Принятие государственного управленческого решения

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОС ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ.

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют:

1. законодательный (представительный) орган государственной власти;

2. высший исполнительный орган государственной власти;

3. иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется при соблюдении следующих принципов:

§ государственная и территориальная целостность России;

§ распространение суверенитета России на всю ее территорию;

§ верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России;

§ единство системы государственной власти;

§ разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

§ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ;

§ самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.

ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ТОВАРОВ РАБОТ УСЛУГ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОС И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

С 1 января 2014 года вступил в силу, за исключением отдельных положений, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, новый закон). Целями его принятия являются:

· существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов;

· обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов;

· предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При этом указывается, что разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в сфере государственных закупок. В связи с этим с той же даты, 1 января 2014 года, утрачивают силу Федеральный законот 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), все законы и отдельные положения законов, вносившие в Закон № 94-ФЗ изменения, и все взаимосвязанные с ним положения иных законов.

Р.Б. Куличев (2013) обращает внимание, что Федеральный закон № 44-ФЗне столько устанавливает новые процедуры осуществления закупок и вносит изменения в уже действующие, сколько устанавливает правовое регулирование всей системы осуществления государственных закупок, и не только на стадии их непосредственного проведения, но и на стадиях их планирования, исполнения и оценки исполнения.

Также предлагалось отменить и Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ), однако в принятом в итоге Федеральном законе № 44-ФЗ этого не предусматривается. Тем не менее закупки по Закону № 223-ФЗ частично интегрируются в контрактную систему.

Видимые изменения порядка обеспечения государственных (муниципальных) нужд:

1. расширение сферы действия законодательства в части стадий процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд и регламентирование тех стадий, которые не относятся напрямую к процессу выбора поставщика, подрядчика, исполнителя (далее также - контрагент), в том числе:

· введение требований об обосновании закупки и возможности ее общественного обсуждения;

· детализация требований обоснования цены;

· допущение возможного выведения из-под действия этого закона части закупок бюджетных учреждений;

· требование применения этого закона организациями, не руководствующимися им по общему правилу;

· введение института централизованных закупок;

· расширение количества способов размещения заказа, точнее определения контрагентов;

· установление более определенных требований к приобретаемым товарам, работам, услугам (нормирование, детализация требований к описанию предметов контрактов, определение идентичных и однородных товаров);

· введение дополнительного регулирования порядка исполнения контрактов, в том числе:

· установление порядка приемки товаров, работ, услуг по контракту;

· установление права заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта (параллельно аналогичные изменения внесены в Закон№ 94-ФЗ).

Предмет регулирования. В. Петрищев (2013) отмечает, что Федеральный закон № 44-ФЗ по сравнению с Законом № 94-ФЗ уточнил предмет регулирования законодательства в сфере государственных закупок. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ им регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в части, касающейся:

1. планирования закупок товаров, работ, услуг;

2. определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3. заключения гражданско-правового договора, именуемого также контрактом, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) указанными в законе лицами;

4. особенностей исполнения контрактов;

5. мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6. аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7. контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).

Ключевыми элементами в этом перечне являются «определение контрагентов» и «заключение гражданско-правового договора». «Под определением контрагентов» понимается «совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке, установленном этим Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги... либо в установленных этим законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаются заключением контракта» (п. 2 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ).

Таким образом, то, что формально было определено предметом регулирования Закона № 94-ФЗ, становится только частью предмета регулирования нового закона.

В связи с этим вводится и новый термин «закупка»: совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения контрагента и завершается исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ст. 3 Федерального Закона № 44-ФЗ).

Употребление именно термина «закупка», как мы понимаем, связано со стремлением унифицировать, интегрировать в единую систему обеспечение нужд государственных, муниципальных заказчиков и бюджетных учреждений и нужд организаций, руководствующихся Законом № 223-ФЗ.

Однако как можно увидеть из вышесказанного, закупка - это тоже часть предмета регулирования, включающего и предшествующие этапы (планирование закупок) и последующие их мониторинг и контроль. Для определения всего предмета регулирования используется термин «контрактная система»: совокупность участников контрактной системы и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (п. 1 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ).

