Централизованная публичная администрация.

Централизованную публичную администрацию составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, ему подотчетные и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшие звенья централизованной администрации — аппарат правительства, министерства и ведомства.

Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи и вследствие подверженности различным политическим потрясениям, как правило, крайне нестабильно. Помимо государственно-политических правительство выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и создается его аппарат.

За минувшие несколько десятилетий аппарат правительства в большинстве зарубежных стран претерпел разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. В последнем случае аппарат правительства становится предметом конституционно-правового и политического исследования. Участие аппарата правительства в осуществлении административной власти изучает наука административного права.

Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Все чаще основы деятельности аппарата правительства закрепляются на конституционном уровне.

Так, вступившая в силу 1 января 2000 г. новая Конституция Швейцарии одну из своих статей посвящает Федеральной канцелярии. В соответствии со ст. 179 Федеральная канцелярия исполняет функции общего секретариата Федерального совета (Правительства Швейцарии) и возглавляется Федеральным канцлером. В ряде стран статус аппарата правительства определяется в законах о публичной администрации. В Мексике, например, зги вопросы урегулированы в Органическом законе о федеральной публичной администрации 1976 г. (ст. 1, 7, 8). Организация аппарата правительства может стать предметом одного или нескольких законов. Например, в Японии работа аппарату регламентируют Закон об организации государственного управления 1948 г. и Закон о создании канцелярии кабинета 1999 г. В некоторых странах сохраняется практика регулирования данного вопроса подзаконными актами, принимаемыми главой государства (главой правительства), и даже конституционными или политическими обычаями.

В начале своей эволюции аппарат правительства представлял собой небольшую по численности группу личных помощников, секретарей и советников главы правительства. Усиление вмешательства государства в управление социально-экономическими процессами в обществе привело к значительному росту численности бюрократического аппарата, что, в свою очередь, потребовало обеспечения большей согласованности и скоординированности действий публичной администрации. Правительство, сориентированное на выполнение преимущественно политических задач, для того чтобы справиться со всевозрастающим объемом административных дел, создает постоянно действующий орган публичной администрации — аппарат правительства. Следует заметить, что во многих странах создаваемые аппараты правительств выполняли не только административные, но и отдельные политические функции. Укреплению позиций аппарата правительства в механизме публичной администрации содействовало усиление противоречий между политиками (премьер-министром, министрами) и карьерными чиновниками (бюрократическим аппаратом)^[1].

Как известно, при смене правительства меняется только вершина управленческой пирамиды (премьер-министр, члены правительства). Групповые интересы приходящих к власти политических лидеров очень часто не совпадают с интересами карьерных чиновников, долгое время работающих в одном и том же административном органе. Карьерные чиновники благодаря своей численности и профессионализму получали реальные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с политическими назначенцами.

Разобщенность чиновников становилась одним из серьезнейших препятствий для создания информационной базы, необходимой для нормальной деятельности центральных органов государственного управления. Органы, принимающие решения, оказываются лишенными необходимой информации, которая исходит от нижестоящих органов, а также иных стоящих вне системы учреждений, обязанных предоставлять информацию на основе координации^[2].

Формируя собственные аппараты, политические лидеры обеспечивают поступление независимой, объективной информации, проведение комплексных аналитических исследований и гем самым создают реальный противовес карьерному чиновничеству, существенно ослабляя его влияние. Аппарат правительства помогает политическим руководителям, действующим в системе исполнительной власти, наладить взаимодействие не только с карьерными чиновниками публичной администрации, но и с другими ветвями государственной власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа разделения власти (через взаимное информирование, поиск компромиссов при принятии правительственных решений и т.д.).

Аппарат правительства — понятие собирательное. Состав аппарата, организационно-правовые формы его деятельности зависят от формы правления, сложившейся в конкретной стране, политического режима, утвердившегося там, и ряда иных факторов, отражающих национальную и историческую специфику административной деятельности в данном государстве. В странах с президентской формой правления и в немногочисленных сохранившихся до наших дней абсолютных монархиях аппарат главы государства, сосредоточившего в своих руках всю полноту исполнительной власти, является ключевым звеном в механизме публичной администрации и наделяется значительными дискреционными полномочиями (т.е. полномочиями, реализуемыми по собственному усмотрению). В государствах с парламентской формой правления аппарат правительства также играет заметную роль в механизме публичной администрации, однако он обладает меньшими полномочиями, выполняя, как правило, совещательные и консультативные функции. В полупрезидентских республиках сильный аппарат имеется как у президента, так и у премьер-министра.

Отчетливо проявившаяся тенденция централизации власти в XX в. нашла свое выражение в концентрации основных полномочий в руках единоличного главы правительства (президента, премьера, канцлера и т.д.). Это привело к тому, что в государственном аппарате появились структурные подразделения (штабы), подчиняющиеся непосредственно главе исполнительной власти: Ведомство Федерального канцлера в Германии, Кабинет Президента Франции, Секретариат премьер-министра Великобритании и др.