Основные методологические подходы к оценке стоимости гос услуг в соц сфере

Эффективность расходов на оказание социально-значимых услуг основана на построении оптимальной модели финансового управления расходами в каждом учреждении или организации, оказывающем государственную (муниципальную) услугу.

В свою очередь построение эффективной финансовой модели на уровне учреждения подразумевает обоснованность всех расходов (затрат) данного учреждения в рамках оказываемых услуг, а так же расчет их полной стоимости.

Для формирования полной стоимости государственных (муниципальных) услуг необходимо произвести расчет полной суммы затрат на ее оказание.

Использование в бюджетном процессе современных методов расчета затрат является неотъемлемой частью эффективного и результативного управления государственными финансами, которое позволяет:

· во-первых, определить полную стоимость государственных услуг;

· во-вторых, повысить обоснованность расчетов стоимости государственных услуг;

· в-третьих, оценить соответствие объема и качества предоставления государственных услуг с объемом их финансирования;

· в-четвертых, выявить и нивелировать по возможности риски социальных последствий при изменениях объемов финансирования государственных услуг.

Рассмотрим методологические подходы к формированию стоимости государственных (муниципальных) услуг на основе современных управленческих методов расчета затрат и основывающиеся на результативном подходе.

Современные методы расчета затрат изначально были разработаны в корпоративном секторе. Применение данных методов в бюджетной сфере является необходимым инструментом БОР, обеспечивающим возможность расчета стоимости бюджетных услуг, прозрачность осуществления бюджетных расходов и создание основы для эффективного управления и планирования расходов бюджетов.

Функциональная и экономическая классификации расходов обеспечивают проведение анализа бюджетных расходов в определенных аспектах и контроль за исполнением бюджета. Однако, таких разрезов классификации явно недостаточно даже для расчета стоимости бюджетных услуг.

В управленческом учете существуют две основные классификации затрат:

· прямые и косвенные

· постоянные, условно-постоянные и переменные.

Важно понимать роль каждого компонента затрат в общей стоимости услуги. Без такого анализа могут возникнуть не адекватные условиям оказания государственной (муниципальной) услуги решения в процессе определения полной стоимости.

Процесс расчета полной стоимости государственных (муниципальных) услуг включает в себя два основных этапа:

· сбор данных о всех затратах, на оказываемую услугу,

· распределение затрат между услугами предоставляемыми учреждением.

Прямые затраты – это затраты, которые можно отнести непосредственно на объект затрат.

Косвенные затраты – затраты, которые относятся не к одному, а к нескольким объектам затрат.

В косвенных затратах выделяются такие затраты как: административные и общеведомственные или затраты учреждения, оказывающего государственную (муниципальную) услугу.

Корректное исчисление прямых и косвенных затрат является необходимым условием определения полной стоимости государственных (муниципальных) услуг.

Принадлежность конкретных затрат к прямым или косвенным не закрепляется на постоянной основе. Она рассматривается в контексте каждого конкретного объекта затрат – государственной/муниципальной услуги, вида деятельности в процессе государственного управления, потребителя бюджетной услуги и т.п.

В настоящее время в рамках проработки методологии расчета стоимости государственных (муниципальных) услуг, ряд регионов рассматривают данные подходы и возможность их внедрения в ряде отраслей.

Наиболее проработаны данные вопросы в сфере образования. Отраслевыми ведомствами регионов ведется работа по учету не только прямых затрат на услуги в данной отрасли (таких как заработная плата педагогического и учебно-вспомогательного персонала, расходы на материально-техническое обеспечение учебного процесса), но и расчет всех косвенных затрат образовательных учреждений различного уровня по текущему содержанию самих учреждений и оплате труда административно-управленческого и обслуживающего персонала, деятельность которых не связана напрямую с оказываемыми услугами.

Методологические походы в вопросах отнесения и расчета прямых и косвенных затрат могут быть разными. Они зависят от специфики отраслевых учреждений, от контингента потребителей, от проработанности методической базы в самих отраслях.

