Государственный надзор в сфере туристской деятельности

Государственный надзор за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При осуществлении туристской деятельности федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей.

Федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом требований порядка аккредитации организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, установленного Правительством Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Плановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, не проводятся.

Внеплановые проверки при осуществлении федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, проводятся по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также по следующим основаниям:

поступление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти информации о фактах нарушения аккредитованной организацией, осуществляющей классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс или классификацию пляжей, требований соответственно положения о классификации гостиниц, правил классификации горнолыжных трасс, классификации пляжей;

поступление в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти информации о фактах несоответствия аккредитованной организации, осуществляющей классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс или классификацию пляжей, требованиям к организациям, осуществляющим классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей, установленным порядком аккредитации организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, классификацию горнолыжных трасс, классификацию пляжей.

 

2. Основные определения туризма

 

Имея длительную историю, туризм как социально-экономическое и духовно-культурное явление до сих пор не получил универсального, единого, повсеместно признанного и всеобъемлющего определения, да и сама наука о туризме не имеет единообразного названия, повсеместно принятого в академических и научных кругах в России и за рубежом.

Различными туристскими организациями, научными школами и отдельными экспертами «туризм» (tourism) по-прежнему трактуется по-разному. Кроме того, туристская терминология претерпевает существенные изменения сообразно стремительному темпу развития туризма, его секторов, видов и форм, технологий и инноваций, появления и распространения новых туристских реалий.

В специальной литературе получили распространение основные термины и понятия, употребляемые в туристском секторе, то есть туристский глоссарий. Однако толкование туристских терминов остается предметом достаточно острых дискуссий. При этом единообразие подходов к трактованию терминов крайне важно и для практической деятельности в туризме, и для науки о туризме, и для туристской статистики. Академические круги, научные сообщества, многочисленные туристские школы по всему миру также испытывают потребность в унификации понятийного аппарата туризма.

С позиции международной статистики стандартизация терминов и понятий крайне важна, так как статистический учет служит для измерения объемов и анализа туристских потоков по различным видам туризма, рынков спроса и предложения по различным сегментам, формирования данных для прогнозирования развития туризма по видам и сегментам в будущем, оценки влияния туризма на экономику и т.п. Таким образом, точные статистические измерения туризма необходимы для определения прямого и косвенного экономического воздействия туризма на дестинации, планирования и развития туристских ресурсов и инфраструктуры, разработки маркетинговых стратегий, выявления изменений в туристских потоках с точки зрения потребностей и предпочтений путешественников.

Сегодня Всемирная туристская организация (ЮНВТО) как единственная межправительственная организация по туризму системы ООН имеет первоочередное право, соответствующий статус и миссию в унификации, стандартизации и распространении туристских терминов. В этих целях в 2001 г. был издан подготовленный ЮНВТО «Тезаурус по туристской и досуговой деятельности» на трех мировых языках (английском, французском и испанском), в котором даны базовые термины и понятия туризма

Опираясь на официальные термины и их дефиниции, установленные ЮНВТО и представленные в «Тезаурусе», следует сделать вывод, что «туризм» — это категория путешествий, имеющая определенные разграничительные характеристики.

Считается, что первое определение туристов относится к 1876 г. и встречается во «Всеобщем словаре XIX столетия» («Dictionnare universel du XIX sie`cle»), в котором «туристы» определены как «люди, путешествующие из любопытства или из-за безделья». В анналах истории туризма сохранились сведения, что «туристами» в XVII—XVIII вв. называли молодых людей — участников европейского «Гранд тура».

С периода появления первых научных исследований в туризме в 1920—30-х гг. возникла потребность в закреплении определений туризма. Формализация терминов «туризм» и «турист» также требовалась правительственным учреждениям и организациям индустрии туризма. Определения туризма формулировались применительно отдельных областей теории и практики: экономики, социологии, культурологии и культурной антропологии, географии. Экономисты рассматривали туризм с точки зрения его вклада в экономическое развитие дестинации, спроса и предложения, баланса платежей, финансово-экономических показателей, занятости. Социологи и культурологи изучали туризм с позиции моделей поведения туристов (индивидов и групп), стилей жизни, уклада, обычаев и традиций. Географы касались пространственных аспектов туризма, направленности туристских потоков и их рассредоточения на территориях, нагрузки на ресурсы и землепользования, изменений физической среды.

