III. Последствия ответственности

§ 393. Когда в Совете министра признаны будут причины обвинения, против директора объявленные, основательными, и мнение сие утверждено будет министром, тогда дело представляется Правительствующему сенату.

§ 394. Правительствующий сенат, по рассмотрении следствия, если в причинах обвинения не найдет важного и умышленного преступления, но заметит одну слабость и упущение, тогда полагает определение или об отрешении директора от места или же о положении на него соразмерного взыскания.

§ 395. Если же в причинах обвинения найдутся важные государственные вины, тогда директор предается суду в Сенате по законам.

§ 396. Суд не производит нового следствия, но прилагает силу законов к вине, следствием обнаруженной. На сем же основании учреждается порядок обвинения и суда директоров канцелярий.

§ 397. Обвинения против начальников отделений и прочих классных чиновников департамента, когда в общем его присутствии признаны они будут основательными и утверждены директором, поступают на рассмотрение Совета министра.

§ 398. Совет министра, рассмотрев следствие, по мере важности преступления полагает взыскание, или отрешение от должности, или же предание суду по законам.

§ 399. Приговор сей исполняется по утверждению министра.

§ 400. Само собою разумеется, что чины, определяемые по высочайшему утверждению, не могут быть ни отрешены, ни преданы суду без высочайшего разрешения.

§ 401. Суд во всех случаях не производит нового следствия, но прилагает закон к действию по мере преступления.

Формы письмоводства

Форма I. Сношения министров между собою и с лицами,

Им равными, и предписания лицам подчиненным

 

Заглавие. Министерство или главное управление NN. Департамент или канцелярия NN. Отделение NN. Стол N. Месяц, число, год № О том-то (здесь означается кратко содержание дела, если отношение есть ответ, то вместо содержания означается только ответ на № такой-то).

Господину NN. (Здесь должно означить только звание, не выставляя ни чина, ни имени). Содержание. Подпись министра. Скрепа: директор NN. Примечание: 1) Из бумаг секретных, вместо означения департамента подписывается: по секретной части, и сверх того означается вверху бумаги: секретно. 2) Бумаги секретные директором не скрепляются. 3) В учреждении означены случаи, когда бумаги, за подписанием министра идущие, директором не скрепляются. 4) Сношения министров военных с чиновниками воинскими оставляются в той форме, какая особенно для них постановлена.

 

Форма П. Отношения и представления к министрам

Министерство такое-то. Департамент. Отделение. Стол. Содержание дела или ответ на № такой-то. Месяц, число, год № От такого-то.

Господину министру NN. (Здесь означается только название министерства). Содержание. Подпись. Скрепа. Примечание. 1) На поле означается то министерство, к коему делается отношение. 2) Когда в управлении губерний введены будут разделения дел по департаментам и отделениям: тогда внизу под № означать должно департамент и отделение. Скрепа предполагает также будущий распорядок письмоводства в губерниях. 3) В министерствах военных сохраняется прежняя форма рапортов от лиц подчиненных.

 

Форма III. Предписания министров их департаментам

 

Министерство или Главное управление N. Канцелярия. Отделение N. Стол N. Месяц, число, год, № О том-то.

Департаменту такому-то. Содержание. Подпись министра. Скрепа директора канцелярии.

 

Форма IV. Представление или докладная записка от департамента министру

 

Министерство или Главное управление NN. Департамент N. Отделение N. Стол N. Месяц, число, год, № О том-то (здесь означается кратко содержание дела. Если же представление есть ответ на предписание, то означается: Ответ на № такой-то).

Содержание дела со всеми принадлежащими к тому обстоятельствами. Заключение департамента. Подпись директора. Скрепа начальника отделения.

 

КОММЕНТАРИЙ

ЧАСТЬ I ОБРАЗОВАНИЕ МИНИСТЕРСТВ

Глава I

Параграфы 1–3

Разделение государственных дел на пять главных сфер (или частей) управления и распределение их по министерствам установлено манифестом 25 июля 1810 г. Согласно этому манифесту, упразднялось Министерство коммерции, дела которого были переданы в Министерство финансов. Манифестом 17 августа 1810 г. в составе Министерства финансов был образован Департамент коммерции (с 1819 года – Департамент мануфактур и внутренней торговли). Для устройства внутренней безопасности было учреждено Министерство полиции, в которое из Министерства внутренних дел перешли Экспедиция государственного благочиния, Экспедиция государственной медицинской управы и Экспедиция государственного хозяйства. Были учреждены приравненные к министерствам Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (Государственный контроль), Главное управление путей сообщения, преобразованное из Главного управления водяных и сухопутных сообщений (учреждено в 1809 году), и Главное управление духовных дел разных исповеданий (с 1824 по 1832 год называлось Главное управление иностранных исповеданий). Военное министерство и Морское министерство до 1815 года именовались Министерством военно-сухопутных сил и Министерством морских сил.

Глава II

Параграф 4

До 1832 года в составе Министерства иностранных дел существовала Коллегия иностранных дел в качестве самостоятельного ведомства. В 1821 году в Министерстве был учрежден Азиатский департамент. Указом от 10 апреля 1832 г. учреждались Департамент внешних сношений, Департамент внутренних сношений, Департамент хозяйственных и счетных дел и Церемониальный департамент. Указом от 10 декабря 1846 г. были учреждены Канцелярия министерства и Особая канцелярия, а в 1868 году – Департамент личного состава и хозяйственных (по министерству) дел. Министр внутренних дел носил звание канцлера или вице-канцлера. При нем состояли советники и чиновники особых поручений. Непосредственно делами внешних сношений с иностранными государствами занималась Канцелярия министерства. Азиатский департамент занимался специально вопросами сношений с восточными странами, а также делами о нерусских народах восточных окраин России. В сферу деятельности Министерства иностранных дел также входили: заведование русскими миссиями за границей, покровительство русской торговле за границей, дела о русских подданных в других странах и об иностранных подданных в России, церемониальные дела (заведование приемом иностранных послов и других чинов дипломатического корпуса), а также цензура политических статей (по внешней политике) в столичных газетах.

Параграф 5

Положения параграфа были развиты уже 27 января 1812 года «Учреждением о большой действующей армии», определившим структуру Министерства. Этим актом упразднялись Военная коллегия и Военно-походная канцелярия. В Министерстве были учреждены Совет министра, Общая и Особенная канцелярии и семь департаментов: 1) Артиллерийский, 2) Инженерный, 3) Комиссариатский (ведавший вещевым и денежным довольствием войск), 4) Провиантский, 5) Военно-медицинский, 6) Аудиториатский (в его ведении находились личный состав военных судов и решение военно-судных дел) и 7) Инспекторский (ведал личным составом войск). В 1832 году был учрежден Департамент военных поселений. При военном министерстве были созданы Военно-ученый комитет и Военно-топографическое депо (в ведение последнего находились сбор и хранение военных карт).

12 декабря 1815 г. был учрежден Главный штаб его императорского величества, взявший на себя почти все функции военного управления, а военному министру осталось управление лишь хозяйственной частью Министерства. В состав Главного штаба, возглавляемого его начальником из числа наиболее приближенных и доверенных императору лиц, входили военный министр, инспекторы артиллерии и инженерного корпуса, генерал-квартирмейстер и дежурный генерал (ему подчинялись Инспекторский и Аудиториатский департаменты), обер-священник армии и флота и инспектор госпиталей. Военный министр, попавший в подчинение начальнику Главного штаба, не имел своего доклада императору (по ведомству министра докладывал императору тот же начальник Главного штаба). Такое положение сохранялось до нового «Учреждения Военного министерства» 1836 года, упразднившего должность начальника Главного штаба и полностью восстановившего власть военного министра в своем ведомстве.

Военно-учебные заведения не входили в ведение Военного министерства вплоть до 1863 года, когда в составе Министерства было учреждено Главное управление военно-учебных заведений.

