Эволюция круга лиц, обеспечиваемых в праве социального обеспечения

Изучение законодательства и анализ юридических норм позволяет не только выявить собственно сам круг обеспечиваемых, но и понять причины появления конкретной нормы права социального обеспечения, раскрыть содержание идей об обязанностях государства в сфере реализации социально-экономических прав граждан, существовавших в обществе в определенный момент развития, оценить эффективность тех или иных приемов регулирования. Возникновению и последующему закреплениюнорм права в написанном источнике предшествуют особые явления (причины, факторы).

Следует отметить, что эти явления специфичны для конкретного этапа развития общества. Одним из факторов, обуславливающим формирование какой-либо нормы права следует назвать специфику экономических отношений. С.С. Алексеев подчеркивает «определяющая роль экономического базиса, собственности на всех этапах развития общества остается, в конечном счете, решающим фактором социального регулирования и неизменно присутствует во всех его проявлениях и разновидностях»[4].

Различия в производственных отношениях, составляющих экономический базис общественной формации, являются существенными, качественными. Это обстоятельство позволяет выделить этапы в развитии этого базиса и соответственно права. Этап понимается как отрезок времени, ознаменованный каким-либо качественным изменением, событиями[5]. Р.И. Иванова отмечает, что социальное обеспечение как определенная форма жизнеобеспечения людей имеет конкретные исторические типы, поскольку оно осуществляется в рамках той или иной общественно-экономической формации[6]. В развитии права социального обеспечения, можно выделить[7], три основных периода.

Первый, начиная с появления первых писанных источников права до октября 1917 года, когда пришедшие к власти большевики отказались от существовавших правовых норм и достижений юриспруденции России царского периода, или как его обычно называют досоциалистический.

Второй - социалистический - начинается с 1917 года и заканчивается изменениями политики государства в области экономики в конце 80-х годов, обусловленными переходом к рыночной экономике.

Третий этап - современный или постсоциалистический.

Естественно, что подобная периодизация в некоторой мере условна, поскольку можно выделить и более «мелкие» периоды, назовем их стадиями. Эти стадии также имели свои качественные особенности экономики, влияющие на право. Например, на той стадии, когда в Российской империи еще не было промышленности, не было наемных работников, а значит, не могло быть и пособий по временной нетрудоспособности, и соответственно страхования рабочих.

После событий 1917 года, пособия по безработице сначала существовали, затем, когда отрицалось ее существование, институт этих пособий был упразднен. Представляется, тем не менее, что в рамках данного исследования, возможно, ограничиться изучением только трех указанных этапов, выделяя только самые существенные изменения.

Изложение данного параграфа не разделено на периоды, а разбито по организационно-правовым формам социального обеспечения[8]. Причина в отсутствии исторических исследований, посвященных всем правовым формам социального обеспечения (в его современном понимании). Монографии досоветского периода касались, в основном, только страхования. По этой же причине отсутствуют сведения о практике применения правовых норм в сфере социального обеспечения. Отчасти сложности с обобщением литературы обусловили также небольшой объем информации о развитии юридической мысли по проблемам социального обеспечения. Для четкого представления круга исследуемых вопросов необходимо определиться с понятием предмета права социального обеспечения.

Оптимальной представляется так называемая экономическая трактовка «Предметом права социального обеспечения являются отношения по распределению благ и услуг из общественных фондов потребления. Такие отношения возникают между гражданами, с одной стороны, государственными органами, общественными организациями, учреждениями, предприятиями - с другой»[9]. При этом нужно учитывать, что некоторые институты современного права социального обеспечения относились к другим отраслям права, а возмещение вреда причиненного работнику работодателем рассмотрено для показа истории появления идеи обеспечения рабочих.

Итак, в первой главе будет рассмотрено закрепление в праве случаев предоставления любой помощи лицам, за счет аккумулированных на каком- либо уровне средств. По преимуществу анализ посвящен правовым формам социального обеспечения и его субъекту. Осуществляя эту ретроспективу, рассмотрим также и взаимопомощь. Было бы конечно самонадеянным претендовать на абсолютную полноту представленного обзора, но и цели таковой не ставится. Задача данного подраздела - выявить тенденции, провести периодизацию, понять «идейное обоснование» осуществлениятого или иного обеспечения. Подробно проследив механизм возникновения определенного вида обеспечения или появления нового субъекта, изучив под действием каких факторов это происходит, когда и почему он закрепляется правовой нормой, можно было бы прогнозировать возникновение новых возможных правоотношений. Одной из самых древних правовых форм социального обеспечения можно назвать общественное призрение. Его целью – согласно энциклопедическому словарю 1898 года - являлось «разумное обеспечение нуждающихся и предупреждение нищеты»[10]. Именно для борьбы с нищенством еще при царе Федоре Алексеевиче (1676-1682) организовывались общественные работы. По его Указу, как цитирует В.Герье, следовало «разобрав увечных людей от притворных нищих, первых поместить в двух шпитальнях, а здоровым лентяям дать работу»[11].

