Цели, задачи и принципы деятельности прокуратуры

Согласно статье 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации – это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Цели деятельности прокуратуры РФ — это законодательно установленные ориентиры, предопределяющие смысл и содержание правоохранительной деятельности прокуратуры РФ. Они вытекают из требований Конституции РФ и законодательства об организации и деятельности прокуратуры. В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что целями прокуратуры являются:

1) обеспечение верховенства закона. Верховенство закона предполагает, что никакие ниже стоящие по юридической силе правовые акты не могут применяться, если они не соответствуют (противоречат) законодательному акту. Этой цели наиболее корреспондирует такое направление надзорной деятельности, как проверка соответствия законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) поднадзорными прокурору органами и лицами, а также участие прокурора в правотворческой деятельности;

2) обеспечение единства и укрепления законности. Под законностью понимается соблюдение положений Конституции РФ и законодательных актов РФ[6]. Прокуратура РФ выступает в вопросе поддержания законности как основной элемент государственно-правового механизма. Данная цель деятельности подтверждается пунктом 7 статьи 12 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

3) защита прав и свобод человека и гражданина. В статье 2 Конституции РФ закреплено, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Таким образом, прокуратура РФ выступает наряду с другими государственно-правовыми институтами в реализации правозащитной функции государства. В последние годы широкую актуальность приобрела деятельность органов прокуратуры по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, каковыми выступают и граждане – индивидуальные предприниматели, что свидетельствует об усилении правозащитного потенциала прокуроров; 

4) защита охраняемых законом интересов общества и государства. В отдельных законодательных актах можно усмотреть четкое акцентирование прокурорского внимания именно на вопросах защиты общественных и государственных интересов. Например, в ч.1 ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ определено, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Задачи прокуратуры РФ — обусловленные стоящими перед прокуратурой РФ целями и вытекающие из требований законов, а также складывающегося в стране или конкретных регионах состояния законности проблемные вопросы, решение которых достигается посредством осуществления прокурорского надзора, иных возложенных на прокуратуру функций и направлений (участков) деятельности[7].

Задачи организации и деятельности прокуратуры, по сравнению с целями, более многочисленны, конкретны и дифференцированы. Они различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов, ставящих и решающих эти задачи.

В юридической литературе они подразделяются на три уровня:

1. общие – задачи, выполнение которых осуществляется всеми органами прокуратуры независимо от уровня и специализации, вида осуществляемой деятельности;

2. специальные – задачи, вытекающие из содержания конкретной функции, направления деятельности, осуществляемой органами прокуратуры;

3. частные – задачи, которые ставит перед конкретным прокурором вышестоящий прокурор или текущая оперативная обстановка. Иначе говоря, частные задачи прокуратуры представляют собой определяемые в зависимости от приоритетности в соответствующий период времени направления деятельности или основных направлений деятельности прокуратуры.

Так, к общим задачам можно отнести:

1) необходимость достижения в процессе осуществления той или иной деятельности наибольшей эффективности;

2) формирование в обществе атмосферы неприятия фактов противоправного поведения;

3) создание среди населения образа прокурорского работника как должностного лица, проявляющего принципиальность в вопросах укрепления законности, защищающего права и законные интересы граждан, общества и государства. 

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных правовых актов, в особенности кодифицированными. Следует отметить, что общие задачи, стоящие перед прокуратурой в целом, являются одновременно задачами каждой из отраслей прокурорского надзора, иных направлений ее деятельности. Каждое из направлений деятельности вносят свой вклад в решение общих задач.

Среди специальных задач деятельности прокуратуры можно выделить:

1) полное выявление в ходе проверок имеющих место нарушений законов;

2) установление виновных в совершении нарушений законов лиц и лиц, при попустительстве которых совершаются нарушения закона;

3) принятие надлежащих мер к устранению выявленных нарушений закона и способствующих им обстоятельств, наказанию виновных лиц и возмещению причиненного нарушениями закона ущерба.

К частной задаче можно отнести, например, выполнение поручения прокурору района от прокурора субъекта РФ о срочной подготовке отчета о состоянии преступности среди несовершеннолетних за тот или иной период. Частные задачи отличаются от общих и специальных, прежде всего, конкретизированностью, и характеризуются оперативностью их выполнения. Эти задачи, как правило, не являются постоянными.