Параграф 6

Министерство военно-морских сил (Морское министерство) окончательную свою структуру получило с «Учреждением Морского министерства» 24 августа 1827 г., когда в его составе вместо упраздненных Адмиралтейств-коллегий, Военной по флоту канцелярии, Адмиралтейского департамента и Департамента министра морских сил были созданы: Канцелярия министра, Адмиралтейств-совет, Управление генерал-интенданта и Управление генерал-гидрографа, Корабельный департамент и Строительный департамент по морской части. Кроме того, в состав Военного министерства входили учрежденные 1 июня 1812 г. Управление генерал-штаб-доктора и Аудиториатский департамент, созданные 25 ноября 1821 г. Морской штаб и 15 февраля 1824 г. – Инспекторский департамент. Морскому министерству был подчинен и Морской кадетский корпус. В 1827 году главой морского ведомства стал начальник Морского его императорского величества штаба, которому фактически подчинялся морской министр, т. е. был введен тот же принцип, что и в 1815 году в Военном министерстве. В 1836 году новое «Учреждение Морского министерства» централизовало управление в морском ведомстве (как в этот же год и в военном) – министр стал одновременно и начальником Морского штаба.

Параграфы 7–9

М. М. Сперанский был противником сосредоточения заведования доходами, расходами и проверкой их в одном ведомстве. Поэтому по его предложению управление финансами было распределено между тремя ведомствами – Министерством финансов, Государственным казначейством и Ревизией государственных счетов (Государственным контролем). Такое разделение, указывал Сперанский, позволяло осуществлять необходимый контроль за всеми денежными поступлениями и их расходами.

Структура Министерства финансов и пределы его компетенции определялись изданным 25 июня 1811г. специальным «Особенным учреждением Министерства финансов». Уже существовавшие департаменты камер-коллегии (упразднен в 1828 году) и лесной (передан в 1843 году в Министерство государственных имуществ) были дополнены четырьмя новыми: 1) государственных имуществ (в 1838 году передан в Министерство государственных имуществ), 2) горных и соляных дел, 3) внешней торговли и 4) разных податей и сборов. На Департамент государственных имуществ было возложено заведование государственной деревней и другими государственными имуществами. Департамент горных и соляных дел ведал казенными горными заводами (он осуществлял надзор и за частной горной промышленностью), соляными промыслами и приписанными к заводам и промыслам рабочими. В его ведении находились Горный ученый комитет и Горный институт, а также штат горных инженеров. Департамент разных податей и сборов осуществлял взимание прямых и косвенных налогов с населения, а с 1833 года и проведение ревизий (переписей) податного населения.

В 1819 году в состав Министерства финансов был включен Департамент мануфактур и внутренней торговли, сфера деятельности которого – вся внутренняя торговля и частные предприятия в обрабатывающей промышленности. Подразделением Министерства стало и Главное казначейство, существовавшее по «Учреждению министерств» 1811 года как самостоятельное ведомство.

В составе Министерства находились Канцелярия министра (с 1824 года Общая канцелярия министра), Особенная канцелярия по кредитной части (учреждена в 1824 году) и Особенная канцелярия по секретной части (учреждена в 1831 году).

Министерство финансов ведало источниками государственных доходов, аппаратом по взиманию налогов, проведением переписей населения, распределением денежных сумм между ведомствами, эмиссией металлических и кредитных денежных знаков. В его подчинении находились органы государственного кредита: ассигнационный, заемный и коммерческий банки; в 1818 году для контроля над их деятельностью был учрежден Совет государственных кредитных установлений.

В связи с развитием в стране промышленности и торговли были учреждены и подчинены Министерству финансов Мануфактурный (1828 г.) и Коммерческий (1829 г.) советы, в состав которых вошли наиболее видные представители торговой и промышленной буржуазии.