Как видим, выстроена определенная иерархия: определение контрагентов (= размещение заказа) - часть закупки, как процесса непосредственно приобретения товаров, работ, услуг, а сама закупка - часть контрактной системы, включающей в себя планирование закупок и контроль за правомерностью и эффективностью их осуществления.

Весь данный процесс должен приводить к достижению целей закупок, определенных ст. 13 Федерального закона № 44-ФЗ.

Инструментом, обеспечивающим единство регулирования всего процесса, является Единая информационная система (ЕИС), которая будет содержать не только те сведения, которые в настоящее время подлежат размещению на официальном сайте ‑ планы-графики, извещения и протоколы, но и

· интегрирует в себя реестр контрактов и реестр недобросовестных контрагентов, а также включит в себя

· базу нормативных актов,

· информацию, необходимую для формирования предметов закупок и обоснования цены (каталоги товаров и с 1 января 2015 года (ч. 2 ст. 114 Федерального закона № 44-ФЗ) информацию о складывающихся на товарных рынках ценах),

· информацию о реализации планов и отчеты заказчика,

· результаты мониторинга, аудита и контроля закупок,

· реестр банковских гарантий, реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний и другую информацию, предусмотренную Федеральным законом № 44-ФЗ (ч. 3 ст. 4 этого Закона).

Порядок и сроки ввода в эксплуатацию единой информационной системы устанавливаются Правительством РФ. До ввода в эксплуатацию единой информационной системы информация, подлежащая размещению в единой информационной системе, размещается в порядке, установленном Правительством РФ, на официальном сайте (ч. 5 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ).

Также субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, интегрированные с ЕИС, разумеется, интегрированные после начала эксплуатации ЕИС (ч.ч. 7, 11 ст. 4, ч. 24 ст. 112 Федерального закона № 44-ФЗ).

Сфера применения. Заказчиками, руководствующимися Федеральным законом № 44-ФЗ являются: государственный, муниципальный заказчик либо (с оговоркой, о которой ниже) бюджетное учреждение, осуществляющие закупки (п. 7 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ).

Государственными и муниципальными заказчиками являются: государственный орган, орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение и, соответственно, муниципальный орган, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п.п. 5, 6 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ).

В отношении бюджетных учреждений ч.ч. 1, 2 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ установлена особая возможность: они получают право, при соблюдении установленных этими нормами условий, осуществлять часть закупки в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ:

1. за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

2. в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

3. за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Для применения этого права бюджетное учреждение обязано утвердить и разместить в единой информационной системе документ, предусмотренный ст. 2 Федерального закона № 223-ФЗ, ‑ положение о закупках, причем осуществлять указанные выше закупки в соответствии с этим положением оно сможет только в следующем после размещения календарном году. Если такое положение не принято, как следует из логики приведенных норм, бюджетное учреждение обязано руководствоваться Федеральным законом № 44-ФЗ.

Принятое бюджетным учреждением решение об осуществлении указанных выше закупок в порядке, установленном Федеральным законом № 44-ФЗ, или в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ не может быть изменено в текущем году.

Кроме того, положения Федерального закона № 44-ФЗ могут распространяться на некоторые закупки, осуществляемые лицами, которые не относятся к числу определенных этим Законом заказчиков.

Во-первых, положения Федерального закона № 44-ФЗ, за исключением устанавливающих особенности исполнения контракта, распространяются на осуществляемые автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями (которые по общему правилу руководствуются Федеральным законом № 223-ФЗ) закупки, осуществляемые за счет средств, предоставленных им из бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ).

Кроме того, вышеперечисленным лицам в соответствии с бюджетным законодательством могут быть переданы полномочия государственных или муниципальных заказчиков, а в таком случае они должны руководствоваться положениями Федерального закона № 44-ФЗ, регулирующими деятельность именно государственного и муниципального заказчика (ч. 6 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ).

Во-вторых, на иные юридические лица, помимо вышеперечисленных, положения Федерального закона № 44-ФЗ, регулирующие деятельность заказчика, распространяются при осуществлении ими закупок за счет предоставленных на реализацию инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства, но только в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (ч. 5 ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ).

