Центральные органы управления

Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:

 

I. 1699 г. — нач. XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений).

В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).

 

II. Реформа 1718—1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий (табл. 1). Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. “О выбирании советников и асессоров”.

 

Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму

· (нечеткость функций,

· параллелизм в работе,

· несовершенство делопроизводства,

· волокита,

· произвол администраций и др.).

Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

В системе этих органов происходили существенные изменения.

 

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов, Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам, он превратился в центральный орган политического сыска и был позже подчинен Сенату наряду с другими коллегиями.

 

В 1699 г. была учреждена Бурмистерская палата или Ратуш а, посредством которой предполагалось

· улучшить дело поступления в казну прямых налогов

· и выработать общие условия промышленности и торговли в городах.

В своей работе Бурмистерская палата опиралась на систему местных органов (земских губ).

К 1708 г. Ратуша превратилась в центральное казначейство, заменив Приказ большой казны. В нее вошли двенадцать старых финансовых приказов.

 

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий:

· назначены Сенатом президенты и вице-президенты,

· определены штаты

· и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили

· четыре советника,

· четыре асессора (заседателя),

· секретарь,

· актуариус,

· регистратор,

· переводчик

· и подьячие.

Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел "новым порядком ".

 

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

 

1) Иностранных дел;

2) Казенных сборов;

3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная);

5) Военная;

6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговля);

8) Штатс-контора (ведение государственных расходов);

9) Берг-коллегии - Мануфактур-коллегии (промышленная и).

 

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ,

в 1722 г. из единой Берг-мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую,

· кроме функций управления промышленностью,

· были возложены задачи экономической политики

· и финансирования.

За Берг-коллегией остались функции

· горнодобычи

· и монетного дела.

 

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г.), объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок работы учреждения.

 

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата.

· Четкое распределение ведомственных функций,

· разграничение сфер государственного управления и компетенции,

· единые нормы деятельности,

· сосредоточение управления финансами в едином учреждении

— все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

 

С учреждением новой столицы (1713 г.) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург: Сенат и коллегии создавались уже там.

 

Структура коллегии: присутствие, президент (вел заседание), вице-президент, 4—5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы.

Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый “Генеральный регламент” (156 глав).

 

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления.

Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер- и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

 

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями.

Каждая коллегия имела свой круг ведомств.

Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению.

Коллегиям подчинялись

· губернаторы,

· вице-губернаторы,

· воеводы,

· канцелярии.

Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили “ доношениями”.

Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они “усматривали государственную пользу”.

При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным.

В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена.

Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже — Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел (ок. 1725 г.) и др.

Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меншиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, П.П. Шафиров, Я.В. Брюс, А.А. Матвеев, П.А. Толстой, Д.М. Голицын.

Коллегии просуществовали до 1802 г. и были упразднены в связи с дальнейшей централизацией государственного управления и введением министерств.

 

Местное управление

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.

 

Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ “Об учреждении губерний и о росписи к ним городов” от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами):

· Московская,

· Ингерманландская — позднее С.-Петербургская,

· Киевская,

· Смоленская,

· Архангелjгородская — позднее Архангельская,

· Казанская,

· Азовская,

· Сибирская.

В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м — 11 (добавились Астраханская, Нижегородская, Рижская).

Это была первая административная реформа Петра. А.А. Кизеветтер подчеркивает фискальный характер этой реформы: “...каждая часть (регулярной армии. — Авт.) содержалась на сборы с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована... Собрать с губернии положенные по табели сборы и своевременно доставить их в соответствующие полки — в этом заключалась главная сущность, альфа и омега административных задач, возложенных на губернатора”.

К функциям губернатора присоединялись и другие обязанности — организация и деятельность суда и полиции.

Губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.

 

Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала.

При губернаторе был образован совет “ландратов” (8—12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

 

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, ибо первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г.

В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы.

Провинции делились на округа — дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары.

С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога — подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).

Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства.

Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего.

Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.

Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община — субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекрутов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (общинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сельского старосту и его заместителей — лесных, земельных, сенокосных и т.п.). Наиболее четко проявился общественный дуализм общины как орудия вотчинного управления, с одной стороны, а с другой — как орудия защиты и сохранения интересов крестьян перед феодалом и царской администрацией.

Петровские реформы коснулись также и устройства управления торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа.

Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение избираемых посадскими людьми бурмистров.

Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (таможенных, питейных и др.) налогов с городского населения.

Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. — Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, выходила с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах.

В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистерской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая городская реформа Петра.

В 1720 г. была проведена вторая городская реформа — магистратская. 1

3 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны.

В Москве и других городах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов.

Вице-президентом Главного магистрата был назначен богатый купец И. Исаев.

Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов,

· ведали сбором налогов

· и судом над горожанами,

· должны были “содержать в своем смотрении полицию”, что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело,

· санитарию,

· открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое.

Магистраты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу.

Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну.

Магистраты являлись соединительным звеном между

· администрацией

· и сходом жителей посада.

Они оказались долговечными и были упразднены лишь в 1864 г. судебной реформой.

 

По второй городской реформе население городов было разделено на

· “регулярных”

· и “нерегулярных” граждан.

К “нерегулярным ” относились лица, не владевшие собственностью.

“Регулярные ” делились на две гильдии:

в первую входили

· дворяне,

· купцы

· и промышленники,

во вторую —

· мелкие торговцы

· и ремесленники.

Правом избирать в местные магистраты пользовались только “регулярные” граждане.

 

Причины того, что Петру I не удалось разрешить во всей полноте столь занимавшую его проблему местного управления А.А. Кизеветтер, например, видит в “добровольном абсентеизме” дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родовые усадьбы: “Только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра”.

 

Лишенные условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались.

В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии — в уездах.

 

Военное управление

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в.

После неудачных походов на Азов (1695—1696 гг.) прекратило свое существование дворянское конное ополчение.

Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский.