Нормативное регулирование GR-менеджмента и лоббистской деятельности в современном мире

Вопрос о законодательном регулировании лоббизма в России вновь стал актуальным в середине 2008 г. Правотворческую активность подхлестнуло принятие Указа Президента РФ от 31 июля 2008 г., утвердившего Национальный план противодействия коррупции. В нем предлагается рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность. Представители исполнительной власти приступили к подготовке соответствующего законопроекта. При этом чиновники и депутаты не имеют единого мнения о твердой необходимости принятия закона о лоббизме. Одна половина работников властных структур считает, что отсутствие законодательно базы о лоббизме затрудняет их трудовую деятельность. Вторая половина предполагает, что Россия вряд ли готова к полноценному законодательному регулированию лоббистских кампаний. Трудность заключается в формировании модели отношений между социальными группами и властью в легальной форме, при которой бизнес-структуры не будут скрывать свою деятельность. При этом нельзя отрицать факт, что над законом все равно необходимо вести работу. Создание законодательной базы лоббизма позволит воспроизвести эффективную культуру его восприятия в обществе.[26]

Российские политологи не имеют единой позиции по степени влияния лоббизма на демократию страны. Одни исследователи утверждают, что лоббистская деятельность разрушает народовластие и защищает лишь социальные группы, чьи интересы выражает на текущий момент. Они считают, что лоббизм вступает в противоречие с обществом из-за своей представительской сути, направленной на узкий круг лиц. Российский лоббизм отождествляется с одним из механизмов коррупции в процессе представления интересов бизнеса без учета общественного мнения.

Другие ученые стремятся находить положительные черты в лоббизме. Лоббистская деятельность является способом законного диалога общественных масс с госструктурами без установления нормативных и профессиональных преград. В лоббизме отстаиваются интересы, которые невозможно реализовать в стандартных ситуациях, что означает дальнейшую неразрешенность этих ситуаций. Зарубежные источники единогласно выделяет лоббизм как один из признаков современной демократии.[27]

Законодательное регулирование лоббизма в зарубежных странах

В лоббизме интересы бизнеса представляются работниками госструктуру и иногда общественными организациями в партнерстве с соответствующими специалистами. В такой модели выражается демократическая модель государства и возможность граждан участвовать в принятии общегосударственных решений.

Правовая основа лоббизма. Любой субъект общественной жизни имеет право представления собственных интересов в органах властных структур самостоятельно или посредством назначенного представителя. Формат подобной деятельности предполагает межличностное общение с должностными лицами. Таков механизм прав и обязанностей сторон процесса лоббизма. Первая группа субъектов этих правоотношений включает систему саморегулируемых общественных институтов: коммерческие и некоммерческие союзы или ассоциации, а также представительства обычных граждан. Вторая группа субъектов включает в себя работников государственных структур в лице депутатов, чиновников и парламентариев. Но на практике лоббистские кампании редко заинтересовывают отдельных граждан, так как они не имеют желания осуществлять продолжительные манипуляции своими политическими правами.

Чаще всего лоббистская деятельность необходима организациям, которые не могут представить свои интересы в рамках традиционных инструментов поддержания демократии. Объектом лоббизма выступает либо властное решение, принимаемое в результате диалога с бизнес-структурами, либо интерес этих властных структур в достижении принятия или отклонения того или иного законопроекта. В большинстве случаев властное решение представляется в виде индивидуально акта или нормативно правового акта. Результатом лоббизма становится принятие, либо отклонение инициативы заинтересованной организации или лица.[28]

Законодательно лоббистская деятельность закрепилась в нескольких зарубежных странах в виде соответствующих законов: США, Польша, Литва и Канада. В этом случае за лоббизмом признается исключительность механизма влияния на властные решения. Помимо закона подобная деятельность регулируется этическими кодексами лоббистов, уставами, указами, а также правилами и руководствами, принятыми в парламенте.