Ревизия государственных счетов (Государственный контроль) во главе с государственным контролером состояла из Совета Государственного контроля, Канцелярии государственного контролера и Общего контрольного присутствия. Под непосредственным началом государственного контролера находились Государственная экспедиция для ревизии счетов, Военно-счетная экспедиция и Контрольный департамент морских счетов. Сфера деятельности Государственного контроля была определена в «Своде законов Российской империи» (т. I, ч. I, ст. ст. 1558–1615).

Параграф 10

Министерство внутренних дел состояло из канцелярии министра и четырех департаментов: 1) государственного хозяйства и публичных зданий, 2) хозяйственного, 3) мануфактур и внутренней торговли (в 1819 году был передан в Министерство финансов) и 4) медицинского. В 1819 году в связи с упразднением Министерства полиции в его состав вошли Канцелярия генерал-штаб-доктора по гражданской части, Медицинский департамент и Департамент полиции исполнительной. В 1832 году в состав Министерства был включен Департамент духовных дел иностранных исповеданий. В 1834 году при Министерстве было учреждено Статистическое отделение (с 1852 года получило наименование Статистического комитета, а с 1858 года – Центрального статистического комитета). В 1843 году в Министерстве был образован Департамент общих дел. Позднее его структура постоянно менялась за счет учреждения новых подразделений: в 1861 году – Земского отдела (на который было возложено проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 года), в 1863 году – Главного управления по цензурному ведомству (с 1865 года стало именоваться Главным управлением по делам печати), в 1865 году - Технико-строительного комитета, в 1879 году – Главного тюремного управления (в 1895 году передано в Министерство юстиции), в 1880 году (в связи с упразднением Третьего отделения) – Департамента государственной полиции (с 1883 года назывался Департаментом полиции), в 1896 году – Переселенческого управления, в 1900 году – Управления по делам о воинской повинности, в 1901 году – Ветеринарного управления, в 1902 году – Канцелярии министра по делам дворянства, в 1904 году – Главных управлений по делам местного хозяйства и главного врачебного инспектора.

Как видим, сфера деятельности Министерства внутренних дел была весьма значительной и имела тенденцию ко все большему расширению. По обширности состава и круга занятий это было одно из самых важных министерств в царской России. Роль его особенно возросла в конце XIX – начале XX века, когда министр внутренних дел фактически исполнял функции премьер-министра.

Министерство внутренних дел занималось как карательной, так и разнообразной административно-хозяйственной деятельностью, но в первую очередь – пресечением нарушений тишины и благоустройства. В его ведении находились все административно-полицейские учреждения и места заключения (тюрьмы), медицинское и продовольственное дело, торговля и промышленность, казенные здания, органы благотворительности, сословные органы дворянства и городских сословий, управление иностранными поселениями в России, сбор и публикация различных статистических сведений, соляные конторы и Главное почтовое управление, переселенческое дело и цензура, дела по «иностранным исповеданиям».

Параграф 11

Состав и сфера деятельности Министерства народного просвещения определены в Своде законов Российской империи (т. I, ч. I, ст. ст. 1397–1454). Единственный департамент Министерства являлся исполнителем решений Главного управления училищ (он играл роль коллегии при министре, разрешал вопросы административного, хозяйственного и учебно-научного характера). Председательствовал в Главном управлении училищ министр народного просвещения, членами его были попечители учебных округов и особо назначенные императором чиновники. Управлению подчинялись комитеты: Ученый, Хозяйственный и Училищ взаимного обучения.

В ведении Министерства находились все ученые общества, высшие, средние и низшие общие учебные заведения, публичные библиотеки, музеи, академии, Пулковская обсерватория. Министерство ведало и цензурой, для чего в его составе в 1828 году было учреждено Главное управление цензуры (с 1863 года передано в состав Министерства внутренних дел). С 1810 по 1822 год в составе Министерства народного просвещения находился Медицинский совет (в 1822 году передан в Министерство внутренних дел). С 1817 по 1824 год Министерство народного просвещения находилось в составе Министерства духовных дел и народного просвещения в качестве Департамента народного просвещения. В 1834 году при Министерстве народного просвещения была учреждена Археографическая комиссия, занимавшаяся изданием важнейших источников по отечественной истории – «Полного собрания русских летописей», «Собрания государственных грамот и договоров», другого актового материала.

