Основные функции и направления деятельности прокуратуры

Функции и основные направления деятельности прокуратуры – понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олицетворяют. В силу этих обстоятельств эти понятия формулируются таким образом, что они воспринимаются как тождественные. Однако следует отметить, что все же эти понятия являются самостоятельными, каждое из которых выполняет определенное предназначение[9].

Проблема разграничения понятий «функции» и «направления деятельности» носит не только теоретический, но и практический характер. Так, в практике конкретных прокуратур она может недооценку либо исполнения отдельных функций, либо актуальности выделения отдельных направлений деятельности органов прокуратуры РФ.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм, однако в нем не раскрывается понятия «функции». Однако в юридической литературе есть несколько точек зрения относительно определения данного понятия. Наиболее полное отражение понятия функции прокуратуры дается Ястребовым Б.В. Так, функция прокуратуры – это социально обусловленная, исходящая из стоящих перед прокуратурой задач и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры РФ определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции РФ и действующих на территории Российской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства[10].

С помощью функций можно определить характер деятельности прокуратуры Октябрьского административного округа г. Мурманска, правильность выбора в соответствующих условиях приоритета работы, уровень ее организованности и эффективности.

В Приложении 5 показан характер взаимодействия прокуратуры с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Уже в ст.1 Закона о прокуратуре раскрывается основная функция ее деятельности – прокурорский надзор. Так, прокурорский надзор является видом государственной деятельности, осуществляемой исключительно органами прокуратуры и выражающейся в проверке соблюдения поднадзорными органами и лицами Конституции РФ и исполнения ими действующих на территории РФ законов присущим прокурорам правовыми средствами надзора. Из данного определения можно выделить признаки прокурорского надзора:

1. это самостоятельный, официальный, властно-публичный вид государственной деятельности, форма государственного контроля в сфере обеспечения законности, присущий только органам прокуратуры;

2. это специфический вид государственной деятельности, который проявляется в особенностях оснований проведения прокурорских проверок исполнения законов, применения прокурорами актов прокурорского надзора (реагирования) на нарушения законов;

3. он осуществляется от имени государства – Российской Федерации;

4. он носит широкоохватывающий характер, распространяя свое действие на многие субъекты правоотношений.

 В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на подфункции. К числу таких подфункций относятся:

- надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина названными выше органами и лицами;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Надзорные функции тесно связаны между собой, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых подфункций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения (надзора), который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

Самостоятельным видом государственной деятельности прокуратуры является участие представителя прокуратуры во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях, установленных Конституцией и федеральными законами, с целью содействия соответствующему суду в принятии законного, обоснованного, объективного и справедливого решения. Следует отметить, что прокуроры надзор за судами не осуществляют, поскольку при отправлении правосудия суды независимы и подчиняются только закону. Так, прокурор выполняет задачу, связанную с внесением представлений (жалоб, протестов) на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Правовой основой участия прокурора в гражданском судопроизводстве, помимо ГПК РФ, является Приказ Генпрокуратуры России от 10.07.2017 №475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве»[11].

Согласно ст.45 ГПК РФ формами участия прокурора в гражданском судопроизводстве являются:

1. обращение прокурора в суд с заявлением;

2. вступление прокурора в уже начатое дело в суде.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются также гражданским процессуальным законодательством РФ.

Согласно п.1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Согласно ст.34 ГПК РФ прокурор отнесен к числу лиц, участвующих в деле. Соответственно он наделен целым рядом процессуальных прав и обязанностей, характеризующих его правовое положение. Так, прокурор, как и другие лица, участвующие в деле, вправе изменить основание или предмет поданного им заявления. Прокурор также вправе возбудить апелляционное и кассационное производство (путем принесения апелляционного или кассационного представления), надзорное производство (путем подачи представления), подать заявление о пересмотре решения, определения или постановления по вновь открывшимся обстоятельствам. Прокурор также вправе обратиться с заявлением о выдаче судебного приказа к мировому судье.

Федеральным законодательством предусмотрены категории гражданских дел, обязательного по которым участие прокурора является обязательным. К таким категориям дел относятся дела о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч.3 ст.45 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (статьи 70, 72, 73 Семейного кодекса Российской Федерации[12]); об усыновлении и отмене усыновления (статьи 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации, статья 273 ГПК РФ); о возвращении ребенка или об осуществлении в отношении ребенка прав доступа на основании международного договора Российской Федерации (статья 244.15 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (статья 278 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (статья 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (статья 288 ГПК РФ).

Признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений. Его содержанием является полномочие проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства и требовать от этих органов устранения допущенных ими нарушений. Только прокурор утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт, обвинительное постановление) по уголовному делу, а в ходе судебного производства по нему поддерживает государственное обвинение.

В административном судопроизводстве прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях и проводит административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной деятельности взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы или принятия иных нормативных правовых актов соответствующего или нижестоящего уровней, предложения об их принятии, изменении, дополнении или отмене.

Основные направления (приоритеты) деятельности органов прокуратуры реализуются с помощью выше перечисленных функций и подфункций в приоритетном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды. Приоритеты деятельности органов прокуратуры находят отражение в требованиях законодательствах, прямых поручениях Президента РФ, организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ, прокуроров регионального звена, конкретизируются в планах деятельности соответствующих органов прокуратуры.

Нельзя не отметить, что постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, основные направления деятельности, в отличие от функций прокуратуры, являются менее постоянными значениями, поскольку могут изменяться с учетом складывающейся обстановки и потребностей жизнедеятельности общества. Более того, если функции прокуратуры устанавливаются только федеральными законами и являются едиными на всей территории государства, то многие основные направления деятельности прокуратуры находят отражение в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, могут являться актуальными как для всей страны, так и лишь для отдельных регионов. В настоящее время к основным направлениям деятельности прокуратуры можно отнести противодействие коррупции, терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков и незаконной игорной деятельности и т.д.