Тема 2. Основные этапы формирования уголовно-исполнительной системы России

Учебные вопросы:
1. Система мест заключения России в конце ХIХ-начале XX века.
2. Создание пенитенциарной системы Советской России в период до первой кодификации исправительно-трудового законодательства (1917-1924 гг.).
3. Деятельность органов, исполняющих наказание, в период действия Исправительно-трудовых кодексов 1924 и 1933 гг.
4. Реформирование ГУЛАГа после смерти И. В. Сталина и создание современной системы исправительных учреждений.

Литература:
О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового: временная инструкция НКЮ от 23 июля 1918 года // Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву (1917-1959 гг.). М.: Го-сюриздат, 1959.
Положение об общих местах заключения от 15 ноября 1920 года // Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву (1917-1959 гг.). М.: Госюриздат, 1959.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1924 года // Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву (1917-1959 гг.). М.: Госюриздат, 1959.
Положение об исправительно-трудовых лагерях: Постановление СНК от 7 апреля 1930 года // Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву (1917-1959 гг.). М.: Госюриздат, 1959.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1933 года // Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву (1917-1959 гг.). М.: Госюриздат, 1959.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1970 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 51. Ст. 1221.
Закон РФ "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" от 21 июля 1993 года.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации.
Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. А. И. Зуб-кова. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.
Бортникова О. Н. Сибирь тюремная: пенитенциарная система Западной Сибири в 1801-1917 гг. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД России, 1999.
Дементьев С. И. Четверть века в лагерях и колониях Советского Союза: правда и вымысел. Краснодар, 2002.
Детков М. Г. Наказание в царской России. Система его исполнения. М., 1994.
Детков М. Г. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 1917-1930 годов. М., 1992.
Детков М. Г. Содержание карательной политики советского государства и ее реализация при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы в 30-50-е годы. М., 1992.
Кузьмина А. С. Становление ИТУ Сибири (1917-1924 годы). Омск, 1980.
Симонов И. Н. История становления системы наказаний в России // Бюллетень Министерства юстиции (БМЮ). 1999. № 2.
Смыкалин А. С. Колонии и тюрьмы в Советской России. Екатеринбург, 1997.
Упоров И. В., Кашуба Ю. А., Меликян А. М. Развитие советского исправительно-трудового права в период с середины 50-х гг. до распада СССР. Армавир, 2000.

1. Действующая в современной России система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, сформировалась в советский период истории нашего государства. Однако и Советская власть строила свою пенитенциарную систему не на пустом месте. В данном случае был в принципе невозможен подход "весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем...", ибо речь шла о системе с "непрерывным циклом производства".
Построение системы органов, обеспечивающих осуществление уголовно-правового принуждения, во все времена напрямую зависело от существующей системы уголовных наказаний и от сложившейся практики их применения.
К началу XX века лишение человека свободы в качестве уголовного наказания заняло прочное место в российском законодательстве. Согласно ст. 2 Уголовного уложения 1903 года "наказания, определяемыя за преступные деяния, суть: 1) смертная казнь; 2) каторга; 3) ссылка на поселение; 4) заключение в исправительном доме; 5) заключение в крепости; 6) заключение в тюрьме; 7) арест; 8) денежная пеня (штраф)". Как видим, из восьми наименований пять (2, 4, 5, 6, 7) представляют собой различные варианты лишения свободы. Исходя из этого, основу системы органов, исполняющих наказания, составляла система тюремных учреждений. К таковым относились:
- помещения для подвергаемых аресту;
- исправительные приюты для несовершеннолетних;
- тюрьмы (губернские, областные и уездные тюремные замки, Санкт-Петербургская тюрьма, Московская исправительная тюрьма);
- исправительные арестантские отделения;
- тюрьмы для содержания присужденных к каторжным работам;
- пересыльные тюрьмы.
Заключение в крепости исполнялось соответствующими местами заключения, находившимися в подчинении военного ведомства. Помимо уже перечисленных, в Санкт-Петербурге были открыты Дом содержания неисправных должников и Дом предварительного заключения.