Представляется, что подобные меры, напоминавшие в ряде случаев скорее принуждение, тем не менее, следует относить к призрению. Устав об общественном призрении содержал главу о работных домах.

До указанного Устава, полностью посвященного общественному призрению, были приняты Учреждения для управления губерний от 7 ноября 1775 года. В соответствии с данным нормативным правовым актом введен особый орган - приказ общественного призрения. На эти приказы возлагалась забота о здравоохранении, устройство народных школ, сиротских домов, особых домов для неизлечимых, для умалишенных, богаделен, работных и смирительных домов[12]. Впервые был учрежден государственный орган, специализировавшийся на решении социально-культурных проблем, который занимался делами низов каждого из сословий, что можно заметить из содержания Учреждений. Обеспеченные люди в то время учились и лечились за плату у частных врачей и учителей. Статья 380 Учреждения, названная «Что есть дело приказа общественного призрения», описывает круг лиц, забота о которых составляла компетенцию этого органа. Призревались сироты, оставшиеся после родителей без пропитания, больные излечимые, убогие, увечные и престарелые, кои пропитания не имеют, сумасшедшие, не излечимые больные, кои пропитания не имеют[13].

Деятельность приказа общественного призрения была материально обеспечена по закону. Предусматривались различные источники, в частности, казна императорского величества и добровольное подаяние.

Помимо этого, в соответствии со статьей 382 дозволялось учредить аптеку, доходы с которой употреблять в пользу вышеуказанных учреждений, причем им отпускать лекарство от приказа без платы[14]. Учреждался городовой сиротский суд для купеческих и мещанских вдов и малолетних сирот, и в тех случаях, когда малолетний остался без всякого имения «суд старается поместить малолетнего по состоянию его, или в общественных для сирых училищах или у доброхотных людей, дабы научился науке, или промыслу вдовам же, у коих нет ни какого имения, старается доставить пристанище и пропитание, или работу приличную их состоянию». Здесь нужно отметить следующие два обстоятельства.

Во-первых, суд «старается поместить или старается доставить», а не обязан.

Во-вторых, суд вступается в дела вдов или сирот только по просьбе определенных лиц- то есть здесь применяется заявительный способ получения обеспечения. Подчеркну характерную черту общественного призрения того периода - предоставление не денежных видов помощи (помещение в специализированные и учебные заведения, больницы, предоставление работы). Ценность самих Учреждений 1775 года, заключается в том, что они положили начало систематической организации общественного призрения, которое в настоящее является ни чем иным, как институтом социального обслуживания. Существовал также нормативный правовой акт, специально посвященный регламентации общественного призрения. Назывался этот акт Устав об общественном призрении. Помимо создания, содержания и управления богоугодными и общественными заведениями указывалась и еще одна функция установлений (так назывался орган общественного призрения). В статье 50 сказано «Предоставляется выдавать из сумм призрения пособия на содержание крайне бедных семейств»[15].

Осуществлялись все эти мероприятия за счет имущества, состоявшего из пожалований от правительства, частных лиц и «самими устроенное», пособий от городов на создание общеполезных заведений, из пенных и штрафных денег[16]. Также данный Устав содержал нормы о порядке производства дел в приказах, о порядке сношения приказов, об их ответственности.

В Уставе были перечислены лица, принимаемые в дома для неизлечимо больных, заведения для умалишенных, работные дома и больницы. В частности, статья 199 предусматривала следующий порядок.

В больницы общественного призрения принимаются для пользования:

- всякого звания бедные и неимущие люди безденежно;

- имущие больные за умеренную плату и только тогда, когда порожние места случаются»[17].

Историки пишут, характеризуя первую половину 19 века, о том, что развитие буржуазных отношений в экономике и кризис крепостного права повлекли изменения в социальной структуре общества. Произошла замена основных классов феодального общества на основные классы буржуазного общества - капиталистами и наемными рабочими, буржуазией и пролетариатом[18].

Подводя итог, можно сказать, что в досоветский период существовало несколько обособленных друг от друга, различных по способу финансирования и отличающихся по кругу субъектов правовых форм обеспечения.

Во-первых, общественное призрение (в его рамках бесплатное медицинское обслуживание), субъектом здесь являлись любые физические лица.

Во-вторых, обеспечение военнослужащих, субъектами которого были как служилые люди, так и члены их семей. Для чиновников существовало две организационно-правовых формы - эмеритура и государственное пенсионирование. И, наконец, как прообраз негосударственного обеспечения функционировала цеховая взаимопомощь ремесленников.