Особенности формирования и тенденции развития государственного управления в конце ХХ - начале XХI века в России.

Система государственного управления в России переживает период радикальной трансформации, обусловленный поиском модели администрирования, способной быть эффективной с точки зрения достижения общезначимых целей, компактной но своей структуре, лишенной чиновничьего произвола и работающей не на себя, а на общество. Для того чтобы двигаться в направлении создания эффективной и прозрачной системы государственного управления, необходимо представлять фактическое состояние и специфику современной модели государственного управления. Можно выделить некоторые особенности ее формирования и развития.

1. Система государственного управления демократической России формировалась в 90-е гг. XX в. в условиях глубокого экономического кризиса и острого политического противостояния либералов и коммунистов относительно стратегии перехода от централизованной к рыночной модели управления после распада СССР. Чрезмерная политизация процессов отодвинула на второй план научные исследования в данной области, поскольку овладение органами государственной власти для этих групп становилось решающим фактором в этой борьбе. Целесообразность решения проблем ad hoc, приоритет практического подхода над концептуальным явно преобладали. Конфликт объективных и субъективных условий и факторов в области государственного строительства усиливал кризисное состояние системы государственного управления в Российской Федерации и процессы ее взаимодействия с другими ветвями государственной власти. Как показал опыт, многие проблемы государственного управления носили системный, концептуальный характер и их решение не могло быть осуществлено в режиме ad hoc.

Правящая элита стала решать проблему создания рыночной модели управления путем копирования западных образцов управления и перенесения их в условия российской реальности. Множество западных консультантов по управлению наводнили правительственные кабинеты, давали советы, не понимая банальной вещи — предлагаемые модели в условиях иного культурного кода дают совершенно иные результаты, нежели те, что ожидали реформаторы. «Прыжок в рынок» (свободные цены, уход государства из экономики) происходил быстрее, чем создавались институциональные условия нормальной реализации подобных радикальных мер. Возникла паллиативная система, сотканная из старых институтов, новых процедур, демократических обещаний, объединенных режимом личной власти Б. Н. Ельцина. Конституция РФ 1993 г. учредила формально демократическую систему управления, однако на практике работала иная — модель кликократии, когда неинтегрированное общество расколото на множество групп, поведение которых регламентируется не универсальными правилами, а неформальными договоренностями, определяемыми возможностями этих клик.

2. Для понимания характера системы государственного управления, созданной в 90-е гг. XX в. в России, следует помнить о государстве, власти правителей, во все времена игравших решающую роль в историческом развитии страны и общества, особенно в периоды реформ и трансформаций. Центральным моментом для понимания социальной природы государственного управления является приватизация в 1990-е гг., которая привела к радикальному перераспределению общественной собственности и концентрации ее в руках государственных чиновников, олигархических и криминальных групп. Йосле этой «криминальной революции» государственная должность стала собственностью ее держателя и может приносить огромный доход. Коррупция стала фирменным стилем системы государственного управления, а «распиливание» бюджета — синонимом «рыночной экономики» в России. Стратегия модернизации пошла по пути, когда правила и институты стали подстраиваться под интересы клик (экономических, этнических, политических, военных, криминальных)

Сращивание собственности и власти деформировало публичную природу управленческой системы: она стала больше корпоративной, работать не на общество, а на себя и оказывать услуги лишь состоятельным клиентам (олигархам). Попытки трансформации сложившейся системы государственного управления олигархического типа были предприняты В. В. Путиным после избрания его в мае 2000 г. Президентом РФ. Первое, что было сделано, — выстроена вертикаль исполнительной власти, которая должна была интегрировать властные ресурсы, находившиеся прежде в руках «семьи», т.е. ближайшего окружения Б. Н. Ельцина. Попытки разорвать связь бизнеса и власти и переориентировать бюрократию на решение общезначимых проблем оказались тщетными. В надежде понизить порог коррумпированности была существенно повышена зарплата государственным служащим. Однако мобилизовать бюрократию на процесс решения актуальных проблем общества не удалось, поскольку ее кадровый состав не претерпел изменений со времен правления «семьи». Кроме того, не была создана эффективная система контроля за бюрократией.

Специфика бюрократии в России состоит в том, что она нс является обслуживающим классом согласно ее статусу, а сама есть правящий класс в силу аккумуляции административного и иных ресурсов.

3. Эклектический характер институционального дизайна системы государственного управления. Система государственного управления формировалась путем рецепции {заимствования) различных принципов и механизмов из различных конституционных моделей власти. Во многом низкая эффективность системы государственного управления в России, системные проблемы в организации и функционировании аппарата государственного управления в значительной мере обусловлены конституционными изъянами. По форме правления Российское государство не может быть однозначно отнесено к президентской республике, как, впрочем, не может считаться смешанной или президентско-парламентской республикой, хотя содержит элементы и того, и другого. Российское государство не является президентской республикой в силу наличия у Президента РФ права роспуска парламента и существования поста премьер-министра, чего не допускает президентская республика, основанная на жестком разделении властей и совмещении в лице президента главы государства и главы правительства. К президентско-парламентской республике Россию не позволяет отнести отсутствие у парламента возможности участия в формировании правительства, которое в смешанной республике должно получить доверие со стороны парламента перед своим утверждением.

В связи с этим можно говорить о существовании достаточно эклектичной формы правления, в которой признаки классических систем — президентской и смешанной — сочетаются неорганично. Эта модель власти, закрепленная в Конституции 1993 г., имеет ряд существенных недостатков: чрезмерная концентрация власти в руках главы государства, технократический характер правительства, зависимость его от субъективного мнения Президента, отсутствие целостной системы контроля за деятельностью правительства, которая обычно лежит на судебной и партийной системах.

4. Система государственного управления в России неэффективна, слишком затратна, непрозрачна, и ее деятельность направлена па обслуживание самой себя. В условиях незрелого гражданского общества, отсутствия независимой судебной власти, неразвитости самой партийной системы в России размывается ответственность системы управления за свои действия. Существующие социальные институты не выполняют свои функции в силу разрыва их с ценностями, правилами, процедурами. Так, существующая партийная система России не выполняет функцию контроля и отбора на правительственные посты. Это приводит к тому, что в структуры власти попадает много случайных людей, отобранных по критерию личной преданности или в знак благодарности за оказанную услугу. Вероятно, необходима конституционная реформа, которая позволила бы найти баланс законодательной и исполнительной власти при наличии независимой судебной системы. Для повышения ответственности правительства за результаты деятельности следует перейти к формированию партийного правительства но итогом парламентских выборов, ввести парламентскую инвеституру правительства, т.е. его ответственность перед парламентом. Это позволит усилить контроль за деятельностью правительства и публичной администрации.

В радикальной реформе нуждается и государственная служба, сложившаяся на основе принципа патронажа, а не конкурсного отбора.