История реформирования государственной администрации в Великобритании

 

В Великобритании долгое время не было многочисленной бюрократии, системы постоянной государственной службы. В XVII-XVIII вв многие посты занимались безвозмездно (к примеру, мировые судьи), поэтому формально от них не требовался профессионализм. Однако они все равно получали доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные должности. Назначение на посты рассматривалось как поощрение фаворитов или политический подкуп. При продвижении по службе применялось правило старшинства, согласно которому преимущество имело лицо, дольше всех занимавшее должность. Служащие рассматривались как личные подчиненные владельцев должностных патентов. Из этого следовала особая психология: они считали себя членами конкретного органа администрации, но не государственного аппарата в целом. Подобное положение создавало благоприятную почву для различных должностных злоупотреблений.

Во второй половине XVIII в необходимость реформы государственной службы стала очевидна. Она заключалась в борьбе с финансовыми злоупотреблениями и оптимизации государственных пенсий госслужащих. Акт 1782 г. Ограничил ее размер и установил круг лиц, получивших право на нее. К 1854 году сотрудниками казначейства под эгидой Тревельяна и С. Нордкота был подготовлен «Доклад об организации постоянной государственной службы», позднее названный «системой заслуг» (merits system) но его реализация затянулась до второй четверти XX века. Согласно этой программе, публичная служба «должна была строиться на привлечении в ее низшие уровни тщательно отобранных молодых людей, которые должны были первоначально наниматься в соответствии со своими способностями и образованием, а в дальнейшем постоянно чувствовать, что их продвижение и будущее полностью зависят от той продуктивности и умения, с которыми они исполняют свои обязанности». Начиная с реализации именно этого документа можно говорить о становлении государственной администрации в Великобритании в том виде, в каком мы ее понимаем сегодня:

· Государственный аппарат был унифицирован, стал единой системой,

· Кадры стали в большей мере формироваться на профессиональной основе: сотрудники подбирались по итогам письменных испытаний, результаты которых гарантировались специальным независимым органом.

· Была унифицирована пенсионная система

· Вводился принципиально новый метод управления кадрами: деятельность работников, возможность их продвижения по службе оценивалась на основе рейтингов руководителями, результаты носили официальный характер и содержались в личном деле.

· Также для преодоления фрагментарности государственной службы предлагалось поощрять перемещение работников между службами и департаментами.

Доклад Тревельяна и С. Нордкота сыграл большую роль в проведении административных реформ в Великобритании. Благодаря этой программе чиновник из облагодетельствованного монархом аристократа с аппаратом личной прислуги превратился в профессионала с высшим образованием и оправданными амбициями, работающим в команде. Что касается методов дисциплинарных взысканий и поощрений, то они проводились на основе рейтингов, составляемых руководителями органа.

Несмотря на изначальную прогрессивность этой реформы, ее итогам стал некоторый застой в кадрах:

· сложилась сложная система классов, на которые были разделены гражданские служащие.

· поступление в класс (административный, исполнительный и канцелярский) зависело от полученного образования, но оно было преимущественно общегуманитарным, а не специальным. Университетское образование давало право претендовать на должности в «интеллектуальных классах», без него - в канцелярском.

· система государственной гражданской службы не была унифицирована и централизована, в то время как чиновники стали еще более элитарной кастой, так как зачастую проходили обучение в привилегированных учебных заведениях и далее службу вместе.

· отсутствовал единый орган контроля над государственной службой. Служащие находились под контролем лишь Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.

· произошло разделение государственных служащих на политических, сменяемых и кадровых. В случае падения правительства в отставку уходило лишь около ста человек, связанных с правившей партией. Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны были соблюдать в своих действиях политическую нейтральность, проводить политику любой партии, находящейся у власти.

· высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный секретарь, фактически возглавлявший его штат. Без его совета министр - назначенец победившей политической партии, не принимал ни одного важного решения.

Система государственной службы, созданная на основе принципов Тревельяна, первоначально себя оправдала и была очевидным шагом вперед по сравнению с системой патронажа. Но когда задачи перед чиновниками усложнилась, круг их вопросов расширился, их общего гуманитарного образования уже не стало хватать. Также государственным институтам нахватало унифицированности, централизованности.

В 1966 г. Была образована специальная правительственная комиссия, которую возглавил лорд Фултон. Ее главной задачей было исследование правительственной администрации и подготовка проекта ее реформы. К 1968 году комиссией был подготовлен доклад «Государственная служба», в котором, как отмечается, подверглись критике устаревшие, «платоновские» принципы организации государственной службы. В нем предлагалось учитывать опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции. Помимо этого было указано на:

· отсутствие центрального руководства государственной службой

· разделение ответственности за нее между КГС, экзаменующей соискателей, и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику

· отсутствии должной глубины специализации у служащих

· существование запутанной и жесткой системы классов

· недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями.

· замкнутый, кастовый характер государственной гражданской службы.

· необходимость создания возможности привлечения на ответственные посты представителей бизнеса и науки («боковой вход») сразу.