Параграф 12

Главное управление путей сообщения (с 1832 года – Главное управление путей сообщения и публичных зданий, а с 1865 года – Министерство путей сообщения) свое устройство получило 28 мая 1820 г. Структура и компетенция управления определены Сводом законов Российской империи (т. I, ч. I, ст. ст. 1472–1520). В него входили Особенная канцелярия главноуправляющего путями сообщения, Департамент путей сообщения, Штаб корпуса путей сообщения, Комиссия для рассмотрения проектов и смет по ведомству (при ней существовало Депо карт и планов). В 1832 году в ведение Управления из Министерства внутренних дел были переданы дела по постройке публичных зданий и заведование ими. В 1842 году в составе Управления учреждены департаменты искусственных дел, хозяйственных дел, рассмотрения проектов и смет, железных дорог. Сфера его деятельности значительно расширилась в пореформенное время в связи с усиленным железнодорожным строительством.

Параграф 13

Структура и сфера деятельности Министерства юстиции определены в Своде законов Российской империи (т. I, ч. I, ст. ст. 1618–1627). Аппарат Министерства состоял из министра, его товарища, Совета (консультации), Канцелярии министра и одного департамента. Министр юстиции соединял свой пост с должностью генерал-прокурора. В качестве генерал-прокурора он возглавлял и Верховный уголовный суд. Так, министр юстиции Д. И. Лобанов-Ростовский исполнял должность генерал-прокурора Верховного уголовного суда над декабристами (обязанности председателя этого суда исполнял в то время председатель Государственного совета П. В. Лопухин). На Министерство юстиции была возложена задача управления всей системой суда и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью. В 1835 году было создано подчиненное министерству Училище правоведения для подготовки чиновников судебного ведомства.

Параграф 14

Статус и сфера деятельности Министерства полиции определены «Учреждением министерства полиции» 25 июня 1811 г. Деятельность Министерства осуществлялась через Общую и Особенную канцелярии и три департамента: 1) полиции исполнительной, 2) полиции хозяйственной и 3) медицинский. Кроме того, в составе Министерства находился Медицинский совет. На Министерство были возложены функции пресечения различных правонарушений, охранение внутренней безопасности (т. е. карательные функции против народных волнений и всяких нарушений тишины и порядка). Помимо

этого, министерство ведало административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами, продовольственным делом, Приказом общественного призрения, хозяйственными делами, медицинской частью. Особенная канцелярия занималась политическим сыском, цензурой, расследованием различных уголовных дел (затем функции Особенной канцелярии стало исполнять учрежденное 3 июля 1826 г. Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии). В 1819 году Министерство полиции было упразднено, и его департаменты вошли в состав Министерства внутренних дел.

Параграф 1 5

Сфера деятельности Главного управления духовных дел разных исповеданий (с 1817 года Главное управление иностранных исповеданий) определена манифестом 17 августа 1810 г. «О разделении государственных дел по министерствам». Оно ведало делами неправославных религий в России: представлениями об определении епископов и других чинов католического и униатского исповеданий, утверждением начальников монашеских орденов, надзором над неправославными монастырями и семинариями, охранением духовных имений и капиталов, определением духовных чинов протестантских исповеданий, разрешением жалоб на духовных чинов и властей разных исповеданий, охранением церковных обрядов и установлением праздничных дней и молебствий, разрешением браков в разных степенях, личным составом всех духовных чинов неправославных исповеданий, а также всеми делами, к устройству магометанской и других иноверных религий в России терпимых. В 1832 году Главное управление иностранных исповеданий было включено в состав Министерства внутренних дел.