Необходимо отметить важный момент, сыгравший серьезную роль в дальнейшем развитии отечественной пенитенциарной системы. Дореволюционное российское законодательство не разделяло понятий "лишение свободы" и "заключение под стражу", соответствующие термины употреблялись как синонимы. Более того - тюремная система исполняла четыре различных вида государственного принуждения: уголовное наказание, административное взыскание, предварительное заключение под стражу и изоляцию в порядке гражданского судопроизводства (содержание в местах лишения свободы неисправных должников). В результате этого, во-первых, порядок исполнения этих очень разных мер принуждения регламентировался одними и теми же нормативными актами. Во-вторых, различные виды заключения под стражу исполнялись одними и теми же местами лишения свободы. В результате хронического недофинансирования нигде в России не была создана необходимая сеть учреждений, а имевшиеся на конкретной территории тюрьмы исполняли все виды изоляции от общества.
Таким образом, на момент Октябрьской революции в России de jure существовала разветвленная система специализированных тюремных учреждений, de facto все они были полифункциональны, т.е. исполняли все существовавшие виды заключения под стражу.

2. С приходом к власти большевиков полифункциональность мест лишения свободы практиковалась достаточно широко. Уже 15 декабря 1917 года в постановлении НКЮ "О мерах заключения задержанных и об учреждении при тюрьмах следственных комиссий, проверяющих правильность и законность ареста" предписывалось направлять арестованных в тюрьмы Санкт-Петербурга фактически без разделения на категории. Несомненно, подобный шаг явился экстренной мерой. Молодая Советская власть оказалась просто не готова к управлению тюремной системой. Но, к сожалению, у нас слишком часто мероприятия, проводимые в порядке исключения, быстро из исключения становятся правилом.
23 июля 1918 года была подписана Временная инструкция НКЮ "О лишении свободы как мере наказания и о порядке отбывания такового". Этот документ закрепил следующую систему мест лишения свободы:
- общие места заключения (тюрьмы);
- реформатории и земледельческие колонии как учреждения воспитательно-карательные, в особенности для молодых преступников;
- испытательные заведения для лиц, по отношению к которым имеются основания для послаблений режима или для досрочного освобождения;
- карательно-лечебные заведения для помещения арестантов с заметно выраженными дефектами, дегенератов и т.п.;
- тюремные больницы.
Сверх этих мест лишения свободы существовали арестные помещения при милиции и лагеря. Относительно последних необходимо сказать отдельно. Как в текстах документов, так и в учебной литературе для их обозначения используются термины "концентрационные лагеря", "лагеря принудительных работ" и "лагеря особого назначения". Причем может создаться впечатление, что это одно и то же. Однако мы имеем дело с двумя разными видами мест заключения. Во-первых, они имели различную ведомственную подчиненность - лагеря принудительных работ находились в ведении НКВД, концентрационные (особого назначения) лагеря подчинялись ВЧК. Во-вторых, эти два вида учреждений имели разные целевые установки. Согласно декрету от 17 мая 1919 года не подлежали заключению в лагеря принудительных работ "лица, подлежащие по постановлениям ВЧК заключению в особые лагеря на все время гражданской войны". В этих случаях наряду с изоляцией лиц, реально оказывавших сопротивление новой власти, очень часто имел место так называемый превентивный арест. Относительно же собственно лагерей принудительных работ существовало разъяснение НКЮ от 22 мая 1922 года, в котором указывалось, что здесь могут содержаться лишь "заключенные, в отношении которых судебными учреждениями принята мера наказания - содержание в лагере, на что должно быть прямое указание в приговоре...". То есть в этом случае имело место определение вида учреждения, в котором будет отбываться наказание. И, наконец, водворенным в лагеря принудительных работ определялся срок заключения; в концентрационные лагеря помещались на неопределенный срок - до окончания гражданской войны.
Из упомянутых выше мест лишения свободы, помимо лагерей и арестных помещений при милиции, реально существовали лишь общие места заключения и тюремные больницы. Нет ничего удивительного в том, что в создавшейся ситуации общие места заключения исполняли все виды содержания под стражей.
Ничего не поменяло в плане построения системы органов, обеспечивающих изоляцию от общества, принятое 15 ноября 1920 года "Положение об общих местах заключения". Зато в нем нашла свое законодательное закрепление полифункциональность мест лишения свободы. В соответствии с §29 Положения, "в общие места заключения принимаются: 1) состоящие под следствием и судом; 2) присужденные к лишению свободы судебными приговорами и постановлениями уполномоченных на это органов; 3) пересылаемые по этапу". Следовательно, говоря современным языком, общие места заключения совмещали в себе следственный изолятор, исправительное учреждение и пересыльный пункт.
