Применение показателей результативности

По мнению В.Э. Бойкова, вследствие отсутствия целей деятельности, показателей, характеризующих достижение поставленных целей, и показателей, определяющих результативность рабочего процесса, служебная деятельность ограничивается исполнением «сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и тем более с оказанием государственных услуг гражданам и организациям».

Но, как пишет А.И. Пригожин, реальные возможности позитивных изменений организационной культуры на государственной гражданской службе РФ связаны с формированием и выполнением управленческими командами, имеющими современное образование и профессиональную подготовку, заданной стратегии управления эффективностью государственного органа власти, основой которой являются интеграция целей деятельности и разработка, широкое применение поаазателей результативности, отражающих в количественных и качественных параметрах успешность движения к достижению поставленной цели. В этом плане целесообразно провести анализ целеполагания и системы указанных показателей, применяемых в Великобритании для формирования концепции управления эффективностью органа государственной службы.

В Великобритании начальным этапом в государственной политике, направленной на изменение административной культуры посредством внедрения показателей результативности государственного органа, считается реализация программы «Следующие шаги» (Next Step Report), начатой в 1988 году, в начале третьего срока премьерства М. Тетчер. Указанная программа предусматривала использование принятых в бизнесе методик финансовой оценки тех или иных административных действий, особенно поощрения гражданских служащих за нововведения. Показатели результативности при этом рассматривались как количественные и качественные индикаторы, отвечавшие заранее определенным требованиям, характеризующие результат деятельности органа гражданской службы или конкретного должностного лица, замещающего должность по гражданской службе.

Начиная с 1997-го правительство лейбористов оптимизировало систему оценки результативности должностных лиц. Сегодня применяется именно эта методика. В 1998 году в целях выполнения положений указанной программы Правительство Великобритании разработало для органов государственной службы и согласовало с ними обязательные целевые показатели эффективности, а именно бизнес-планы на три года с указанием в них выраженных количественно и качественно целей, которые предполагалось достичь за определенный период. В 1998 году таких ключевых показателелей было 600, в 2004 году их число было сокращено до 126. Правительство, со своей стороны, приняло на себя обязанность содействовать в выполнении поставленных государственными органами задач, в частности, посредством предоставления грантов и передачи расширенных или специальных полномочий.

В 2005 году было проведено совместное исследование компаний Geac, Cargemini и Microsoft, показавшее что 12,5% государственных органов Великобритании не могут подсчитать, насколько их деятельность соответствует ключевым показателям эффективности. В государстве стали срочно внедрять на базе программного продукта Geac Strategy Management 7.0 автоматизированные системы управления административными процессами, позволяющие сформировать как на уровне отдельного государственного органа так и на уровнеразличных государственных структур путем создания комитетов локального партнерства (Local Area Partnership Board - LAPB), куда входят представители различных ведомств, стратегию управления эффективностью органа государственной гражданской службы посредством использования передовых методик и показателей результативности деятельности органа государственного управления.

В Великобритании в настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры деятельности (например, уровень безработицы), которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений (например, количество разработанных программ переобучения безработных) и, наконец, доходят до уровня государственных служащих (например, количество граждан, направленных на переобучение в месяц). При этом среди методов декомпозиции и способов построения сбалансированной системы показателей (Balanced Scorecard - BSC) - системы, в которой больше внимания уделяется взаимосвязи отдельных показателей между собой с целью максимизации оценки их совокупного влияния на конечный эффект, и определения ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators - KPI) - системы, построенной на выборе наиболее важных показателей, в максимальной степени характеризующих конечный эффект.

Среди используемых в Великобритании показателей результативности наибольщее распространение получили показатели:

output measures - показатели, выражающие в количественных характеристиках объем выполненной гражданскими служащими работы (число активных проектов на текущую дату).

outcome measures - показатели конечных эффектов, определяющие в качественном выражении степень достижения социально значимых целей и задач органа гражданской службы и (или) изменение в состоянии целевой группы потребителей услуг (доля инвалидов, прошедших программу социальной реабилитации)

input measures - показатели входящих ресурсов, отражающие затраты на осуществление определенной деятельности и (или) набор требований к профессиональным и личным навыкам государственного служащего (объем финансовых средств, выделенных на реализацию программы)

process measures - показатели, характеризующие сроки и нормативы выполнения гражданскими служащими должностных обязанностей и осуществления служебной деятельности (средняя продолжительность согласования одного поекта нормативного правового акта)

impact measures - показатели влияния, характеризующие эффект воздействия гражданского служащего на управляемую подсистему или определенную целевую группу (процент принятых поправок в законопроект).