Глава III

Параграф 16

Параграф подчеркивает роль министров, главных директоров и главноуправляющих ведомств (приравненных к министерствам) как полномочных представителей высшей исполнительной власти, назначаемых императором и ответственных только перед ним. Отсутствие ответственности министра перед каким-либо высшим правительственным учреждением существенно повышало его власть и прерогативы.

Параграф 17

Статус и прерогативы товарища министра впоследствии были определены «Дополнительными статьями к Общему учреждению министерств о должности товарищей министров» 30 декабря 1826 г.⁸⁷ [ПСЗ 2-е, т. I, № 785]. Товарищ министра выбирался самим министром и утверждался царем. Пункт 2 «Дополнительных статей» гласит: «Товарищ при управлении министра никакой власти не имеет и никаких предписаний не дает от имени своего, но сообщает оные по поручению министра». Однако товарищ министра мог требовать сведения о делах всех департаментов и канцелярий, присутствовать в Совете министра (п. 6), делать министру представления по разным частям управления министерством. Даже если министр «не уважил» представления, он должен был довести его до сведения императора с мотивировкой своего отказа (п. 8).

Со временем значение этой должности упало. К 1840 году в большинстве министерств она была упразднена. В случае болезни или отсутствия кого-либо из министров Комитет министров с санкции императора назначал лицо, временно исполнявшее должность министра⁸⁸ [См.: Середонин С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров, т. 1. СПб., 1902, с. 400]. Министр все чаще пользовался правом в случае своего отсутствия или болезни поручать управление министерством одному из директоров департаментов. Изданные 9 апреля 1840 г. «Правила о должности товарища министра»⁸⁹ [ПСЗ 2-е, т. XV, №13361] отменили право товарища министра делать министру представления по управлению министерством. Тем самым товарищи министров всецело подчинялись власти министров.

Параграф 18

Параграф предусматривает издание особенных узаконений о структуре и занятиях отдельно для каждого министерства. М. М. Сперанский рассматривал «Общее учреждение министерств» как «общий наказ» всем министерствам, на основании которого впоследствии каждому министерству «будет дан особый устав» (или «особое учреждение»). Поэтому организацию министерств 1811 года он считал незавершенной, «полуустройством». В своем «Пермском письме» Александру I от 4 февраля 1813 г. Сперанский писал: «Возложено было на самих министров составить проекты, дабы после пересмотреть их и привести в единство. (На основании этих проектов предполагалось составить и издать «наказы» по управлению министерством – Авт.) В самих правилах наказов надлежало сделать возможные перемены, отсечь притязания власти, ограничить насильственные завладения одной части другою и, словом, все сии наказы переделать»⁹⁰ [План государственного преобразования графа М. М. Сперанского, М„ 1905, с. 333–334]. Сперанский успел провести лишь «учреждения» Министерства финансов и Министерства полиции, но, как он указывал, «акты сии остались без действия». В 1811 году аналогичные проекты были им подготовлены для министерств военного, народного просвещения, внутренних дел и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий, но они остались нереализованными.

Параграф 19

Параграф указывает на общую для всех министерств и главных управлений структуру основных их подразделений. Численность этих подразделений зависела от сферы деятельности {предметов занятий) министерства и подвергалась постоянным изменениям: департаменты упразднялись (или передавались в ведение других министерств и ведомств), возникали (или переводились из состава других министерств), объединялись, разделялись, так же как и отделения, канцелярии, особенные установления. О структуре различных министерств и ее изменениях см. комментарий к § 4–15.

Параграфы 20–24

Параграфами определяется четкая и единая для каждого министерства структура главного его подразделения – департамента. Она построена по типу основных подразделений (департаментов) Сената и Государственного совета. Тем самым Сперанский добивался единой структуры подразделений всех высших органов государственного управления.

Параграфы 25–29

Параграфы предусматривают образование совета при министре только в крупных министерствах с несколькими департаментами. Закон, как видим, четко фиксирует и состав лиц, входящих в министерские советы.