Рассмотрим основные подходы позволяющие определить необходимый способ отнесения прямых или косвенных затрат на оказываемую государственную (муниципальную) услугу.

Известны четыре основных способа отнесения затрат.

1. Прямое отнесение. Применяется при расчете прямых затрат, т.е. когда и величина, и принадлежность затрат к определенному объекту затрат очевидны. Так, затраты на оплату основного персонала поликлиник прямо относятся к услуге оказания поликлинической помощи населению.

2. Измерение потребления ресурсов. Затраты, которые относятся не к одному, а к нескольким государственным услугам, могут быть распределены между этими услугами пропорционально физическим объемам ресурсов, потребляемых конкретными объектами затрат. Например, если в одном и том же здании осуществляется образовательный процесс в коррекционных классах и там же оказывается услуга по содержанию детей в домах интернатах (т. е. фактически дети и проживают в данном здании) затраты на содержания здания относятся к определенной услуге в соответствии с размерами занимаемой площади, используемой для ее оказания.

3. Использование причинно-следственных связей. Относить затраты к различным государственным услугам можно опосредованно, выявив причины, которые влияют на величину этих затрат, т.е. в соответствии с определенным индикатором, показывающим изменение стоимости услуги от какого-либо фактора.

4. Пропорциональное распределение. Существуют такие затраты, для которых практически невозможно найти подходящий индикатор, на основе которого можно было бы провести распределение между различными бюджетными услугами. Примерами таких затрат являются расходы на охрану здания или на оплату труда различных отделов не имеющих отношения к оказываемым услугам. В данном случае эти затраты распределяются между объектами пропорционально неким параметрам, предварительно согласованным. Среди таких параметров чаще всего фигурирует величина рабочего времени (т.е. численность персонала в пересчете на полную занятость).

Прямое отнесение используется при расчете прямых затрат. Остальные способы отнесения затрат (измерение потребления ресурсов, использование причинно-следственных связей и пропорциональное распределение) применяются при расчете косвенных затрат.

Поскольку условия предоставления государственных (муниципальных) услуг различны даже на уровне одного региона или муниципалитета, применяемые подходы к расчету затрат могут быть неодинаковы в различных учреждениях.

В данном случае возможно применение определенной кластеризации учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги по соответствующим отраслям.

Выбор определенного метода расчета затрат на оказание бюджетных услуг должно быть обосновано главным распорядителем бюджетных средств и утверждено в методических рекомендациях для учреждений отрасли с учетом ее особенностей и возможностей детализации этих расчетов.

При определении подхода к расчету затрат следует учитывать:

· объем распределяемых затрат;

· наличие необходимой информации;

· затраты на реализацию используемого подхода и методологии;

· желаемую точность результатов расчетов.

Рассмотрим различные методы расчета затрат. Следует отметить, что для одной государственной услуги их можно комбинировать в зависимости от типов самих бюджетных услуг, типов расходов на оказываемые услуги, специфики результатов, требований вышестоящего органа исполнительной власти к детализации и точности сведений о затратах.

1. Расчет затрат по ресурсам.

Расчет затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги по используемым ресурсам считается самым простым методом. Данная методология применима при расчетах от фактического уровня расходов по отрасли или по учреждению.

Его основными этапами являются:

· определение видов требующихся ресурсов;

· определение стоимости каждого ресурса;

· определение количества ресурсов, требуемого для получения единицы непосредственного результата (услуги);

· расчет общих затрат путем умножения удельной стоимости ресурса на необходимое количество ресурсов.

Указанный метод может быть рекомендован главными распорядителями бюджетных средств для подведомственных учреждений к использованию в случае не возможного полного расчета «с нуля» стоимости государственной услуги или невозможности определения прямым счетом стоимости прямых и косвенных затрат учреждений на оказываемую услугу. Данный подход применим в качестве адаптационного к переходу на формирование бюджета на основе государственных (муниципальных) заданий, поскольку получение обоснованной стоимости единицы бюджетной услуги при применении данной методологии не возможно.