Показатели результативности, по которым оценивается эффективность деятельности органа государственной службы и конкретного гражданского служащего, должны удовлетворять определенным требованиям, а именно критериям 4С (четкость, полнота, комплексность, непротиворечивость) и концепции SMART (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, соотносимость с определенным периодом времени).

Для определения служебного соответствия применяется пятибалльная шкала, позволяющая дифференцировать хорошие и слабые результаты. Каждый служащий по меньшей мере один раз в год имеет возможность обсудить с непосредственным начальством итоги своей работы и планы на следующий год. Для того, чтобы выявить способность служащих к карьерному росту, их ежегодно оценивают еще по одной - четырехбалльной - шкале. Как работодатель Civil Service дает всем равные шансы. Любой служащий, невзирая на пол, расу, религиозные убеждения, национальность, происхождение и физические недостатки, оценивается наравне с другими. Мировоззрение или партийная принадлежность не фигурирует в пунктах анкеты: это личное дело каждого. Более того, в ходе аттестации подобный вопрос означает дискриминацию, противоречащую закону. Что такое «аттестационная цепочка». В нее входят, как правило, пять человек: служащий, подлежащий аттестации; руководитель аттестуемого - составитель аттестационного отчета; его начальник, утверждающий этот документ; главный контролер аттестации (т.е. непосредственный руководитель последнего) и работник отдела кадров. Процесс подготовки отчета начинается с ежегодной рассылки отделом кадров анкеты всем служащим, имеющим подчиненных. Документ передается последним с просьбой проверить и исправить имеющиеся ошибки в статистических данных, изучить содержание всей анкеты, четко сформулировать задачи прошлого года. После этого назначается время обсуждения, Восьмистраничная анкета состоит из десяти разделов:

·         статистические данные (имя, фамилия и т.п.);

·         цель и описание работы за прошедший год;

·         описание работы на следующий год;

·         предложения по повышению квалификации;

·         намерение или предложение по служебному переводу;

·         мнение аттестуемого о подготовленном о нем отчете и, если он желает, о лице, подготовившем этот отчет;

·         детализация и оценка личностных качеств;

·         оценка возможностей служебного роста;

·         мнение утверждающего отчет лица об аттестуемом и отчете о нем;

·         подтверждение контролирующего лица, что аттестация прошла по правилам.

Каждый служащий проходит индивидуальное собеседование со своим непосредственным начальником. Цель диалога - оценить результаты труда подчиненного за прошедший год, сообща выявить возможности их совершенствования, обсудить необходимость повышения квалификации и возможный служебный перевод. Интервью обычно длится около часа, в течение которого аттестующий выслушивает аттестуемого и детально отвечает на все вопросы последнего. После этого начинается обсуждение работы за прошедший год. Далее составитель отчета высказывает свои замечания по пунктам, оценивает эффективность труда в рамках выполненных задач и выделяет нереализованные. Разумеется, именно здесь возникает больше всего споров и разногласий. Если стороны не могут договориться, об этом сообщается лицу, утверждающему отчет. Он - высшая инстанция во всех спорных вопросах. Кроме того, аттестуемый имеет право на личную беседу с ним, и тот обязан в кратчайший срок его принять. В жизни разногласия между аттестуемым и аттестующим крайне редки, что не исключает сговор обеих сторон. Однако, если о нем станет известно, то его участникам лучше сразу подать в отставку, потому что на их дальнейшей карьере будет поставлен крест. Что такое «хорошо» и что такое «плохо». Описывая трудовую деятельность чиновника за прошедший год, необходимо перечислить основные задачи (во временном порядке или по степени важности), поставленные цели, количество подчиненных, за которых отвечал аттестуемый, и т.д. Оценка результатов труда служащего зависит от того, насколько они соответствуют уровню его должности или превосходят его. При этом для аттестующего непозволительны сравнения типа: каких результатов мог бы достичь аттестуемый, выполняя другие задачи, и т.д. Оценки в рамках пятибалльной шкалы должны отражать фактический результат работы: «единица» - отлично, «двойка» - выше, требуемого уровня, «тройка» - требуемый уровень по всем аспектам, «четверка» - ниже требуемого уровня, «пятерка» - неудовлетворительно. «Единицей» оцениваются только те результаты работы чиновника, которые намного превышают ожидаемый от него по должности уровень. «Двойка» же ставится в случае их однозначного превышения. «Пятерка» означает, что работник не справляется с поставленными задачами, не соответствует своей должности и потому должен быть переведен на другое место работы или уволен. Происходит это не сразу. Сначала служащего устно и письменно неоднократно предупреждают о несоответствии, затем предоставляют возможность получить помощь и исправиться. Как правило, его переводят (при сохранении характера работы) под начало другого руководителя, который каждые полгода обязан предоставлять о нем полный отчет. Если его мнение позитивно отличается от первого, то служащего условно оправдывают. Это свидетельствует о просчетах предыдущего начальника, и данная ситуация в дальнейшем является темой отдельного обсуждения в процессе аттестации последнего. Если же и по прошествии контрольного времени чиновник не справляется со своими обязанностями, его переводят на пенсию в принудительном порядке по состоянию здоровья, в силу неполного служебного соответствия или после получения очередной оценки «неудовлетворительно» он увольняется за профнепригодность. Тремя баллами оценивается хорошо выполненная работа. «Тройка» означает, что чиновник полностью справляется с порученным делом и соответствует не средним, а стандартным должностным требованиям. Полученные баллы учитываются руководством при принятии различных кадровых решений, важнейшее из которых связано с оплатой труда. В случае получения чиновником «единицы» у него появляется шанс на прибавку жалованья или премию. У обладателей же «двойки» и «тройки» - свои материальные преимущества, хотя и соответственно меньшие. Оценивая труд подчиненного, аттестующий должен опираться на собственные знания, однако при необходимости он имеет право проконсультироваться со своим непосредственным начальником или работником отдела кадров: лучше спросить совета, чем совершить ошибку. Оценка работы служащих, выполняющих свою работу в рамках испытательного срока, происходит, разумеется, на иных принципах: стажеры обязаны доказать, что могут соответствовать данной должности. Испытательную процедуру проходят не только молодые специалисты: в первые два года службы проверяется каждый чиновник независимо от должности и ранга. Те, кто не достигает требуемого уровня, подлежат увольнению.