Что касается реализации программы вышеназванного документа, то для централизации управления кадрами уже к 1968 году было создано Министерство по делам государственной службы, в которое вошла КГС в качестве его подразделения. Его руководителем, министром государственной службы, автоматически становился премьер-министр, но реальное управление им осуществлял один из членов кабинета по поручению Премьера. В правительственных ведомствах централизованное руководство штатом осуществляли постоянные секретари. Чтобы оптимизировать образование кадров и углубить их специализацию, был создан специальный колледж. В 1971 году была ликвидирована запутанная система классов и государственные служащие разбились на несколько групп.

Доклад Фултона, как и доклад Тревельяна-Нордкота, несмотря на формальное согласие правительства с его положениями, они реализовывались медленно, не в полной мере. Вновь приходилось преодолевать административное лобби. Поэтому необходимость оптимизировать государственный аппарат, провести дальнейшие реформы в уже обозначенном русле сохранялась, что привело к попытке очередной административной реформы.

Новый этап развития государственной службы связан с эпохой нахождения на посту премьер-министра Маргарет Тетчер (1979-1990). Она придерживалась неоконсерваторского курса, была за сокращение административного аппарата при одновременном повышении его эффективности, она продолжила его «менеджеризацию», попыталась перевести его на принципы функционирования частных корпораций. Основные положения ее программы содержатся в программе «следующие условия». Чиновники разделялись на политических, принимающих решения, и исполнительные, реализующие их. Последние превращались в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с политическими учреждениями на договорной основе. Постоянная государственная служба в привычном понимании оставалась в политических учреждениях. Реформы Тетчер были действительно радикальными, но результаты были неоднозначными. Удалось сократить численности государственных служащих, финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но вместе с тем была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы.

В конце 1999 года правительство Великобритании опубликовало программу «Modernizing Government» («Модернизация государственного управления»), рассчитанную на долгосрочную реализацию. Он был составлен во время осуществления полномочий премьер-министра Тони Блером. Основной принцип реформы - «улучшить условия для граждан и бизнеса», для чего были закреплены пять обещаний:

· разрабатывать долгосрочную государственную политику на основе улучшения работы и обучения министров и госслужащих

· создать более ответственную государственную службу, предоставлять государственные услуги, соответствующие потребностям граждан, а не удобству представителей государства.

· поддерживать высокое качество услуг

· построить правительство информационного века, что включает в себя создание технологических Интернет сайтов, развивать информационных технологий, телефонных центров, новых электронных услуг.

· повысить престиж и оценку общественного мнения госслужбе.

Власти Великобритании признали, что некоторые звенья работают неэффективно, им не хватает новых динамичных и адекватных современной обстановке подходов к решению многих проблем, что отличает их от деятельности бизнес структур, постоянно стремящихся к совершенствованию в условиях конкурентной борьбы. Основные причины подобного положения указаны в программе по модернизации:

· большинство организаций строят свою работу на основе собственных интересов и не очень заботятся о нуждах конкретных потребителей.

· сложная и инертная система государственного управления

· излишнее внимание к ресурсам, но не результатам

· уход от риска, порой неоправданный

· недостаточная менеджеризация администрации, недостаток новых услуг.

· низкий статус госслужбы.

На основе итогов административной реформы и существовавших реалий госслужбы в Великобритании на конец 90-х в конце 1999 года руководитель внутренней государственной службы предоставил премьер-министру проект программы новой реформы. В нем содержались сферы, которые нуждались в совершенствовании. Среди них:

· повышение квалификации и уровня компетентности государственных служащих

· развитие инновационной культуры

· выявление талантливых людей в государственных учреждениях

· предоставление в государственной службе больших возможностей для отдельных категорий работников (женщин, этнических меньшинств и людей с ограниченными возможностями).

· облегчение перемещения персонала в государственном секторе, обмена с другими секторами.

Большое внимание уделяется развитию и использованию творческого потенциала государственных служащих. В программе проводимых реформ говорится: «мы должны выявлять наиболее талантливых людей на самой ранней стадии, дать им возможность для раскрытия своих способностей и обеспечить их быстрое продвижение по службе. Они должны обладать системным мышлением, способностью к совместной работе и быть мотивированными на инновационные решения».

Мотивационный аспект также является одним из наиболее важных. В программе говорится, что «государственные служащие должны получать вознаграждение в соответствии с тем вкладом, который они делают». В связи с чем правительство Великобритании в качестве основных путей реформирования статуса чиновников выбрало следующие:

· реформирование существующей системы заработной платы таким образом, чтобы она более соответствовала потребностям госслужащих, соответствовала их потребностям

· создание соответствующих стимулов к труду

· совершенствование системы найма и адаптации персонала

· расширение практики использования нематериальных стимулов, включая развитие обучения, расширение перспектив профессионального роста

· улучшение условий труда, введение гибкого рабочего графика, применение принципа семейной занятости (работу могут выполнять поочередно члены семьи)

· награждение национальными премиями и так далее

· создание стройной системы обеспечения основным ресурсом - кадрами.