В широком смысле признается существование двух типов определений туризма со своими рациональными смыслами и использованием: концептуальные и технические. Концептуальные определения выстраивают теоретические рамки туризма для выявления его базовых характеристик, позволяющих разграничить туризм и другие смежные с ним понятия. К таким концептуальным (научным) определениям относится дефиниция, предложенная американским исследователем Джафаром Джафари: «Туризм — это изучение человека, находящегося за пределами территории его постоянного проживания, индустрии, удовлетворяющей его потребности, и воздействий, которые и человек, и индустрия оказывают на социокультурную, экономическую и физическую среду». Элистер Мэтисон и Джеффри Уолл дают такое концептуальное определение туризма, сочетающее идеи мобильности, деятельности туристов и их обеспечения индустрией: «Туризм — это временное перемещение людей в дестинации за пределами мест их обычной трудовой занятости и проживания, деятельность, которой они занимаются во время своего пребывания в этих дестинациях, и объекты инфраструктуры, созданные для удовлетворения их потребностей».

Технические определения имеют целью обеспечить стандартизированную информацию о туризме для национальных и международных статистических и правовых потребностей.

Австралийский ученый Нейл Лейпер выявил, что в академических и правительственных кругах, а также в туристской отрасли в 1960—70-х гг. закрепилось три подхода к определению туризма: «экономический», «технический» и «холистический».

Экономические определения туризма делали акцент на проявлениях туризма как индустрии и бизнеса; технические — подчеркивали концептуальные черты туризма для статистических, юридических и отраслевых целей; холистические (т.е. комплексные) определения рассматривали туризм в целом, всесторонне и системно.

Сегодня в различных научных, справочных и учебно-методических источниках можно по-прежнему обнаружить разнообразное множество определений туризма, что позволяет многим специалистам настаивать на том, что термин «туризм» — самый расплывчатый и неопределенный из всех терминов, используемых в сфере туризма и путешествий.

Характеризуя понятие «путешествия», специалисты отмечают обилие определений, перекрывающих друг друга, причем встречаются определения путешествия как в узком, так и в широком смысле. Некоторые эксперты склонны ставить знак равенства между терминами «туризм» и «путешествия». Другие уравнивают «путешествие» и «перевозки», а к «туризму» относят все виды туристской деятельности, не связанные с транспортировкой. Третьи утверждают, что термин «туризм» означает «путешествия с целью отдыха и развлечений», так как образ туриста стойко ассоциируется у них со стремлением к получению удовольствия, а не с бизнесом, образованием или научными исследованиями как мотивами к путешествию. Даже неспециализированные толковые словари трактуют туризм как «путешествия для удовольствия; бизнес по обеспечению туров и услуг для туристов» (Webster’s New University Dictionary).

Некоторые специалисты (особенно зарубежные) во избежание разногласий и научных споров вокруг понятия «туризм» предлагают использовать совокупный термин «путешествия и туризм» (travel and tourism) без внесения разграничений между двумя составляющими его компонентами. При этом в отношении индустрии, организующей и обеспечивающей услуги для туристов, закрепились разные названия как в разных странах, так и на международном уровне: «индустрия туризма» (tourism industry), «индустрия путешествий» (travel industry), «индустрия путешествий и туризма» (travel and tourism industry), «индустрия гостеприимства» (hospitality industry) (некоторые страны рассматривают индустрию гостеприимства шире, нежели как индустрию гостиниц и ресторанов) и даже «индустрия посещений» (visitor industry).

Очевидно, что для профессионалов туризма термины «путешествия» и «туризм» — не синонимы. В целом не вызывает разногласий и то, что человек, совершающий туристское путешествие, туристскую поездку, именуется в общем виде «туристом» (tourist) или «посетителем» (visitor).

Впервые официальное международное определение термина «турист» было предложено Лигой Наций в 1937 г. Оно обозначало туриста как человека, путешествующего на период в 24 часа и дольше в страну, отличную от той, в которой он постоянно проживает. Определение включало людей, путешествующих с целью отдыха, посещения родственников, оздоровления, на деловые встречи и с целью бизнеса, а также людей, посещающих страну на круизном теплоходе (даже на период менее 24 часов). Основным недостатком данного определения является то, что оно не учитывало передвижения внутренних туристов (внутри своей страны проживания).