В соответствии с одним из направлений проводимой в РФ административной реформы предполагается внедрение широкого использования показателей результативности профессиональной служебной деятельности, в частности, применяемых сегодня в Великобритании, которые позволяют в виде конкретных целевых значений качественных и количественных показателей зафиксировать степень выполнения задач на всех уровнях. Это должно привести не только к повышению качества работы государственных служащих, но и к установлению связи между оценкой результативности их деятельности и системой стимулирования труда.

В Российской Федерации сейчас используются следующие показатели результативности, отражающие основные политические, экономические, организационные параметры деятельности органа государственной гражданской службы через анализ эффективности работы госслужащего:

показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта)

показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата)

показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности госслужащих, характеризующие правовое, организационное и документальное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов).

В настоящее время подготовлен проект Указа Президента РФ «о показателях эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и особом порядке оплаты труда по отдельным должностям федеральной государственной гражданской службы», который определяет требования к данным показателям и регламентируются аспекты, связанные с процедурой их процедурой их разработки и применения.

В Российской Федерации большая роль в деле повышения эффективности деятельности органа государственной гражданской службы отводится Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 гг.), информационный портал которой гласит, что это «тот самый путь, пройдя который можно ожидать, что работа госучреждений станет быстрей и эффективней», подразумевая тем самым путь через информатизацию к эффективности. Система государственного управления в Великобритании с свое время тоже прошла через информатизацию без внедрения автоматизированных систем управления административными процессами, основанными на использовании показателей результативности деятельности госоргана. Когда был достигнут желаемый уровень автоматизированности, стало понятно, что прямого влияния на эффективность работы гражданских служащих он не оказывает. Поэтому, с точки зрения британского правительства, «Electronic Government» (о котором будет сказано ниже) и «Efficient Government» - две совершенно разные целевые программы. Поэтому не стоит ждать от проекта «Электронная Россия» сверхъестесственных результатов в области эффективности государственного аппарата. Специалисты предлагают два варианта выхода из сложившейся ситуации:

признать, что программа «Электронная Россия» не преследует иных целей, кроме информатизации

определить, что нынешний этап является первым шагом, за которым последуюет программа «Эффективная Россия», предусматривающая разработку и широкое применение показателей эффективности и результативности, отражающих в параметры успешности движения к поставленным целям.

Таким образом, в Российской Федерации интеграция целей и применение показателей результативности и эффективности деятельности органа госслужбы позволит, как и в Великобритании, перейти от управления затратами к управлению результатами в подлежащих верификации терминах и параметрах с тем, чтобы обеспечивался постепенный переход к новому методу управления эффективностью органа госслужбы - бюджетированию, ориентированному на результат. Роль показателей эффективности трудно переоценить и в контексте поощрений и дисциплинарных взысканий. В Великобритании на их основе выносится решение о применении тех или других, выборе конкретной их форм и т.п. Оценки дают более или менее объективные основания для применения для поощрения или дисциплинарного взыскания. Считаем, что разумное заимствование этого опыта не было бы лишним.