Принятие и вступление в силу конституционных поправок

В настоящее время наибольший интерес вызывают вопросы принятия конституционных поправок. Положениями ст.134 Конституции установлено, что правом внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Ст.136 Конституции установила, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Таким образом, в соответствии со ст.136 и ч.2 ст.108 Конституции для принятия конституционной поправки необходимо, чтобы она была одобрена большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопросы о том, кем направляются на рассмотрение органов законодательной власти субъектов РФ принятые конституционные поправки и в компетенцию какого органа входит обобщение результатов рассмотрения поправок в субъектах федерации в Конституции пока не решены. Не урегулирована также и процедура рассмотрения конституционных поправок законодательными (представительными) органами субъектов РФ.

Первые попытки применить положения ст.136 Конституции и принять поправки к Конституции привели к возникновению ряда спорных ситуаций. Своеобразным “камнем преткновения” стали наименование и правовая форма акта, содержащего поправку к Конституции. Существовали принципиально разные подходы к разрешению этой проблемы. Некоторые юристы, депутаты и члены палат Федерального Собрания полагали, что конституционные поправки должны приниматься в форме федеральных конституционных законов. Другие же считали, что поправки к Конституции - самостоятельный вид нормативных правовых актов РФ и такие акты должны именоваться именно ”поправками”. Существовала также и точка зрения, в соответствии с которой предпочтение отдавалось принятию поправок федеральными законами.

Ввиду того, что единой позиции выработать не удалось, Государственная Дума была вынуждена обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ст.136 Конституции. Государственная Дума ходатайствовала перед Конституционным Судом о толковании Конституции относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции и склонялась к позиции сторонников принятия поправок федеральными конституционными законами.

Принятое по результатам рассмотрения запроса Государственной Думы Постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании статьи 136 Конституции от 31 октября 1995 г. № 12-П стало важным актом конституционного значения, по существу определившим порядок принятия конституционных поправок.

В этом Постановлении Конституционный Суд установил, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона в силу ряда доводов. Во-первых, было признано, что поскольку федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в главы 3-8 Конституции поправок, не относящихся по своему содержанию к кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Во-вторых, Конституционный Суд установил, что в отличие от конституционных поправок федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью. В-третьих, было признано, что положение ст.136 Конституции о том, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает только распространение на процедуру принятия конституционных поправок требований ч.2 ст.108 Конституции об их одобрении большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Конституционный Суд также установил, что поправки к Конституции не могут иметь и форму федерального закона, что было обосновано тем, что в силу прямого указания статей 136 и 108 Конституции для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов, а также тем, что в отношении федерального закона Президент РФ наделен правом его отклонения, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный статьей 136 Конституции на процедуру принятия поправок.

Согласившись с тем, что поправки к Конституции не могут иметь форму федерального конституционного закона или федерального закона, Конституционный Суд признал, что поправки в смысле ст.136 Конституции принимаются в форме особого правового акта, имеющего особый статус. Но при этом акт, содержащий изменение Конституции, не был назван собственно “поправкой”. Конституционный Суд постановил, что конституционные поправки должны приниматься в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции. В этом контексте необходимо отметить, что действующая Конституция непосредственно предусматривала существование только двух видов законов, принимаемых на федеральном уровне - федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, Постановлением Конституционного Суда № 12-П в систему российского законодательства был введен третий вид законов федерального уровня - закон Российской Федерации о поправке к Конституции.

В п.2 резолютивной части рассматриваемого Постановления Конституционный Суд установил, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых Федеральным Собранием поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.

Тем самым, в ответ на запрос Государственной Думы, Конституционный Суд указал, что, во-первых, порядок принятия поправок уже установлен Конституцией, во-вторых, конкретизация положения ст.136 о вступлении в силу поправок - это дело законодателя[315]. Следовательно федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу конституционных поправок по существу призван установить процедуру прохождения поправок в субъектах РФ, порядок обобщения результатов рассмотрения поправок в субъектах РФ и официального опубликования поправок.

Вне всякого сомнения, процесс принятия такого федерального закона будет проходить тяжело. Причиной тому станут скорее всего не вопросы правового характера, а различное отношение противоборствующих сегодня политических сил к вопросам перераспределения полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти и конституционной стабильности. Так, с осени 1996 г. федеральный закон о порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ дважды отклонялся Президентом и дважды Советом Федерации.

Принятие такого закона не было названо Конституционным Судом РФ в качестве обязательного условия, необходимого для начала процесса принятия конституционных поправок. Вместе с тем очевидно, что непринятие этого акта является серьезным препятствием на пути конституционных поправок, так как процедура и сроки их одобрения в субъектах РФ остается неурегулированной. В сложившейся ситуации маловероятно, что какая-либо конституционная поправка будет одобрена палатами Федерального Собрания, рассмотрена и одобрена необходимым количеством органов законодательной власти субъектов РФ и вступит в силу. Сегодня очевидно, что Президент РФ, будучи противником внесения изменений в действующую Конституцию, в принципе способен заблокировать принятие федерального закона о порядке принятия конституционных поправок, ибо преодолеть вето Президента РФ по данному вопросу достаточно сложно.

В этой связи нельзя не учитывать, что данный пробел в конституционном законодательстве может быть устранен, а процедура и особенно срок прохождения конституционных поправок установлены непосредственно Президентом РФ в том виде, который будет отвечать его интересам в максимальной степени. Тем более, что Конституционный Суд уже признал за Президентом право (п.4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П) издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.