Федеральный закон № 44-ФЗ, хотя и не содержит точного прямого указания, фактически требует от заказчиков определять контрагентов (размещать заказ), для заключения любых договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, за установленными самим законом изъятиями. Вместе с тем в Федеральном законе № 44-ФЗ внесено важное дополнение: «в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества» (п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ).

Что касается исключений, то, во-первых, п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ исключает из сферы своего действия отношения, связанные с оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень таких организации будет содержаться в ЕИС (п. 11 ч. 3 ст. 4 Федерального закона № 44-ФЗ).

Во-вторых, согласно п. 2 ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ этот Закон не применяется к отношениям, связанным с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и Федеральным законом от 20 апреля 1995 года № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

Остается и указание на особенности регулирования отношений в сфере государственного оборонного заказа. Так ч. 3 ст. 1 Федерального закона № 44-ФЗ указывает, что такие особенности могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ. Такие особенности могут быть установлены в областях планирования закупок (ч. 2 ст. 16), определения начальной (максимальной) цены контракта (ч. 21 ст. 22) и определения цены государственного контракта (ч. 3 ст. 34), описания объектов закупок (ч. 6 ст. 33), требований к экспертам, экспертным организациям, привлекаемым для проведения экспертизы поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги (ч. 5 ст. 41), порядка принятия сторонами контракта решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (ч. 25 ст. 95), обеспечения исполнения контракта (ч. 10 ст. 96), осуществления контроля в сфере закупок

Планирование закупок товаров, работ, услуг.

 

Контрактные службы осуществляют два вида планирования:

 

· план закупок — на срок действия закона о бюджете на текущий и плановый период;

· план-график — перечень закупок товаров, работ и услуг на очередной финансовый год.

 

Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок, планов-графиков устанавливается Правительством РФ.

 

На стадии планирования закупок контрактные службы обеспечивают обоснование, нормирование закупок, в соответствии с новыми требованиями определяют и обосновывают начальную (максимальную) цену контракта, подготавливают и размещают отчетность в единой информационной системе.

 

К обязанностям контрактной службы относится обоснование закупки при формировании плана закупок, плана-графика — установление соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. Органы внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, установившие необоснованность закупки, привлекают к административной ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

 

Вводится нормирование в сфере закупок — установление требований к закупаемым товарам, работам и услугам. Правила нормирования устанавливаются Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией.

 

Общественное обсуждение закупок — еще одно требование к обязанностям контрактной службы. Случаи и порядок проведения обязательного предварительного общественного обсуждения закупок устанавливаются Правительством РФ, а также правовым актом субъекта РФ или муниципальным нормативным правовым актом.

 

Заключение контракта.

 

Контракт — это гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 закона.

 

Контрактные службы будут ориентироваться в своей деятельности на библиотеку типовых контрактов (типовых условий контрактов), которую предполагается разработать и разместить в ЕИС.

 

Закон о контрактной системе усложняет порядок проведения процедур закупок (повышение требований к техническим заданиям и к проектам контрактов, повышение требований к участникам закупок и к составу заявки на участие в закупке, усложнение требований к обеспечению заявки на участие в закупке и к обеспечению исполнения контракта, изменение критериев и порядка оценки заявок на участие в закупке, введение антидемпинговых механизмов, преференции субъектам малого бизнеса, обязательное общественное обсуждение крупных закупок).

 

Исполнение контракта.

 

Под исполнением контракта понимается комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и обеспечивающих достижение результатов, предусмотренных контрактом, включая:

 

· взаимодействие с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по вопросам исполнения контракта.

· экспертизу результатов исполнения контракта.

· приемку результатов исполнения контракта.

 

Контроль в сфере закупок.

 

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль деятельности контрактных служб заказчика в отношении:

 

1. соблюдения требований к обоснованию закупок при формировании планов закупок и обоснованности закупок;

2. нормирования в сфере закупок, при планировании закупок;

3. определения и обоснования НМЦ при формировании планов-графиков;

4. применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

5. соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

6. своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

7. соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

 

ПРИНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ

Разработка эффективных управленческих решений – необходимое условие обеспечения эффективного функционирования организации, формирования рациональных организационных структур, проведения правильной кадровой политики, регулирования социально- психологических отношений в организации, создания положительного имиджа. В общем виде управленческое решение определяет программу деятельности коллектива по эффективному разрешению сложившейся проблемы на основе знаний объективных законов функционирования управляемой системы и анализа информации о ее состоянии. Управленческое решение – это результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов достижения конкретной цели системы менеджмента. Импульсом управленческого решения является необходимость снижения остроты или полного снятия проблемы, т.е. приближение в будущем действительных параметров объекта к желаемым (прогнозным). Для решения проблемы необходимо ответить на следующие вопросы: для чего делать (реализация идеи, решение проблемы); что делать (какие новые запросы потребителей необходимо удовлетворять, либо на каком качественном уровне необходимо удовлетворять старые потребности); как делать (по какой технологии); с какими затратами; 5 в каком количестве; в какие сроки; где (место, производственные помещения, персонал); кому поставлять и по какой цене; что это дает инвестору и обществу в целом? Управленческое решение – это выбор альтернативы, осуществляемый лицом принимающим решение, в рамках его должностных полномочий и компетенций, направленный на достижение целей организации. Принятие решений представляет собой сознательный выбор из имеющихся вариантов или альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим желательным состоянием организации. Данный процесс включает много разных элементов, но непременно в нем присутствуют такие элементы, как проблемы, цели, альтернативы. Данный процесс лежит в основе планирования деятельности организации, так как план – это набор решений по размещению ресурсов и направлению их использования для достижения организационных целей. В государственном управлении принятие решений осуществляется государственными служащими различных уровней и носит достаточно формализованный характер, так как решение касается не одной личности, а общества или отрасли в целом. Как правило, решения должны приниматься там, где возникает проблемная ситуация; для этого государственных служащих соответствующего уровня необходимо наделить полномочиями и возложить на них ответственность за состояние дел на управляемом объекте. Очень важным условием положительного воздействия решения является его согласованность с ранее принятыми решениями как по горизонтали, так и по вертикали управления. Содержание решения может быть экономическим, организационным, социальным, правовым, технологическим. Экономическое содержание управленческого решения проявляется в том, что на разработку и реализацию любого из них требуются финансовые, материальные и другие затраты. Поэтому каждое решение имеет реальную стоимость. Реализация эффективного управленческого решения должна принести прямой или косвенный доход. Организационное содержание решений позволяет создать четко определенную и закрепленную систему прав, обязанностей, полномочий и ответственности работников и отдельных служб по выполнению отдельных операций, работ, этапов разработки и реализации решений. Правовое содержание решений состоит в точном соблюдении российских федеральных и региональных законодательных актов, уставных и других документов самой организации (либо разработке и принятии необходимых нормативно-правовых актов). 6 Технологическое содержание решений проявляется в возможности обеспечения персонала необходимыми техническими, информационными средствами и ресурсами для разработки и реализации решений. Социальное содержание управленческих решений заложено в механизме государственного управления, которое подразумевает что все принятые решения направлены на улучшение социальной среды в государстве. Различают индивидуальную, групповую, организационную и межорганизационную формы принятия решений. Индивидуальная (единоличная) форма принятия решения характерна тем, что руководитель лично организует и проводит все этапы разработки решения от начала до конца, хотя на практике руководитель, ответственный за принятие решений, всегда работает с помощью своих заместителей, подчиненных специалистов и привлекаемых экспертов. Более того, каждый работник тоже может принимать частные индивидуальные решения. Групповая форма принятия решений предполагает осуществление процесса принятия решения лицами, взаимодействующими друг с другом по организационно установленным и формализованным процедурам. Для решения тех или иных проблем руководитель использует уже существующие группы или формирует новые. Организационная форма сложнее групповой, что объясняется увеличением числа действующих в этом процессе лиц и групп, различием, а иногда и противоречием, интересов и стоящих задач, сложностью структуры и взаимосвязей внутри организации, более высокой степенью риска и неопределенностью результатов. В итоге окончательное решение, принимаемое руководителем, находится как бы в верхней части «дерева решений», принятых отдельными лицами, группами, подразделениями. Межорганизационная форма принятия решений требует скоординированного взаимодействия между различными организациями при условии совместного целеполагания, урегулирования конфликтов, рационального распределения дефицитных ресурсов, учета различных факторов и последствий.