Проблема регулирования вопросов этики

После смены политического курса в России, который произошел в конце 80-х начале 90-х гг. XX века поменялся фундамент, на котором строилось общество. Распался Союз, сменилась идеология, пропитавшая множество правовых актов, а в 1993-м году была принята новая Конституция уже Российской Федерации. А если исчез фундамент, то значит и «старый дом» последовал за ним, будучи перестроенным на новых сваях российской постсоветской действительности. В эту эпоху должно было произойти базовое переосмысление предназначения государственных институтов, механизмов функционирования общества, этики управления. Как правило, после революции новый режим пытается перестроить государство и право на радикально иное русло ввиду самой природы революции как бунта против существующей системы с невозможностью повлиять на нее иными путями. К сожалению, в 90-е годы этот процесс затянулся. Конечно, о говорить о руководящей роли коммунистической партии было абсурдно (к тому времени КПРФ стала просто одной из партий в Государственной Думе, хоть и с высокими рейтингами популярности), многие принципы функционирования прежней системы, к примеру, государственной службы остаются применимыми до сих пор. Но один из аспектов деятельности государственного аппарата на стыке эпох до последнего времени был совершенно обделен вниманием.

Сегодня принято говорить о профессиональной этике врача, педагога, журналиста, существуют этические кодексы в бизнесе, у военных, в сфере торговли, существуют международные этические кодексы для работников музеев, общества Красного креста. Но Кодекс этики госслужащих еще не принят и регулирование этой сферы пока остается незначительным. Сегодня эти отношения, скорее, складываются в плоскости обычаев, тех норм поведения, которые допускаются начальством, а потому дозволенных и подчиненным. А так как обычай в РФ источником права не является, вопросы этики пока находятся в большинстве своем за рамками правового поля.

Этические кодексы принимаются со вполне определенными целями. Как считает А.А. Малиновский, ими являются следующие направления урегулирования:

действующее законодательство, регламентирующее права и обязанности конкретных специалистов, не может охватить своим регулированием все нюансы их профессиональной деятельности. Поэтому и возникает необходимость в дополнительном регулировании профессионального поведения. Привлекаются представители конкретных профессий, которые как никто иной знает особенности

законодатель следует первостепенной задаче права - обеспечении общества общеобязательными нормам - путем узаконивая некоторых социальных норм или изменения их через ту же процедуру.

представители некоторых профессий (приводятся примеры врача и судьи; на наш взгляд, у государственных служащих бывают такие же дилеммы и не реже, чем у перечисленных выше работников) в силу своего правового статуса имеют чрезвычайно широкий простор субъективного усмотрения. Иными словами, свобода их действий (которые могут быть не только социально-полезными, но и общественно-вредными) зачастую ограничена лишь относительно-определенными правовыми предписаниями и собственной совестью. Однако совесть понятие неконкретное и зачастую весьма субъективное. В этой связи задача этических кодексов как раз и заключается в том, чтобы привести порой диаметрально противоположные представления членов профессионального сообщества о добре и зле к общему социально-полезному знаменателю. Этого можно достичь, только формализовав нравственные идеалы, на которых базируется та или иная профессиональная деятельность, сделав их обязательными к исполнению корпоративными принципами и нормами.

В России и вправду до сих пор отсутствует федеральный акт, который бы регулировал этику поведения государственного гражданского служащего. Но выход из этой ситуации стали искать на региональном уровне. К примеру, в утвержденном губернатором Ханты-Мансийского автономного округа плане противодействия коррупции на 2008-2010 гг. администрации губернатора поручено разработать «Кодекс чести государственного служащего Ханты-Мансийского автономного округа-Югры». Но первый опыт регионального регулирования этических вопросов государственной гражданской службы принадлежит Самарской области. В 2001 году при губернаторе Титове был утвержден «Профессионально-этические правила поведения государственного служащего Самарской области». К примеру, в тексте акта содержатся следующие нормы: «Государственный служащий не должен затягивать решение вопросов, и вообще - быть вежливым и корректным» и «Действия госслужащего должны подтверждать, что чиновник не использует подконтрольные государственные средства в личных интересах».

Вопросы профессиональной этики в государственных структурах решаются не только на региональном уровне, но и на ведомственном. К примеру, Приказ Росфиннадзора от 13.06.2007 №75 «Об утверждении Этического Кодекса федеральных государственных гражданских служащих федеральной службы финансово-бюджетного надзора» установил диспозитивное исполнение принципов независимости, несения долга перед обществом и государством, беспристрастности и т.д. В случае этического конфликта служащему предлагается советоваться с начальством, при необходимости даже с более высоким уровнем. Во всех ситуациях государственный гражданский служащий Росфиннадзора, согласно ст. 8 Кодекса, должен вести себя выдержанно и достойно, действовать в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, своими служебными обязанностями, а также этическими принципами настоящего Кодекса. Но, несмотря на рекомендательный характер этого Кодекса, в ст. 10 (ответственность за нарушение Кодекса) указано: «Государственный служащий Росфиннадзора должен понимать, что явное и систематическое нарушение норм данного Кодекса несовместимо с дальнейшей служебной деятельностью в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора». Таким образом, несмотря на диспозитивность его норм, нарушение положений Кодекса, к примеру ст. 7 (этика взаимоотнешений с общественностью):

