Органы местного самоуправления

Ч.2 ст.130 Конституции пре­ду­смат­ри­ва­ет осу­ще­ст­в­ле­ние гра­ж­да­на­ми ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния так­же "че­рез вы­бор­ные и дру­гие ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния". Это кон­кре­ти­за­ция ч.2 ст.3 Кон­сти­ту­ции, где ор­га­ны ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния рас­смат­ри­ва­ют­ся в ка­че­ст­ве од­ной из форм осу­ще­ст­в­ле­ния вла­сти на­ро­да.

Закон 1995 г. (ст.1) характеризует органы местного самоуправления двумя при­зна­ками: они на­де­ле­ны пол­но­мо­чия­ми по ре­ше­нию во­про­сов ме­ст­но­го зна­че­ния и не вхо­дят в сис­те­му ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. Следует добавить, что они фор­ми­ру­ют­ся на­се­ле­ни­ем или его пред­ста­ви­те­ля­ми в ли­це де­пу­та­тов (со­вет­ни­ков), об­ла­да­ют пра­вом из­да­ния локальных нор­ма­тив­ных ак­тов, поль­зу­ют­ся го­су­дар­ст­вен­ны­ми га­ран­тия­ми реа­ли­за­ции сво­их пол­но­мо­чий, вклю­чая го­су­дар­ст­вен­ное га­ран­ти­ро­ва­ние ис­пол­не­ния ак­тов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния.

Ч.1 ст.131 за­кре­п­ля­ет пра­во на­се­ле­ния на са­мо­стоя­тель­ное оп­ре­де­ле­ние струк­ту­ры ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Оче­вид­но, речь идет не толь­ко о внут­рен­нем уст­рой­ст­ве со­от­вет­ст­вую­щих ор­га­нов, но и об оп­ре­де­ле­нии ви­дов ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, их наименования, взаи­мо­от­но­ше­ний ме­ж­ду ни­ми, в осо­бен­но­сти – ме­ж­ду пред­ста­ви­тель­ны­ми и ис­пол­ни­тель­ны­ми ор­га­на­ми, оп­ре­де­ле­нии внут­рен­ней струк­ту­ры этих ор­га­нов, рас­пре­де­ле­нии ком­пе­тен­ции ме­ж­ду ни­ми и т.п.[307]

Однако в соответствии с п.”н” ст.72 Конституции установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления относится к сфере полномочий государственной власти. В зависимости от толкования этой нормы, самостоятельность населения в смысле ч.1 ст.131 можно понимать либо как самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (это будет один из общих принципов “организации местного самоуправления”), либо как самостоятельный выбор в рамках, установленных законом[308].

В пользу первого варианта толкования говорит следующее. Во-первых, если бы к названным “общим принципам” относилось государственное предопределение структуры органов местного самоуправления, то не было бы смысла специально подчеркивать в ч.1 ст.131 самостоятельность населения. Во-вторых, в п.”н” ст.72 не говорится ни о какой системе органов местного самоуправления, задаваемой государством хотя бы на уровне “общих принципов”. Это подтверждается и грамматическим толкованием п.”н” ст.72 (в противном случае говорилось бы о системах органов государственной власти и местного самоуправления), и логическим: ст.12 Конституции, в соответствии с которой следует толковать все положения Конституции о местном самоуправлении, вводит понятия “система органов государственной власти” и “органы местного самоуправления”, а в п.”н” ст.72 эти понятия воспроизводятся. Так что ошибочно усматривать в формулировке п.”н” ст.72 указание на некую систему, следовательно, и структуру органов местного самоуправления, предопределяемую законом[309].

Таким образом, по Конституции, общие принципы организации органов местного самоуправления (например, обязательность выборного представительного органа, ответственность перед ним других органов и т.п.) устанавливаются законом, а структура этих органов самостоятельно определяется населением. Конституция допускает, например, что в небольшом муниципальном образовании выборным органом местного самоуправления будет лишь один глава муниципального образования и не будет коллегиального представительного органа.