2. Расчет затрат по нормативам.

Нормативный расчет затрат – это система применения стандартизированных затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги. Типичная область применения нормативов – постоянные, повторяющееся бюджетные услуги, качество которых можно стандартизировать. Нормативные затраты принимаются за базу для сравнительного анализа, так как относительно этой величины могут быть измерены реальные затраты. Анализ же отклонений реальных затрат от нормативных помогает выявлению имеющихся проблем.

3. Расчет затрат на выполнение определенных задач и функций.

Такой расчет часто применяется учреждениями, которые оказывают государственные (муниципальные) услуги по ведомственным и областным целевым программам. При этом, каждая задача программы связана с различными объемами прямых и косвенных затрат. Обычно эти программы значительны по объемам, и сроки их начала и окончания четко определены. Объектом затрат выступает именно программа. Примерами могут послужить такие программы, как проведение мероприятий по празднованию дня города, оказываемые отраслевым ведомством культуры, или проведение пропаганды здорового образа жизни.

Данная методология расчета применима и в качестве по объектного учета затрат при выполнении функций органов исполнительной власти, утвержденных в административных регламентах.

При расчете затрат на выполнение определенных задач и функций прямые затраты следует относить непосредственно к конкретным задачам, а косвенные затраты могут вначале быть отнесены к структурным подразделениям учреждения, а затем – к задачам или функциям. Рассчитав затраты на выполнение отдельных задач или функций, эти затраты объединяются.

4. Расчет затрат на осуществление процессов.

При расчете затрат на осуществление процесса объектом затрат становится бюджетная услуга, а учреждение разбивается на структурные единицы (центры затрат), где оказываются самостоятельные бюджетные услуги, либо процесс, необходимый для ее оказания.

Каждая структурная единица учреждения в данном случае, рассчитывает свои затраты, распределяя их между оказываемыми услугами.

Этот метод может быть использован, если бюджетная услуга стандартна и производится по типовой последовательной схеме. В качестве примера можно привести обучение на различных курсах студентов средне - специального образования. Тогда затраты будут рассчитаны для каждого курса как для отдельной услуги и полная стоимость сформирована на уровне всего учреждения.

Помимо определения полной стоимости государственной (муниципальной) услуги, важнейшим элементом бюджетирования является решение вопроса о том, каково влияние тех или иных видов затрат на изменение объема оказываемых бюджетных услуг. Для ответа на этот вопрос вводится разделение затрат на постоянные, условно-постоянные и переменные.

Постоянные затраты – затраты, изменение которых не связано или связано крайне слабо с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на предоставление государственной услуги. Примерами могут быть: арендная плата, налог на недвижимость.

Переменные затраты – затраты, изменение которых очень тесно связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на предоставление государственной услуги. Переменные затраты изменяются пропорционально изменению объемов услуг. Примеры: расходные материалы, трудозатраты основного персонала, занятого в рамках услуги.

Условно-постоянные затраты – затраты, изменение которых связано с изменением масштабов деятельности ведомства или учреждения, направленной на оказание услуг, но эта связь менее тесная, чем у переменных затрат. Такие затраты являются постоянными в некотором диапазоне объемов услуг, но изменяются при выходе за пределы данного диапазона. Например, количество учебных пособий для студентов определенной специальности.

Различная теснота связи переменных, условно-постоянных и постоянных затрат с объемами предоставляемых услуг оказывает значительное влияние на принятие управленческих решений в условиях финансовых ограничений.

В этом случае, подходы к расчету затрат позволяют учитывать разницу в структуре затрат, упрощая процедуру расчета в случаях, когда доля постоянных затрат относительно невелика.

Рассмотрим их более подробно.