В Канаде и США лоббизм регулируется основным понятийным аппаратом. В нем дается система определений, которые описывают участников лоббистской кампании: клиенты (бизнес-организации), контакты (должностные лица при госструктурах) и исполнители (консультанты лоббистских фирм). Там же описываются права и обязанности сторон, система контроля за исполнением решений, возможные виды незаконных технологий, а также меры наказания за нарушение предъявленных положений. После 2000 года механизмы контроля было достаточно ужесточены, перекрыв практически все возможные методы регулирования лишь частных интересов при лоббизме.

В 2007 году в США был принят Новый акт честного лидерства и открытой власти. В нем указаны сроки, в течение которых чиновник не может заниматься лоббистскими кампаниями после своей отставки. Он составляет 2 года. Также был наложен запрет на возможность чиновника принимать подарки во время осуществления лоббистской деятельности, а также был урезан список возможных жертвователей на поездки представителей органов власти. Штраф за нарушение закона о лоббизме был повышен до 200 000 долларов, а срок лишения свободы за особо тяжкие деяния был увеличен до 5 лет. Каждый лоббист теперь обязан отчитываться о проделанной работе каждый квартал. Если чиновника уличили в незаконных методах осуществления лоббистских операций, то его пожизненно лишают пенсии. Также были ужесточены требования к информации, которую лоббисты предоставляют чиновникам. Запреты коснулись и тех, чей доход составлял 75 % от дохода обычного чиновника. Любая деятельность, которая идет вразрез с данными положениями признается незаконной и пресекается мгновенно. [29]

Иные правовые и институциональные механизмы продвижения частных интересов.

Данные механизмы имеют место быть в любом государстве, где действует демократический режим. Зашита интересов некоммерческих организаций и бизнес-сообществ ведется на основе правового регулирования распространения лоббистской информации. Данные положения проявляются в форме: 1) периодические консультации между общественными организациями и властными структурами; 2) формирование экспертных советов при лоббистских организациях и госорганах; 3) проведение на социальной платформе общественных экспертиз; 4) помощь лоббистам в адаптации к праву обращения на продвижение значимых социальных интересов бизнеса. Данные положения являются проявлениями различных сторон лоббистской деятельности. Системный подход к диалогу между бизнес, государством и НКО позволяет разрабатывать несколько методик эффективного лоббирования, которое выгодно каждой из участвующих сторон. При этом данная модель оставляет за каждым членом права выбора в принятия решения и делает любые изменения в системе более гибкими.[30]

На территории Германии активно используется консультирование органов власти и бизнес-представителей по вопросам лоббизма. Основными лоббистами там считаются объединения и союзы. Основываясь на положениях законодательной базы Германии, мы видим, что лоббисты так или иначе входят в штат государственных структуру на момент ведения переговоров с ними. На 2015 год 200 немецких научных фондов, фирм и союзов промышленников продвинули в штат госструктур около 600 своих сотрудников, действующих на законных основаниях. При президенте страны заведен список, в который вносятся организации, желающие участвовать в разработке и принятии законопроектов в области производства. Германские депутаты могут входить в штат коммерческих организаций в качестве лоббистов и юристов, а также быть главами производственных корпораций и отраслевых союзов. При этом чиновники обязуются сообщать о побочных доходах главе парламента. Если при обсуждении законопроекта затрагиваются лоббистские интересы депутата, то он имеет право снять с себя полномочия на период принятия этого закона. В противном случае, ему грозит уголовное преследование за предвзятое отношение к законопроектам.[31]

В Литве можно наблюдать обратную ситуацию, когда, несмотря на принятый закон о лоббизме в 2001 году, при правонарушениях в лоббистской деятельности ни один из участников не был наказан. Также не было заведено ни одного уголовного дела на лоббиста нарушителя. Это связано с тем, что в Литве слабо развита культура лоббизма. Население воспринимает его как очередной политический инструмент, созданный для достижения целей отдельных социальных групп.

