Глава V. Основы Государственного (конституционного) права Германии

Конституция Германии

Конституционное развитие

Конституционный строй начал складываться в отдельных германских государствах уже после революции 1830 г. (так называемые «Среднегерманские конституции»). В ходе революции 1848 г. предпринималась попытка создать общегерманскую демократическую конституцию; это была так называемая Имперская конституция церкви св. Павла 1849 г. (в этой церкви во Франкфурте заседало Национальное собрание, одобрившее Конституцию). В силу она не вступила, и создать единое германское государство тогда не удалось.

После того как эту задачу выполнила «железом и кровью» Пруссия, руководимая «железным канцлером» Отто фон Бисмарком, в 1871 г. Король Пруссии Вильгельм I вместе с подчинившимися ему еще несколькими монархами германских земель октроировал Имперскую конституцию, довольно далекую от демократических принципов.

После ноябрьской революции 1918 г. и ликвидации попытки установить в Германии советскую власть заседавшее в Веймаре Национальное собрание приняло в августе 1919 г. демократическую Конституцию Германской империи*, получившую известность под именем Веймарской конституции. В ней отразились многие идеи несостоявшейся Конституции 1849 г.

* Перевод немецкого слова Reich как «империя» не совсем точен. По-русски империя — обычно одна из форм монархии, при которой монарх именуется императором. Иногда все же и по-русски мы говорим, например, о колониальных империях, хотя возглавлялись они порой и президентами республик-метрополий (США, Франция). Конституция Германской империи 1919 г. фиксировала республиканскую форму правления, и поэтому слово Reich в данном случае — синоним слова Staat, т. е. «государство». Однако мы сохраняем терминологический перевод «империя» потому, что названия многих высших органов и учреждений были образованы от слова «Reich» и перевод «государственный» не позволил бы отличить их от тех институтов, названия которых были образованы от слова «Staat». Думается, не случайно, хотя и с определенной политической экспрессией, термин «Reich» применительно к периоду гитлеризма у нас зачастую не переводился, а транскрибировался: «райх» или (чаще) транслитерировался: «рейх». Наименование главы германского правительства до 1945 г. у нас переводилось «рейхсканцлер», палат парламента — «рейхстаг» и «рейхсрат» (хотя наименование последнего иногда и переводилось: «Имперский совет»). В настоящее время вместо термина «Reich» употребляется термин «Bund» (буквально — «союз», но у нас он официально переводится как «федерация»).

Тоталитарный национал-социалистский (нацистский) строй, установленный в Германии гитлеровцами в 1933 г. и растоптавший Веймарскую конституцию, был антиконституционен по самой своей природе. Вся власть была сосредоточена в руках фюрера (Fuhrer — вождь) единственной в стране партии — Национал-социалистской германской рабочей партии Адольфа Гитлера, который соединил в своих руках должности и Президента, и Рейхсканцлера (главы правительства). В отношении всех несогласных с режимом применялся самый жестокий террор. Гитлер решил завоевать мировое господство, в результате чего вспыхнула Вторая мировая война, унесшая десятки миллионов жизней.

После разгрома гитлеровской Германии в 1945 г. верховная власть в стране временно перешла в руки Контрольного совета, состоявшего из командующих оккупационными силами четырех держав-победительниц — Советского Союза, США, Великобритании и Франции (вместе с Великобританией участие в оккупации приняла и Канада, представитель которой, однако, не входил в состав Контрольного совета). Контрольный совет принял ряд законов, направленных на демилитаризацию, дефашизацию и демократизацию страны. В частности, было преобразовано ее территориальное устройство — ликвидирована Пруссия как государственное образование, с которым связывалась националистическая и милитаристская идеология, и на базе ее провинций и ряда земель* — субъектов федерации догитлеровского периода были сформированы новые земли. Некоторые земли сохранились в прежних границах. В течение 1946 — 1947 гг. в землях были приняты демократические конституции, в которых обычно признавалось, что данная земля является частью будущей демократической Германии.

* Термин «Land» (буквально: страна, сельская местность) у нас в смысле субъекта федерации переводится как «земля». Этот перевод хотя семантически и допустим, однако неудобен: прилагательное от этого слова оказывается многозначным. Например, термин «земельный суд» (Landgericht) может пониматься не только как суд данного субъекта федерации, но и как суд, разрешающий земельные споры, что неверно. Правильнее было бы перевести этот термин как «край», но, к сожалению, перевод «земля» слишком укоренился в нашей литературе.

Обострение противоречий между сталинским режимом СССР и западными державами привело к прекращению деятельности Контрольного совета и расколу страны. На территории трех западных оккупационных зон в 1949 г. образовалась Федеративная Республика Германия*, а на территории советской зоны — Германская Демократическая Республика, в которой был установлен социалистический строй.

* У нас в советский период название этого государства Bundesrepublik Deutschland (буквально: Союзная Республика Германия) переводилось «Федеративная Республика Германии». Употреблением родительного падежа хотели показать, что Федеративная Республика — не вся Германия, а лишь ее часть.

В Западной Германии 24 мая 1949 г. вступил в силу Основной закон федеративной Республики Германии, принятый 8 мая учредительным органом — Парламентским советом, состоявшим из 65 членов. Это были представители политических партий, избранные ландтагами (парламентами) 11 западногерманских земель. Для Берлина, находившегося в глубине советской зоны оккупации, соглашениями четырех держав был установлен особый статус, и три его сектора, в которых находились оккупационные войска западных держав и которые создали единое самоуправление, направили в Парламентский совет 15 представителей со статусом гостей. Название «Основной закон» было обусловлено тем, что он рассматривался как временная конституция западной части страны на период до ее воссоединения, после чего имелось в виду принять конституцию свободным решением всего немецкого народа, что отражено в ст. 146 Основного закона. В ст. 23 его первоначального текста указывалось, что он действует сначала на территории перечисленных западных земель, а в остальных частях Германии должен быть введен в действие после их вступления (имелось в виду вступление в ФРГ).