Совет, состоявший из начальников структурных частей министерства, был совещательным органом. Его заключения не имели обязательной силы для министра. Но если министр представлял данное дело «на высочайшее усмотрение» (т. е. императору), то он должен был кратко изложить мнение совета в своем докладе. Состав и компетенция советов при каждом министре определялись особыми правилами.

Параграфы 30–34

Общие присутствия при департаментах строились по тому же принципу и выполняли те же функции, что и советы при министре. В состав их входили начальники подразделений департамента, председательствовал в присутствии директор департамента, сами присутствия были совещательными органами при директоре департамента, для которого решения присутствия также не имели обязательной силы.

Таким образом, и совет при министре, и общее присутствие при директоре департамента не являлись коллегиальными органами управления. Тем самым достигались строгое единоначалие и подчиненность низшего подразделения (а точнее, управляющего им лица) высшему.

Заслуживают внимания § 30, 33 и 34, предусматривающие приглашение на заседания, совета при министре или общего присутствия при директоре департамента (по усмотрению в первом случае министра, во втором – директора) фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и лиц «свободных профессий». Некоторое участие верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального управления – показатель новых социальных сдвигов в стране, с которыми не могли не считаться правящие верхи. Правда, указанные лица привлекались лишь в качестве специалистов-экспертов по вопросам, разрешение которых требовало специальных познаний.

Параграфы 35–38

Канцелярия министра ведала общими делами, касающимися всех департаментов министерства, а также особо важными делами, не относящимися к какому-либо департаменту, но входящими в сферу компетенции министерства и разрешавшимися непосредственно самим министром. Канцелярия министра была и его рабочим органом, координировавшим делопроизводство министерства, она осуществляла связь министра со всеми структурными частями министерства и подчиненными ему учреждениями. Канцелярия существовала на правах департамента и имела ту же структуру (отделения, столы), что и департамент. Для выполнения технической работы в канцелярии предусматривался расширенный по сравнению с департаментами штат секретарей, писцов, переводчиков, архивистов и пр.

Параграфы 39–47

Закон предусматривает включение в структуру ряда министерств так называемых особенных установлений – вспомогательных учреждений, главным образом технического характера или специального назначения: различных ученых комитетов, специальных комиссий, медицинских советов, депо карт, контрольных, бухгалтерских и счетных столов, разных лабораторий и чертежных, штата специалистов (например, инженеров, врачей, переводчиков, чертежников, журналистов и пр., как постоянных, так и привлекаемых временно). Бюрократическая машина центрального управления в России не могла обойтись без подготовленных специалистов по различным отраслям знаний. § 47 предусматривает при канцеляриях и департаментах сверх штата молодых людей для специального обучения их министерскому делопроизводству. В крупных департаментах министерств, как предусматривает § 39, для письмоводства учреждалась специальная канцелярия при директоре. Она строилась по тому же принципу и выполняла (в рамках департамента) те же функции, что и канцелярия министра. Включение канцелярий при директорах департаментов в состав особенных установлений подчеркивало, что они учреждаются лишь в важнейших по значимости департаментах с обширной сферой деятельности.

Глава IV

Параграфы 48–60

§ 48–49 всецело относят назначение министра, его товарища и директоров департаментов к прерогативе императорской власти (равно как и увольнение их с занимаемых должностей). Вместе с тем подчеркивается роль министра в представлении кандидатур на посты товарища министра и директоров департаментов, утверждаемых императором. Последующие параграфы устанавливают полное подчинение всех чиновников министерства власти министра: от него зависят определение, перевод и повышение в должности любого чиновника его ведомства, предоставление отпуска, награды, увольнение и даже предание суду. При этом закон не гарантирует защиту чиновников министерства от произвола министра.

Глава V

Параграф 61

М. М. Сперанский придавал большое значение детальной разработке порядка производства дел в министерствах, чему и посвящена обширная глава V, состоящая из 144 параграфов. Здесь нашел наиболее полное выражение и законодательное закрепление бюрократический порядок ведения дел в центральных органах управления абсолютистской монархии.