В системе Европейского союза разработаны целые комплексы консультативных органов по вопросам лоббирования международных интересов данного объединения стран. Среди таких организаций выделяются экспертные советы, где осуществляется разработка, контроль за исполнением и реализацией приоритетных законопроектов и их передача самым значимым чиновникам Евросоюза. Другая группа организаций – интергруппы, которые ведут деятельность по достижению коммерческих и некоммерческих интересов в масштабах союза. Отслеживают работу данных ведомств экспертные комиссии Европарламента, но на деле они не могут принимать окончательные решения о признании тех или иных правонарушений. Чаще всего такие комитеты открываются под конкретный законопроект. Число таких комитетов может достигать 1800, при этом в них входят до 80 тыс. местных экспертов. В состав данных учреждений входят три характерных группы организационных образований: транснациональные корпорации, европейские компании и ассоциации, а также европейские федерации в рамках производственных проектов.[32]

Чаще всего сотрудничество между странами выражается в формате форумом, когда представители бизнес-структур садятся за стол переговоров с высшими европейскими чиновниками. В налаживании диалога им помогают специально организованные консультационные и экспертные группы. Наиболее крупные форумы проходят в Брюсселе или Страсбурге. Продвигается система добровольного продвижения желающих войти в Евросоюз лоббистов, способных доказать свою пользу объединению стран. Одно из мер добровольного участия лоббистов в мероприятиях Союза является уведомление их о важнейших политических собраниях, которые могут затрагивать сферы их интересов. Если лоббистом будет представлена ложная информация, то он будет исключен из реестра. При этом некоммерческие организации часто остаются за бортом Евросоюза, так как не обладают достаточными средствами для участия во всех мероприятиях, а не каждый бизнес-представитель готов стать спонсором НКО.

Великобритания не принимала решения о законодательном регулировании лоббизма. Это связано с тем, что в стране налажены другие механизмы взаимодействия общественности с правительством. Частные интересы и интересы общественных групп продвигаются с помощью права на обращение. Более того, лоббистские объединения имеют отличные механизмы саморегулирования, которые не ущемляются формальными нормами кабинета министров. Для осуществления эффективного контроля в данной сфере лоббисты создают ассоциации и альянсы, которые работают исходя из интересов профессиональных кругов.[33]

В России проблема принятия закона о лоббизме уже довольно продолжительное время остается открытой.

Во-первых, значительная часть сфер общественных отношений в аспекте лоббирования не имеют механизмов специального регулирования. Обычно любые контакты между заинтересованными лицами и госструктурами рассматривают как близкие к лоббистским, но в правовой практике они такими не становятся. Правовые инструменты регулирования лоббизма замещаются механизмами отстаивания конкретных интересов – присутствие в общественной жизни лоббистских движений и использование права на обращение. В США получила развитие практика создания альтернативных лоббистских сообществ, работающих в рамках сотрудничества с органами государственной власти. Это позволяет осуществлять эволюцию политической системы страны. Политический курс Америки представлен частными и общественными организациями, которые представляют интересы нуждающихся и бизнес-групп – Совет бизнеса, Торговая палата, Американский совет по развитию бизнеса, Национальная ассамблея промышленников и Круглый стол бизнеса.

При этом в США так же, как и в России, имеется место для теневых технологий лоббирования, которые нарушают нормативные и этические модели современного лоббизма. Время «электронной» демократии является крайне противоречивым в отношении продвижения лоббистских структур в России. С одной стороны, электронное правительство дает возможность узнавать последние новости политической жизни в режиме реального времени, но с другой – имеются случаи нерегулируемого использования ресурсов Интернета для обсуждения текущих политических рейтингов и актуальных общественных проблем. Лоббистские объединения создают целые ресурсы по продвижению того или иного законопроекта. Но иногда с их же помощью осуществляется давление на представителей властных структур для достижения поставленных целей принятия или непринятия того или иного закона. Подобные процессы достаточно трудно регулировать положениями законодательного акта, который неспособен охватить весь масштаб Интернет-технологий. [34]