Позднее проблемы терминологии, употребляемой при характеристике туризма, обсуждались на встречах Международного союза официальных туристских организаций (Дублин, 1950 г.; Лондон, 1957 г.), на Конференции ООН по международному туризму и путешествиям (Рим, 1963 г.), Всемирной конференции по туризму (Манила, 1986 г.), Межпарламентской конференции по туризму (Гаага, 1989 г.) и на других международных форумах, что свидетельствует о теоретической и практической важности определения туризма, а также о стремлении сделать его более полным и точным с учетом новых реалий и тенденций.

Конференция ООН по международному туризму и путешествиям в Риме (1963 г.) рассмотрела рекомендации, представленные Международным союзом официальных туристских организаций (МСОТО), и согласилась с дефинициями терминов: «посетители» (visitors), «туристы» (tourists), «экскурсанты» (excursionists, day-trippers, same-day visitors)). Так, понятие «временный посетитель» включало любое лицо, «посещающее страну, отличную от страны его постоянного проживания, по любой причине, кроме профессиональной занятости, оплачиваемой из источников посещаемой страны».

Данное понятие охватывало два класса посетителей: «туристов», то есть временных посетителей, находящихся в месте посещения по меньшей мере 24 часа, чьи цели могут классифицироваться как досуговые (с целью рекреации, оздоровления, занятия спортом, отдыха, обучения, духовной практики) или деловые, семейные, миссия или деловая встреча; и «экскурсантов», то есть временных посетителей, находящихся в месте посещения менее 24 часов, включая круизных путешественников, но исключая транзитных путешественников.

Данную дефиницию снова нельзя считать полной, так как снова не учитывает внутренний туризм. Однако в ней имеется важное отличие от предыдущего и многих последующих определений туризма: в перечень туристских целей включено обучение.

На основе рекомендованных международными организациями дефиниций туризма во многих странах, участвующих в туристских обменах, вырабатывались и использовались свои национальные подходы и определения. Так, в Великобритании Институтом туризма (позднее ставшим Британским туристским обществом) в 1976 г. было предложено следующее определение: «Туризм — это временное краткосрочное передвижение людей в дестинации за пределами мест их постоянного проживания и работы, а также деятельность во время их пребывания в этих дестинациях; он включает передвижение со всеми целями, а также однодневные посещения и экскурсии». Данное определение туризма было переформулировано Международной конференцией по отдыху, рекреации, туризму, проводившейся Международной ассоциацией научных экспертов по туризму (AIEST) и Британским туристским обществом (Кардифф, 1981 г.) и принято в следующей редакции: «Туризм может быть определен как конкретные виды деятельности, самостоятельно избранные и предпринятые за пределами своей среды проживания. Туризм может включать или не включать ночевки за пределами дома». Недостатком данного определения можно считать отсутствие разграничений между туризмом и экскурсионными поездками.

В 2008 году на XXXIX сессии Статистической комиссии ООН были одобрены «Международные рекомендации по статистике туризма» IRTS —2008 и новая версия документа «Вспомогательный счет туризма: рекомендуемая методологическая основа».

Поэтому в настоящее время в международной статистике туризма широко используется понятие посетителя, закрепленное в IRTS-2008 как международный статистический стандарт. Посетитель рассматривается как частный случай путешествующего лица. Путешественник перемещается между различными географическими пунктами с любой целью и в течение любого срока. Не любое путешествующее лицо может считаться единицей наблюдения в статистике туризма, а лишь то, которое является носителем определенных признаков. Согласно IRTS-2008: посетитель — это путешественник, совершающий поездку в какое-либо место назначения, находящееся за пределами его обычной среды местонахождения, с любой главной целью, за исключением цели трудоустройства на предприятие, зарегистрированное в стране или месте посещения.

Предложенное определение позволило более четко очертить ту часть путешествующих лиц, которая выступает объектом статистического наблюдения в туризме. Выделяется три главных признака, позволяющих отличить посетителей от прочих путешествующих лиц:

перемещение за пределы обычной среды местонахождения;

временное пребывание в месте назначения;

Туристская цель поездки.