Объявленные Постановлением НКЮ от 12 декабря 1919 года "Руководящие начала по уголовному праву РСФСР" в числе видов наказания предусматривали лишение свободы на определенный срок или на неопределенный срок до наступления конкретного события и принудительные работы без помещения в места лишения свободы. Однако это вовсе не значит, что данным перечнем ограничились, применяя уголовные наказания. Целый ряд мер воздействия предусматривался декретами Совета Народных Комиссаров. В их числе можно назвать Декрет СНК от 16 апреля 1920 года "О реквизициях и конфискациях", от 17 октября 1921 года "О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ", от 5 мая 1921 года "Об ограничении прав по судебным приговорам", от 29 августа 1921 года "О порядке высылки иностранцев из пределов РСФСР" и ряд других.
Несмотря на попытки новой власти создать систему регламентации уголовно-правового воздействия на правонарушителей, нормативно-правовую базу этого периода следует признать в значительной степени фрагментарной, что приводило к широкому развитию не только ведомственного, но и регионального нормотворчества.
Другой особенностью данного периода является уже отмеченное параллельное функционирование нескольких систем мест лишения свободы различной ведомственной принадлежности: концентрационные (особого назначения) лагеря находились в подчинении ВЧК; лагеря принудительных работ - НКВД; общие места заключения - НКЮ.
Еще одной важной чертой рассматриваемого периода формирования пенитенциарной системы нашего государства было возникновение системы самоокупаемости мест лишения свободы. На наш взгляд, именно она во многом обусловила преобладание концепции исправления трудом ("перековки") человека, отбывающего наказание, послужила основой создания системы ГУЛАГа, а в дальнейшем - и современной системы исправительных учреждений.

3. Качественно новый этап развития уголовно-исполнительной системы начался с принятием 16 октября 1924 года второй сессией ВЦИК XI созыва Исправительно-трудового кодекса РСФСР. Это был первый в истории нашего государства кодифицированный нормативный акт, регулировавший исполнение уголовных наказаний1. Также впервые было провозглашено, что все места заключения РСФСР составляют единую систему исправительно-трудовых учреждений с различными видами режима. В соответствии со ст. 46 ИТК 1924 года в данную систему были включены:
- учреждения для применения мер социальной защиты исправительного характера:
1) дома заключения;
2) исправительно-трудовые дома;
3) трудовые колонии - сельскохозяйственные, ремесленные и фабричные;
4) изоляторы специального назначения;
5) переходные исправительно-трудовые дома.
- учреждения для применения мер социальной защиты медико-педагогического характера:
1) трудовые дома для несовершеннолетних правонарушителей;
2) трудовые дома для правонарушителей из рабоче-крестьянской молодежи.
o учреждения для применения мер социальной защиты медицинского характера:
1) колонии для психически неуравновешенных, туберкулезных и других больных заключенных;
2) институты психиатрической экспертизы, больницы и т. п. Помимо этих мест заключения, для военнослужащих могли учреждаться штрафные части.
ИТК РСФСР 1924 года регулировал исполнение лишения свободы, предварительного заключения под стражу, принудительных работ без содержания под стражей (в том числе назначаемых в административном порядке), то есть различных по своей правовой природе мер государственного принуждения. Наряду с Кодексом в этот период действовали "Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества" (принят 28 марта 1927 года) и Постановление ВЦИК и СНК "О высылке и ссылке, применяемых по судебным приговорам" (принято 10 января 1930 года).
ИТК РСФСР редакции 1924 года действовал менее девяти лет. Уже 1 августа 1933 года постановлением ВЦИК и СНК РСФСР был утвержден новый Исправительно-трудовой кодекс. Этот документ провозгласил в качестве основного типа мест лишения свободы трудовые колонии различных видов, куда помещались осужденные "применительно к их трудовым навыкам, в зависимости от их классовой опасности, социального положения, возраста и успешности исправления". Были ликвидированы изоляторы специального назначения, реорганизованы дома заключения и переходные дома, система мест лишения свободы упростилась. Согласно ст. 28 ИТК 1933 года она выглядела следующим образом:
- изоляторы для подследственных;
- пересыльные пункты;
- исправительные колонии: фабрично-заводские, сельскохозяйственные, массовых работ и штрафные;
- учреждения для применения к лишенным свободы мер медицинского характера (институты психиатрической экспертизы, колонии для туберкулезных и других больных);
- учреждения для несовершеннолетних, лишенных свободы (школы ФЗУ индустриального и сельскохозяйственного типа).