Первый подход является основным в расчетах затрат на единицу государственной (муниципальной) услуги и включает расчет по полным затратам, то есть отражение всех затрат ведомства или учреждения, относящихся к конкретной государственной услуге. Этот подход обеспечивает возможность сопоставления расчета затрат с данными финансовой отчетности (как за прошлые годы, так и в рамках текущего бюджетного года).

В случае если в объемах предоставленных государственных услуг за отчетный период происходят незначительные изменения, то используется второй подход к расчету - по переменным затратам.

Данный подход предполагает оценку вариантов оказания одинаковых государственных услуг, при различной стоимости ее переменных затрат.

При этом, определение стоимости новых, ранее не предоставлявшихся государственных услуг, должно базироваться на расчете по полным затратам. Если же необходимо оценить затраты, требуемые для изменения показателей уже оказывающейся государственной услуги, или нужно сравнить разные варианты оказания одной и той же услуги, различающиеся по количественным показателям, достаточно расчета по переменным затратам.

Третий подход позволяет оценить возможности от альтернативных затрат, то есть возможности различных вариантов предоставления бюджетной услуги и расчет дополнительных расходов для альтернативных вариантов предоставления одинакового вида услуг. Такой расчет является частью анализа, осуществляемого в процессе принятия решений. Он необходим, когда стоит проблема выбора одного варианта из нескольких возможных.

В течении последнего десятилетия в Российской Федерации в бюджетной сфере в России внедряется модель бюджетирования, ориентированного на результат. Этот процесс идет уже несколько лет, носит комплексный характер и объединяет в себе ключевые мероприятия административной реформы, реформы государственного управления и реформы бюджетного процесса.

Данная задача предполагает внедрение в бюджетный процесс новых управленческих методов, решений и подходов.

Первоначально, были выбраны «пилотные» регионы, которые пытались осмыслить суть этих подходов. Регионами была проделана большая работа по инвентаризации имеющегося законодательства, выработаны и приняты нормативно-правовые акты, регламентирующие новые подходы и методы формирования и исполнения бюджетов.

За время реформирования региональных и муниципальных финансов регионами и муниципалитетами была проведена следующая работа:

· разработаны стратегии развития региональных и муниципальных финансов, позволившие определить основные тактические и стратегические направления развития бюджетной системы;

· сформированы областные и ведомственные целевые программы по основным мероприятиям, необходимым для реализации поставленных целей и задач перед региональными бюджетными системами;

· разработаны перспективные (среднесрочные) финансовые планы регионов и муниципалитетов;

· определены функции и полномочия основных участников бюджетного процесса;

· определены основные методологические подходы к планированию и исполнению бюджетов всех субъектов бюджетной системы;

· сформированы доклады об основных результатах субъектов бюджетного планирования;

· определены методологические подходы к оценке результатов работы субъектов бюджетного планирования;

· определены формы и методологические подходы к построению межбюджетных отношений;

· разработаны региональные и муниципальные программы реформирования финансов.

Данный перечень проведенных в регионах и муниципалитетах Российской Федерации мероприятий, далеко не полный и в настоящее время активно продолжаются работы по реформированию бюджетной системы и внедрению в бюджетный процесс модели и методов бюджетирования, ориентированного на результат, однако единство подходов на региональном уровне не найдено.

В настоящее время в рамках действующего законодательства субъекты РФ и муниципальные образования перешли к планированию расходов и формированию бюджетов по основным социально-значимым отраслям в разрезе государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Данные мероприятия выглядят в рамках проводимой бюджетной реформы достаточно обоснованными, так как реорганизация системы государственного управления и внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, направлена на повышение качества и доступности государственных услуг населению.

Поскольку формирование государственных (муниципальных) заданий производится на оказываемые государственные (муниципальные) услуги, то первыми вопросами, с которыми столкнулись регионы и муниципалитеты стали вопросы определения стоимости услуг и последующего расчета объема ассигнований на оказание государственных услуг.

Оценка стоимости государственных (муниципальных) услуг необходима с целью получения обоснованного расчета полной эффективности государственных (муниципальных) расходов.