриваемого административного правового режима, так как позволяет обеспечить соблюдение установленных требований к охране водных объектов в части их загрязнения и засорения. При этом отметим, что отдельной административной правовой охране подлежат ледники и снежники, водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы или отнесенные к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, а также подземные водные объекты. За загрязнение перечисленных объектов отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, захоронение в них вредных веществ и материалов административная ответственность наступает по ч. 5 ст. 8.13 КоАП РФ. За нарушение водоохранного режима на водосборных площадях подземных водных объектов, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных защитных полос в состояние, пригодное для пользования, ответственность установлена соответственно в ч. 1 и 2 анализируемой статьи. Не рассматриваются в качестве особого объекта административно-правовой охраны болотные угодья, правила по охране которых определены в ст. 57 Водного кодекса РФ. Отметим, что в КоАП РФ не установлена ответственность за нарушение правового режима охраны водных объектов. Вместе с тем отдельными статьями установлена ответственность за нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах (ч. 2 ст. 8.12), водоохранного режима на водосборах водных объектов (ч. 1 ст. 8.13), режима использования и охраны природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39), специального режима осуществления иной хозяйственной деятельности на территории водоохраной зоны (ст. 8.42).

В качестве основной причины существующих проблем применения законодательства РФ об административной ответственности некоторые авторы отмечают наличие отсылочных норм в описании составов административных правонарушений и абстрактных формулировок, допускающих крайне широкое усмотрение правоприменителя. Так, по мнению авторов аналитического доклада "Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации", такая формулировка содержится в ч. 1 ст. 8.13 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за "нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления". Решение вопроса о том, какие явления можно отнести к вредным, остается исключительно на усмотрении лиц, ведущих производство по делу об административном правонарушении*(648). Указанная проблема может быть решена только путем конкретизации составов административного правонарушения.

Наиболее широкими юрисдикционными полномочиями по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.12, 8.13, 8.39, 8.42, 8.45 КоАП РФ, обладает Росприроднадзор и его территориальные органы, реализуя возложенные на них функции по осуществлению федерального экологического надзора (ст. 23.23, 23.25, 23.29 КоАП РФ). В 2014 г. по результатам надзорной деятельности Росприроднадзором было предъявлено штрафных санкций на сумму более 180 млн. руб., взыскано 118 млн. руб.*(649) Для сравнения приведем данные судебной статистики в таблице*(650).

 

Таблица