В виде схемы в Приложении 4 показана система целей и задач, стоящих перед прокуратурой Октябрьского административного округа г. Мурманска, а также основных видов ее деятельности, т.е. функций. Как следует из данной схемы, цели – основополагающий элемент деятельности прокуратуры.

Сущность организации и деятельности прокуратуры Октябрьского административного округа города Мурманска невозможно раскрыть без рассмотрения принципов, которые предопределяют все основные особенности данного вида государственной деятельности, отвечают на вопрос, какой должна быть прокуратура, чтобы соответствовать своему предназначению в соответствии с законом.

Под принципами организации и деятельности прокуратуры РФ понимаются основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы. Принципы выступают ее системообразующим ядром, придают целостность и отражают специфику прокуратуры как органа государственной власти, наделенного особым правовым статусом[8].

Основные принципы организации и деятельности закреплены в ст.4 Закона о прокуратуре РФ. К ним относятся:

1. законность. Данный принцип означает, что выполнение прокуратурой РФ своих функций должно осуществляться в соответствии с требованиями закона, а также направленность деятельности прокуратуры на обеспечение верховенства закона и иерархичности права. Для прокуратуры соблюдение данного принципа приобретает особый характер, так как законность составляет предмет прокурорского надзора;

2. единство. Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Единство прокуратуры РФ проявляется также в единстве целей, задач, принципов ее организации и деятельности, единстве в характере и содержании полномочий;

3. централизация. Данный принцип проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ, который назначает на должность нижестоящих прокуроров районного звена. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры (п.1 ст.17 Закона о прокуратуре РФ). Следует также заметить, что действие принципа централизации проявляется еще и в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей (кроме определенных законом случаев исключительной компетенции конкретного прокурора), принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение (если это предусмотрено законом);

4. гласность. Этот принцип заключается в необходимости систематического информирования органов государственной власти и местного самоуправления, населения о состоянии законности. Другими словами, посредством реализации принципа гласности общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В п.2 ст.4 Закон о прокуратуре закреплено, что органы прокуратуры действуют гласно, но в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной или специально охраняемой законом тайне. Таким образом, может быть передана гласности только такая информация о работе прокуратуры, которая не причиняет вред интересам государства и граждан;

5. независимость. Органы прокуратуры при осуществлении своей деятельности независимы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, что прямо закреплено в п.2 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ и обусловлено спецификой профессиональной деятельности прокуроров. Таким образом, прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность.

В литературе также выделяет принцип так называемой политической независимости (внепартийной), который конкретизируется и в п.4 ст.4 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Также из п.5 ст.4 Закона о прокуратуре РФ следует недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью.

Группу иных общеобязательных принципов организации и деятельности прокуратуры составляют такие принципы, как:

1. принцип эффективности, под которым понимается степень исполнения поставленных перед каким-либо органом тех или иных общественно полезных целей;

2. принцип профессионализма, который означает способность каждого прокурора квалифицированно и высококачественно выполнять возложенные на него обязанности. Так, высокий профессионализм достигается постоянным повышением прокурорами своих знаний и умений как в системе повышения квалификации, действующей в органах прокуратуры, так и самостоятельно; изучением и творческим использованием в своей деятельности передового опыта работы других прокуроров;

3. принцип гуманизма. Данный принцип означает гуманное, т.е. человечное, внимательное, уважительное отношение прокурора к людям независимо от каких-либо факторов: социального положения, возраста, пола, национальности гражданина;

4. принцип справедливости. Под этим принципом понимается принятие прокурором в каждом конкретном случае справедливых решений либо применение к правонарушителям справедливых мер воздействия, адекватных совершенным правонарушениям и наступившим вредным последствиям. Прокурор должен быть беспристрастен к социальному положению правонарушителей.

В юридической литературе выделяются внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры, к которым можно отнести, например, принцип взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры; зональный (территориальный) принцип; предметный принцип; предметно-зональный принцип.

Организация и деятельность прокуратуры в соответствии с перечисленными принципами – залог успешного выполнения задач, стоящих перед органами прокуратуры.