а) нанесение ущерба авторитету Росфиннадзора, проверяемых организаций, репутации должностных лиц и граждан распространением не полностью проверенной, возможно необъективной информации;

б) реклама своих собственных достижений и полученных результатов;

в) пренебрежительные отзывы о работе коллег по служебной деятельности (в том числе - сотрудников органов финансового контроля иных ветвей и уровней государственной власти),

служащий Росфиннадзора может быть привлечен к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения на основании ч. 5 ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ».

Но что касается федерального уровня, Модельного Этического кодекса госслужащего РФ, то он находится в стадии разработки. В октябре 2008 года в Государственную Думу депутат от фракции Единая Россия внес проект подобного акта. В том виде, в котором он был доступен СМИ он пока видится слишком категоричным. К примеру, Госслужащий не должен выступать в СМИ, давать интервью и выражать любым другим способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и политики госоргана, интересы которого он представляет как должностное лицо, что определяет вводимый Актом принцип лояльности, но который, на наш взгляд, несколько противоречит положениям Конституции, а именно ч. 3 ст. 29 этого документа: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».

В то же время в нем устанавливается, что «В своей работе госслужащий должен руководствоваться принципом политической нейтральности», что не лишает Кодекс противоречия самому себе (см. приведенную выше выдержку), потому что, несмотря на свою лояльность, служащему придется одновременно быть и равнодушным к курсу руководства. Также довольно туманной представляется перспектива применения следующего положения: «Госслужащий должен избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью» - в свете 282-х статей УК РФ, ведь, скорее всего, в Акте речь идет о подобных «противоречиях». Поэтому остается неясной судьба служащего «не избежавшего контакта» с «экстремистами» ввиду возможности расширительного толкования этих понятий.

В остальном же проект Модельного Этического Кодекса выступает преемником Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». В Указе также содержаться принципы добросовестности, законности при осуществлении должностных обязанностей, терпимости, беспристрастности. Но, в отличие от Модельного Кодекса, Указ предписывает менее жесткие правила взаимоотношения госслужащих со СМИ и обществом. Хотя он и ссылается на внутренние правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, он одновременно требует «уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации» (не обязательно соответствующей общей политической линии государства, как это предписывает вышеуказанный Кодекс). Что касается общего правила общественных выступлений, то, согласно Указу, чиновнику надлежит «воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности».

Напомним, что данные Акты регламентируют вопросы этики и должных норм служебного поведения, которые являются некими корпоративными стандартами. Подобные нормы, на первый взгляд, кажутся диспозитивными, рекомендательными, программными, но, как было показано выше на примере Приказа Росфиннадзора №75, нарушение подобных правил может привести ко вполне конкретным, предписанным законом неблагоприятным последствиям.

Административная реформа 2009-2013 гг.

Административная реформа в РФ началась довольно давно и на сегодняшний день осуществляется уже не первый и не второй ее этап. Ее результаты ее противоречивые и, безусловно, дальнейшая работа по этому направлению необходима. Ниже приведены задачи по реформированию администрации на следующие четыре года, которые так или иначе связаны с вопросами трудовой дисциплины, дисциплинарных взысканий или поощрений:

· - формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих

· - разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции

· - развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе

· - упорядочение и конкретизация полномочий государственных служащих, которые должны быть закреплены в должностных регламентах

· - совершенствование механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»

· - методологическое обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов

· - разработка механизма принятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе после ухода государственного служащего с государственной службы

· - разработка процедуры, обеспечивающей проведение служебных расследований случаев коррупционных проявлений со стороны государственных служащих

· - регламентация вопросов, касающихся повышения содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих

· - внедрение в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении

· - внедрение эффективных технологий и современных кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности

· - разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне

· - формирование и реализация программ подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих, а также развитие системы дополнительного профессионального образования государственных служащих

· - совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе

В целом введение перечисленных изменений уже давно назрело и подобную программу следует оценить положительно. Другое дело, насколько эффективно и планомерно будет происходить развитие. Как показывает практика, реформирование государственного аппарата зачастую затягивается на долгие десятилетия, так как при фундаментальном изменении концепции госслужбы и места чиновника в ней неизбежно происходит изменение правопонимания и осознания роли государства в управлении обществом. Такие процессы не могут завершиться к намеченному сроку или за определенное время. Они завершаются в тот момент, когда общество в целом будет к нему готово. Рассмотрим пример реформирования государственной администрации в Великобритании.