Парламентский совет разрабатывал Основной закон на базе директив трех западных оккупирующих держав, которые, однако, оставляли достаточно широкое поле для самостоятельного творчества западногерманской учредительной власти. В ч. 1 ст. 144 Основного закона предусматривалось, что он нуждается в принятии народными представительствами 2/3 германских земель, в которых сначала должен действовать (т.е. западногерманских). Он был одобрен всеми западногерманскими землями, кроме Баварии, для которой тем не менее он также стал обязателен.

Одобрили его и три оккупирующие державы — США, Великобритания и Франция, которые, однако, сделали оговорки, ограничившие действие Основного закона в отношении Берлина с учетом четырехсторонних соглашений держав-победительниц.

Основной закон не затронул вопросов, связанных с оккупацией страны и полномочиями Высокой союзной комиссии для Германии, заменившей применительно к Западной Германии Контрольный совет. В августе 1949 г. Комиссия приняла Оккупационный статут, ограничивший права оккупирующих держав (он получил новую редакцию в марте 1951 г.). Однако суверенным государством Федеративная Республика Германия стала с заключением 26 мая 1952 г. Договора об урегулировании вопросов, возникших в результате войны и оккупации (пересмотрен Парижским протоколом в октябре 1954 г.), на основании которого она получила возможность отменять и изменять положения оккупационного права.

В дальнейшем Основной закон подвергся довольно многочисленным изменениям: до 20 февраля 1996 г. поправки в него вносились, начиная с 1951 г., 43 раза, то есть в среднем почти ежегодно. Можно констатировать, что Основной закон постоянно увеличивается в своем объеме: в него включены дополнительно 42 статьи, 16 частей статей, 18 пунктов и предложений, тогда как исключены лишь пять статей, одна часть статьи, два пункта и одно предложение.

Что касается конституционного развития ГДР, то оно проходило два этапа.

На первом этапе (1949 — 1968 гг.) действовала Конституция 1949 г., которая имела определенные черты сходства с Основным законом ФРГ, обусловленные некоторой преемственностью с Веймарской конституцией. Курс на строительство социализма, взятый руководством республики с начала 50-х гг., сопровождался несоблюдением многих демократических положений Конституции, Внесенные в ее текст поправки не во всем привели его в соответствие с действительностью. Это относится и к замене в 1952 г. федеративного политико-территориального устройства унитарным: вместо пяти земель было образовано 16 округов (Bezirke). В июне 1953 г. в Восточном Берлине и ряде других городов ГДР народ вышел на улицы, требуя демократии и воссоединения страны, однако «волынки», как эти выступления были названы советской прессой, подавила Советская армия. Это было первое открытое проявление неприятия народом тоталитарного режима в зарубежных странах «социалистического лагеря», как тогда называли мировую социалистическую систему. Советский Союз признал Германскую Демократическую Республику суверенным государством в 1955 г., когда была ликвидирована Советская контрольная комиссия для Германии.

В 1968 г. путем референдума, проведенного так же, как и все выборы, в условиях сильнейшего психологического давления на избирателей, была принята последовательно социалистическая Конституция, предусмотревшая руководящую роль в обществе и государстве одной из пяти формально существовавших в республике политических партий — Социалистической единой партии Германии* (коммунистической). Типичный для социалистических конституций принцип единства власти воплощался в конституционном (но только конституционном) верховенстве системы народных представительств. На деле руководящую роль в государственном механизме играл коллективный глава государства — Государственный совет, особенно его Председатель, на должность которого избирался генеральный секретарь центрального комитета СЕПГ. Реальная же власть была сосредоточена в руках аппарата СЕПГ. В период после ноября 1989 г., когда тоталитарный режим в республике начал рушиться и широкие слои населения стали требовать объединения обеих частей Германии, Конституция претерпела ряд изменений, направленных на подготовку вхождения ГДР в состав ФРГ. В частности, были восстановлены и приняли свои конституции пять земель. Конституция ГДР перестала действовать вместе с прекращением существования ГДР.

* Таков был официальный перевод названия этой партии. В действительности же ее название — Sozialistische Einheitspartei Deutschlands — следовало переводить «Социалистическая партия единства Германии».

Воссоединение Германии, осуществленное в форме подписанного 31 августа 1990 г. Договора обоих германских государств об установлении единства Германии, отразилось и на содержании Основного закона. В частности, договором была отменена изложенная выше первоначальная ст. 23. Договор обеспечил сохранение на территории бывшей ГДР некоторых правовых установлений, в частности результатов аграрной реформы, и вступил в силу 3 октября 1990 г.

В ноябре 1991 г. законодательные палаты — Бундестаг и Бундесрат — создали на паритетной основе Совместную конституционную комиссию, в которую вошли по 32 представителя каждой палаты и по столько же их заместителей. Ее решения должны были приниматься 2/3 состава. Отдельные ее разработки привели к внесению в Основной закон ряда изменений, коснувшихся федеративного устройства, участия в Европейском союзе и др. Вскоре было решено новую Конституцию не разрабатывать, поскольку Основной закон за 40 с лишним лет своего действия вполне оправдал себя в качестве демократической германской конституции.