Параграф имеет принципиальное значение, поскольку устанавливает единообразие производства дел во всех министерствах.

Параграфы 62–68

Параграфы предусматривают в числе дел и бумаг, поступающих в министерство, сбор самой разнообразной информации (в виде отчетов, статистических таблиц, ведомостей, табелей, справок и т. д.) по всем вопросам управления министерством и деятельности подведомственных ему учреждений. Закон требует от министра полной осведомленности о делах его ведомства при сокращении в то же время всякого рода документации. Последнее осталось благим пожеланием, о чем свидетельствует серия правительственных мер, направленных на сокращение бумажного делопроизводства. 28 января 1852 г. издается даже специальный указ «О сокращении дел производства и переписки по гражданскому управлению»⁹¹ [ПСЗ 2-е, т. XXVII, № 25944], установивший новый порядок делопроизводства в «гражданских» министерствах, предусматривающий сокращение разных видов отчетности. Но и этот закон оказался бессилен против разбухания бумажного делопроизводства, как и деятельность специальных комиссий по «сокращению делопроизводства и переписки».

Большой интерес представляет § 65, который не только дает министрам право, но и обязывает их стараться о дополнении его (министерства) уставов и учреждений (см. об этом также комментарий к § 18).

Параграф 69

Дается понятие производства дел, включающее в себя пять элементов, раскрываемых в нижеследующих отделах закона.

Параграфы 70–89

Параграфы определяют классификацию дел, поступающих в министерство, и дальнейшее распределение их по подразделениям министерства. Наиболее важные дела (царские предписания, указы, повеления и пр., дела секретные, жалобы на департаменты) не распределяются по подразделениям министерства, а предоставляются решению самого министра.

Параграфы 90–167

Данные параграфы, регламентирующие порядок движения дел в министерстве, собственно, и определяют все министерское делопроизводство, а также функции и прерогативы подразделений министерства. § 91–97 закрепляют роль канцелярии министра как его рабочего органа. § 98–114 фиксируют компетенцию департаментов – важнейших подразделений министерства. Подчеркивается, что по всем делам, находящимся в сфере его компетенции, департамент (а точнее, его директор) может давать только представления министру, – право выносить самостоятельное решение предоставлялось исключительно министру. Министр финансов при Александре I Д. А. Гурьев в своей записке от 1814 года отмечал: «Департаменты ничем не управляют собственным порядком, а все дела представляют решению министра»⁹² [Сборник русского исторического общества, т. 90, с. 64]. Этот факт – показатель развития бюрократического централизма в абсолютистской монархии.

§ 115–134 определяют роль совета министра как совещательного органа. § 130 специально подчеркивает прерогативу министра принять мнение его совета или отвергнуть его. Оговорка, что отвергнутое мнение должно быть зафиксировано в докладе министра императору, не меняла значение мнения совета как всего-навсего рекомендации министру. § 132 специально подчеркивает отсутствие какой-либо исполнительной власти у совета министра – она всецело предоставлена министру. Аналогичный принцип применяется и к общему присутствию департамента, что зафиксировано в § 135.

Роль обычных технических исполнителей особенно подчеркивается для так называемых особенных установлений – специальных вспомогательных учреждений в составе министерства (§ 136–147).

§ 148–167 регламентируют порядок бумажно-бюрократического делопроизводства в подразделениях министерства. Канцелярская тайна, бюрократическая волокита, нарушение сроков рассмотрения даже неотложных дел – характерные черты деятельности высших и местных органов управления царской России. Об «умножении» бумаг, волоките с их прохождением и принятием по ним соответствующих решений, о разбухании чиновничье-бюрократического аппарата министерств и ведомств в начале XIX века много писали и современники, и впоследствии исследователи. Так, начальник Второго (кодификационного) отделения Собственной его императорского величества канцелярии профессор М. А. Балугъянский в своей записке 1826 года отмечал чрезвычайную медленность прохождения дел в министерствах. Даже прежде чем поступ