Во-вторых, у некоммерческих организаций по традиции меньше возможностей продвижения своих интересов. Это относится, в первую очередь, к маленьким объединениям, которые не могут позволить себе финансовые излишки на реализацию лоббистских акций. Поэтому руководители подобных НКО отстаивают право подавать обращения в государственные органы наравне с бизнес-структурами. Одним из предложений является разделение процедур позиционирования лоббистских интересов бизнеса и НКО. Для НКО данный механизм получил название «advocacy». Данная модель взаимодействия с госструктурами может быть реализована в рамках систематичного продвижения приоритетных задач НКО при соблюдении условий гибкости в обращении в специализированные общественные советы, организованные в государственных учреждениях.

В-третьих, создавая специальный закон для лоббирования в России, нужно учитывать факт, что он не должен расходиться с правилами международного лоббизма. Внешняя политика любого государства часто зависит от регулирования процессов вложения в него иностранных капиталов. Интересы иностранных лоббистов всегда учитываются при составлении тех или иных законопроектов. Но в российской практике отождествить права иностранного и местного лоббиста не представляется возможным. Это происходит потому, что в России нет механизма регистрации существующих лоббистов, поэтому их деятельность очень часто не выходит за рамки государственных учреждений. Поэтому лица, не имеющие прямой регистрации, не могут рассматриваться в качестве партнеров для иностранных инвесторов. Также не будут одобрены действия чиновников, которые отстаивают иностранные интересы, противоречащие государственной политике России. [35]

Четвертый аспект – это невозможность правового регулирования лоббизма в условиях российского протекционизма в силу того, что содержание собственных предприятий является приоритетным направлением внутренней политики государства. Крупные российские предприятия также имеют выходы на международные рынки, а значит должны иметь привилегии со стороны государства. В противном случае, если интересы таких компаний лоббируются, то это может привести к росту использования теневых технология достижения собственных интересов. Поэтому правовые методы регулирования отношений между крупными промышленниками и представителями власти не будут эффективны.

В-пятых, довольно трудно загнать процессы лоббирования в поле лишь правового регулирования. Лоббизм имеет не только политическую природу, но и общественную. Деятельность лоббистов регулируется также кодексами о профессиональное этике, правилами поведения при взаимодействии с государственными представителями. Весь спектр лоббистских контактов невозможно внести в рамки одного законопроекта. В российских условиях довольно часто переоценивают силу существующих законов, хотя при этом есть явные случаи проявления правового нигилизма. Лоббисты в своей публичной деятельности обязаны, в большей степени, придерживаться моральных норм, а не правовых, как кажется на первый взгляд.[36]

Шестой особенностью становится невозможность восприятия лоббизма некоторыми государствами. Разработка формальной процедуры лоббизма зависит от ряда взаимосвязанных факторов и политических институтов: законов государственной службы, механизмов создания законов, политического плюрализма, эффективности института выборов и создаваемых политических партий. При этом не последнюю роль играет правовая культура граждан страны, в чем Россия значительно отстает от своих зарубежных коллег.

Для создания института лоббизма необходимо полноценное законодательство о ведении государственной службы, где содержатся не только указания и запреты для аппарата чиновников, но и механизмы контроля их деятельности на наличие нарушений. При этом многие из этих параметров в России носят номинальный характер. Институт политических партий, выборов и демократии в нашей стране работают вполсилы, что отражается на общем функционировании правовой базы страны. Поэтому закон о лоббировании может просто не прижиться в таких условиях.

Каким образом Россия может прийти к правовому регулированию лоббистской деятельности? В первую очередь, нельзя отказываться от методов правового продвижения интересов частных лиц. Саморегулирование в бизнес-структурах и НКО должно осуществлять согласно правовым нормативам. Для обеспечения диалога бизнеса и НКО необходимо обеспечить их правовой базой по взаимовыгодному сотрудничеству. Обязательно нужно позволить отдельным гражданам участвовать в обсуждении тех или иных законопроектов для диалога с властью.