Однако федеральный законодатель придерживается второго варианта толкования п.”н” ст.72, что обусловлено российскими условиями формирования местного самоуправления “сверху”. Просто практика требует законодательного предопределения структуры органов местного самоуправления.

В Законе 1995 г. предусматривается, например, что выборные органы об­ра­зу­ют­ся в со­от­вет­ст­вии с фе­де­раль­ным за­ко­но­да­тель­ст­вом, за­ко­на­ми субъ­ек­тов РФ, ус­та­ва­ми му­ни­ци­паль­ных об­ра­зо­ва­ний (ч.1 ст.14.). Вы­де­ля­ют­ся две раз­но­вид­но­сти вы­бор­ных ор­га­нов ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния: а) представительные ор­га­ны, ко­то­рые об­ра­зу­ют­ся по­сред­ст­вом вы­бо­ров на ос­но­ве все­об­ще­го рав­но­го и пря­мо­го из­би­ра­тель­но­го пра­ва при тай­ном го­ло­со­ва­нии; б) ор­га­ны, об­ра­зуе­мые пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Причем представительные органы понимаются как непременно коллегиальные органы, а не просто избранные населением; от них отличаются исполнительные органы. Глава муниципального образования рассматривается как вы­бор­ное долж­но­ст­ное ли­цо, воз­глав­ляю­щее дея­тель­ность по осу­ще­ст­в­ле­нию ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, но не являющееся представительным органном. Ст.16 Закона 1995 г. гла­сит: "Со­глас­но ус­та­ву му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния из­бран­ный на­се­ле­ни­ем гла­ва му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния мо­жет быть на­де­лен пра­вом вхо­дить в со­став пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, пред­се­да­тель­ст­во­вать на за­се­да­ни­ях пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния". А в за­ко­но­да­тель­ст­ве субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся, что вы­бор­ные долж­но­ст­ные ли­ца мо­гут на­де­лять­ся пол­но­мо­чия­ми пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния, за ис­клю­че­ни­ем пол­но­мо­чий, от­не­сен­ных за­ко­но­да­тель­ст­вом к ис­клю­чи­тель­ным пол­но­мо­чи­ям пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния. Закон 1995 г. оп­ре­де­ля­ет два ва­ри­ан­та из­бра­ния гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния: 1) на ос­но­ве все­об­ще­го рав­но­го и пря­мо­го из­би­ра­тель­но­го пра­ва при тай­ном го­ло­со­ва­нии; 2) пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния из сво­его со­ста­ва. За­ко­но­да­тель­ст­вом субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции до­пус­ка­ет­ся воз­мож­ность из­бра­ния гла­вы му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния на схо­де гра­ж­дан в ме­ст­ных со­об­ще­ст­вах с не­боль­шим чис­лом на­се­ле­ния (на­при­мер, в Рос­тов­ской об­лас­ти – не бо­лее 1000 че­ло­век).

Между тем, законодательное разделение представительных (читай – “законодательных”) и исполнительных органов на уровне местного самоуправления вряд ли уместно и противоречит смыслу ч.1 ст.131. При вы­бо­ре оп­ти­маль­ной мо­де­ли ме­ст­но­го са­мо­управ­ле­ния глав­ный во­прос состоит не в том, как рас­пре­де­ле­ны пол­но­мо­чия ме­ж­ду коллегиальным пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном, гла­вой му­ни­ци­паль­но­го об­ра­зо­ва­ния или его ад­ми­ни­ст­ра­ци­ей, а в том, насколько не­по­сред­ст­вен­ные и пред­ста­ви­тель­ные формы сочетаются с компетентностью и пер­со­наль­ной от­вет­ст­вен­но­стью. Здесь, в частности, можно придерживаться ленинского принципа власти Советов: кто принимает решения, тот их и исполняет. Здесь нет государственной власти и раз­де­ле­ния вла­стей, но должны быть раз­гра­ни­че­ние и пер­со­ни­фи­ка­ция пол­но­мо­чий, ко­то­рые суть конституционные пол­но­мо­чия ме­ст­но­го со­об­ще­ст­ва на са­мо­управ­ле­ние, а не полномочия, предусмотренные законодателем.