8 августа 1936 года постановлением ЦИК и СНК СССР "О дополнении Основных начал уголовного законодательства СССР и союзных республик" судам областного значения и выше было предоставлено право наказывать лишением свободы в виде заключения в тюрьму за наиболее опасные преступления. Этим же постановлением органы НКВД управомочивались переводить в тюрьму в дисциплинарном порядке лиц, систематически нарушающих правила внутреннего распорядка в исправительно-трудовых учреждениях. Соответствующие дополнения были внесены в ст. ст. 28 и 79 Исправительно-трудового кодекса.
Не надо также забывать, что к этому времени уже существовала разветвленная сеть исправительно-трудовых лагерей. Фактически ее создание началось еще в 1929 году и получило нормативное закрепление принятием СНК СССР 7 апреля 1930 года Положения об исправительно-трудовых лагерях1 и постановлением ВЦИК и СНК РСФСР "Об изменении статей 20, 28, 35 и 56 УК РСФСР"2, которое предусматривало в качестве меры социальной защиты лишение свободы в исправительно-трудовых лагерях в отдаленных местностях Союза ССР.
Таким образом, к началу 40-х годов система мест заключения включала в себя: исправительно-трудовые лагеря; исправительно-трудовые колонии; тюрьмы; детские трудовые колонии; учреждения для больных заключенных. Если не считать ряда специфических мест лишения свободы периода Великой Отечественной войны, пенитенциарная система просуществовала в таком виде до 1954 года.
Главное управление местами заключения продолжало выдерживать линию на самоокупаемость мест лишения свободы. Своим циркуляром № 69 от 19 февраля 1924 года оно отменило все ранее изданные распоряжения по организации труда в местах заключения. На места было разослано Положение об управлении мест заключения по рабочей части. В целях всемерного развития работ и приближения к самоокупаемости, говорилось в Положении, рабочая часть мест заключения организуется на принципах хозрасчета. Ст. 9 ИТК 1924 года отмечает, что каждое исправительно-трудовое учреждение должно стремиться возмещать трудом содержащихся в нем заключенных затрачиваемые на них издержки.
ИТК 1933 года определялось, что провозглашенная Конституцией РСФСР обязанность общественно-полезного труда для всех граждан распространяется и на лишенных свободы, способных к труду. То есть был окончательно сформулирован принцип обязательности труда в местах заключения.
В первые годы Советской власти использование заключенных на административных и хозяйственных должностях в местах лишения свободы имело вынужденный характер и рассматривалось как нарушение порядка отбывания наказания. Теперь же подобная практика была полностью узаконена. Ст. 65 ИТК 1933 года допускала "в целях развития самодеятельности и инициативы" использование лишенных свободы из среды трудящихся, осужденных за преступления, не являющиеся тяжкими, на работах административно-хозяйственного, счетно-канцелярского, политико-воспитательного и технического характера, выполняемых низшим и средним персоналом мест лишения свободы. Так, по состоянию на 1 февраля 1931 года штаты управления УСЕВИТЛАГа насчитывали 542 единицы. Заключенными было укомплектовано 411 должностей (75,83%).
Начало описываемого этапа развития мест заключения Советской России было отмечено острой конкурентной борьбой НКВД и НКЮ за контроль над системой исполнения наказания, которая закончилась к середине 30-х годов сосредоточением всех мест лишения свободы, спецпоселений и бюро исправительных работ в подчинении Народного Комиссариата внутренних дел СССР.
Таким образом, в период с 1924 по 1954 годы система мест лишения свободы по своей структуре во многом приблизилась к ее современному состоянию. Принцип самоокупаемости был доведен почти до абсолюта: заключенные сами себя обслуживали (включая сюда частично и управление местами заключения), окупали свое содержание, конвоировали и охраняли. Очень показательно, что с 1931 года предприятия исправительно-трудовых учреждений были включены в народохозяйственный план.