Выезд за пределы обычной среды местонахождения — первый критерий классификации путешествующих лиц. Обычная среда местонахождения какого-либо лица относится к базовым понятиям в статистике туризма. Она определяется как географический район (хотя и необязательно сплошной по территории), в пределах которого то или иное лицо ведет свой привычный образ жизни. Понятие «обычная среда местонахождения» дополняет понятие страны постоянного проживания, используемое в национальных счетах и платежном балансе, а также понятие места постоянного проживания, относящееся к статистике домашних хозяйств. В российском законодательстве о туризме вместо обычной среды местонахождения применяется термин «обычное место жительства».

Понятие обычной среды местонахождения было введено на Международной конференции по статистике туризма (Оттава, 1991 г.). Оно помогает исключить из категории посетителей тех путешествующих лиц, которые на регулярной основе перемещаются между местом постоянного проживания и местом работы (учебы) или совершают поездки по привычным маршрутам к друзьям и родственникам, в торговые центры, религиозные, медицинские и иные учреждения.

Разработка концепции обычной среды местонахождения сталкивается с большими трудностями. Существующие между странами различия в плотности населения, транспортной доступности, культурных традициях, размерах территории и пр. не позволяют ввести единые для всех предельные значения индикаторов обычной среды, придающие ей количественную определенность и открывающие возможность фиксировать ее границы. Тем не менее ЮНВТО выделила несколько параметров обычной среды местонахождения:

частота посещения объекта. Места, которые человек посещает регулярно, являются элементом его обычной среды местонахождения, даже если они расположены на значительном расстоянии от его постоянного местожительства. На этом основании, например, жители приграничных районов, работающие на территории сопредельного государства и многократно выезжавшие за границу, не могут быть отнесены к категории международных посетителей.

В странах-членах ЕС установлены допустимые значения показателя частоты туристских поездок. Такая поездка должна совершаться реже одного раза в неделю (не каждую неделю). Это относится как к однодневным экскурсионным поездкам, так и к более продолжительным с ночевками. Например, если летом человек посещает близлежащий приморский курорт по 2—3 раза в неделю, а зимой столь же часто катается на горнолыжном курорте, в этих случаях он не покидает обычной среды местонахождения;

удаленность объекта (физическое расстояние). Обычная среда включает объекты в непосредственной близости от местожительства человека вне зависимости от частоты их посещения. Такая трактовка вытекает из психологического восприятия людьми этих объектов, не только производственных, но природных и культурных, как элементов каждодневности. Едва ли кто станет рассматривать выход в расположенный по соседству театр как туристское мероприятие. Не найдет он отражения и в статистике туризма;

продолжительность пребывания в дестинации. IRTS-2008 рекомендуют странам самим определять минимальную продолжительность остановок, чтобы они считались туристским посещением. Для однодневных поездок в странах-членах ЕС, согласно рекомендациям Евростата, она равна 3 часам. Это общая минимальная продолжительность остановок в ходе одной поездки, которая может слагаться из ряда более коротких остановок в разных туристских центрах (например, двух остановок в двух разных городах во время одной поездки по 2 часа каждая). Для более продолжительных поездок с ночевками минимум устанавливается не в часах, а в количестве ночевок — не менее одной;

пересечение административных или государственных границ. Пересечение границы, в частности муниципального образования,— объективный и легко фиксируемый факт. Этот критерийвведен, чтобы отделить все перемещения внутри муниципалитета, т.е. в пределах обычной среды местонахождения, от туристских поездок. Однако иногда он нуждается в уточнении, особенно в случае с однодневными поездками — экскурсиями, маршруткоторых пролегает и главная дестинация находится в границахмуниципалитета. Для таких случаев делается исключение из правила. Другим исключением являются поездки в загородные дома,на дачу, которые необязательно сопровождаются пересечениемадминистративных или государственных границ. Настоящийкритерий рекомендуется использовать в сочетании с другим критерием удаленности объекта для установления пределов обычнойсреды.

Странам-членам ЕС Евростат рекомендовал использовать следующие критерии выезда за пределы обычной среды местонахождения:

1 ) пересечение административной границы, т.е. посещение мест за пределами муниципалитета, в котором постоянно проживает посетитель;

2) продолжительность поездки;

3) частота поездок;