4. После смерти И. В. Сталина и проведенной амнистии 1953 года перед МВД СССР встала задача перестройки деятельности мест лишения свободы. Основные ее направления предопределили постановления ЦК КПСС от 12 марта 1954 г. "Об основных задачах Министерства внутренних дел СССР" и от 10 июля 1954 г. "О мерах улучшения работы исправительно-трудовых лагерей и колоний МВД СССР". Во исполнение этих постановлений Совет Министров СССР утвердил 10 июля 1954 года Положение об исправительно-трудовых лагерях и колониях, объявленное приказом МВД СССР от 17 июля 1954 года.
В соответствии с данным Положением система мест лишения свободы внешне сохранила тот же вид, что имела в предвоенные годы. Изменился лишь состав заключенных, направляемых в исправительно-трудовые колонии. Помимо лиц, осужденных к лишению свободы на срок до трех лет, в них теперь направлялись все лица, осужденные впервые за должностные, хозяйственные и другие не особо опасные преступления, а также лица, достигшие восемнадцатилетнего возраста и переведенные из детских трудовых колоний для дальнейшего отбывания наказания. Исправительно-трудовые колонии постепенно становятся основным видом учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.
Уже в октябре 1956 года в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О мерах по улучшению работы Министерства внутренних дел СССР" была предусмотрена ликвидация исправительно-трудовых лагерей, как не способных обеспечить решение задач по исправлению и перевоспитанию заключенных. Изменение системы мест лишения свободы нашло свое отражение в Положении об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МВД СССР, утвержденном Советом Министров СССР в декабре 1958 года. Теперь в данную систему стали входить:
- места лишения свободы для содержания осужденных к лишению свободы после того, как приговор вступил в законную силу (исправительно-трудовые колонии, тюрьмы, трудовые колонии для несовершеннолетних);
- места лишения свободы для обвиняемых, к которым в качестве меры пресечения применено содержание под стражей, в том числе лиц, хотя и осужденных, но приговор о которых не вступил еще в законную силу (тюрьмы для подследственных);
- места лишения свободы для лиц, подозреваемых в совершении преступления и поэтому задержанных в соответствии со ст. 32 "Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик" (камеры или дома предварительного заключения):
- транзитно-пересыльные отделения для заключенных, переводимых из одной местности в другую;
- специальные психиатрические больницы МВД.
Положение об ИТК и тюрьмах МВД СССР 1958 года действовало недолго. Его содержание пришло в противоречие с принятыми практически одновременно с ним Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик и, соответственно, УК РСФСР. После вступления в действие последнего новым документом, регламентировавшим на территории Российской Федерации исполнение лишения свободы, стало Положение об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МООП РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 августа 1961 года. В этом документе закреплена система учреждений, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы, практически в ее современном виде. Положение предусматривало существование исправительно-трудовых колоний четырех видов режима, трудовых колоний для несовершеннолетних и тюрем. Начиная с 1963 года эта система дополнялась колониями-поселениями.
Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1970 года в своей основе отразил структуру мест лишения свободы, которая фактически сложилась до его принятия и была юридически закреплена в УК РСФСР 1960 года и Положении об исправительно-трудовых колониях и тюрьмах МООП РСФСР 1961 года. Несмотря на многочисленные изменения и дополнения, вносившиеся в ИТК РСФСР вплоть до принятия Уголовно-исполнительного кодекса РФ4, они практически не касались построения системы органов, осуществлявших изоляцию от общества. На протяжении всего этого времени в Российской Федерации функционировали исправительно-трудовые (с 1 января 1997 года - исправительные) колонии четырех (с 1 сентября 1993 года - трех) видов режима и колонии-поселения, воспитательно-трудовые (с 1 января 1997 года - воспитательные) колонии для несовершеннолетних и тюрьмы. Отличительной особенностью ИТК РСФСР 1970 года и УИК РФ является то, что в них законодатель отказался от регламентации исполнения административных взысканий и предварительного заключения под стражу.
Несмотря на то, что в последние десятилетия система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, внешне почти не меняется, она по-прежнему является системой развивающейся. Меняются подходы к деятельности отдельных звеньев системы (например, значительно расширен круг обязанностей уголовно-исполнительных инспекций по сравнению с прежними инспекциями исправительных работ), вводятся совершенно новые виды учреждений (арестные дома), воссоздаются на новой основе существовавшие ранее учреждения (исправительные центры). Таким образом, процесс формирования системы продолжается.