С позиций Российской доктрины

 

§ 1. Трехуровневая модель комплексного правового

регулирования отношений публичной собственности в России

 

Тесное взаимодействие отдельных групп нормативных предписаний определенной отрасли права с нормами других отраслей нередко приводит к формированию комплексных межотраслевых образований, в чем проявляется удвоение структуры права <1>. На комплексный (межотраслевой, многоотраслевой) характер института государственной (публичной) собственности, наличие в нем норм различной отраслевой принадлежности с преобладанием гражданско-правовых норм обращается внимание в цивилистической литературе (С.М. Корнеев, Д.М. Генкин, Ю.К. Толстой, Е.А. Суханов, Л.А. Морозова и др.) <2>. О межотраслевом характере института (субинститута) публичной собственности пишет и В.Д. Мазаев, при этом указывая на приоритетность входящих в него конституционно-правовых норм <3>. Близкой точки зрения придерживается и С.А. Зинченко <4>. Государственно-правовую природу норм о государственной собственности обосновывает В.С. Якушев <5>. С ним соглашается и С.С. Алексеев, добавляя, что институт, имеющий государственно-правовую природу, как бы "притягивает" нормы целого ряда отраслей и образует вместе с ними определенное единство - комплексный межотраслевой институт <6>.

--------------------------------

<1> См. по данному вопросу: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 132 - 135, 159 - 160.

<2> Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М., 1964. С. 18 - 22; Генкин Д.М. Право собственности в СССР. С. 19 - 27; Гражданское право: Учебник: В 3 ч. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Ч. I. С. 401 - 403; Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 1: Общая часть. С. 285; Морозова Л.А. Государство и собственность (проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. N 2.

<3> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 128 - 138.

<4> Зинченко С.А. Государственная собственность в СССР: проблемы правового регулирования. Ростов н/Д, 1986. С. 27 - 33.

<5> Якушев В.С. О самостоятельности института права государственной собственности и его государственно-правовой природе // Советское государство и право. 1978. N 4.

<6> Алексеев С.С. Структура советского права. С. 134 - 135, 159 - 160.

 

В.А. Бублик убедительно демонстрирует, что к формированию комплексных правовых образований приводит главным образом взаимодействие частного и публичного права как глобальных активных правопорядков <1>. В.П. Мозолин и В.И. Лафитский, рассуждая о проблемах комплексного правового регулирования общественных отношений, приходят к справедливому выводу, что публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда применяются вместе с нормами частного права, но и частноправовые нормы обретают право на существование только в сочетании с публичными. Один вид права без другого существовать не может; главная проблема состоит в их объединении, а не разъединении; попытки нарушить это фундаментальное требование неизбежно приведут к разрушению правовой системы в целом <2>.

--------------------------------

<1> Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11, 19 - 88.

<2> Мозолин В.П., Лафитский В.И. Указ. соч. Абз. 90.

 

В рамках современной системы комплексного правового регулирования отношений публичной собственности представляется возможным выделить три условных уровня.

1-й уровень. Гражданское законодательство на основе конституционных принципов и гарантий закрепляет единое содержание права собственности и одинаковые возможности его осуществления всеми субъектами. Здесь присутствуют и публично-правовые требования, распространяющиеся на всех собственников. В целом на этом уровне государство в лице законодательного органа действует безотносительно к какой-либо форме собственности.

2-й уровень. В дополнение к общему, гражданско-правовому режиму федеральный законодатель компетентен предусматривать специфику отношений, которая является общей только для публичных собственников: особенности правосубъектности публичных образований как собственников имущества; особенности возникновения, прекращения и осуществления права публичной собственности; особенности состава публичного имущества и его формирования; обязанности публичных собственников; процедуры управления публичным имуществом; правовой режим его использования и т.д. Перечисленные особенности обнаруживаются в законодательстве об организации государственной власти и местного самоуправления, в различных отраслевых нормативных актах, в приватизационном, антимонопольном, земельном, лесном, водном, дорожном и ином законодательстве. Такие особенности видоизменяют право публичной собственности (по сравнению с общей гражданско-правовой моделью). В определенной части они носят ограничительный характер, должны быть конституционно обоснованными (например, обязанность предоставить земельный участок владельцу недвижимости, осуществить продажу помещения в рамках "малой приватизации", использовать императивные процедуры распоряжения имуществом и т.д.) и вводятся в публичных интересах - в целях создания общих условий для эффективного выполнения государственных и муниципальных функций на базе публичного имущества. Соответствующие публично-правовые нормы находятся на стыке конституционного и административного права и при этом в значительной степени интегрированы в комплексные правовые образования: земельное, природоресурсное, жилищное, муниципальное право и др. в рамках удвоения структуры права.

3-й уровень. Публично-правовые образования вправе детально регламентировать в установленных рамках деятельность собственных органов публичной администрации по имущественному обеспечению соответствующих государственных (муниципальных) функций: устанавливать формы и порядок планирования; регулировать вопросы использования объектов собственности; допускать, предписывать или запрещать совершение определенных юридически значимых действий с принадлежащим им имуществом; распределять полномочия в этой сфере между органами власти; устанавливать процедуры текущего управления и плановые показатели использования и т.д. При этом государство (муниципалитет), соединяя в одних руках власть собственника и политическую власть, облекает подобную регламентацию в нормативную форму, однако правотворческие полномочия ограничены здесь необходимостью соблюдения императивных требований, установленных на федеральном уровне применительно ко всем формам собственности (1-й уровень регламентации), а также специальных правил, адресованных публичным собственникам (2-й уровень регламентации). Данный уровень регулирования, где в еще большей степени происходит видоизменение права собственности применительно к фигуре отдельного публичного образования, представлен административно-правовыми нормами, которые одновременно (в рамках удвоения структуры права) могут быть интегрированы в комплексные правовые образования: земельное, природоресурсное, жилищное, муниципальное право и др.

Наслоение публично-правовых норм на частноправовые предписания в рамках описанной системы приводит к трансформации общедозволительного типа правового регулирования в разрешительный. В подтверждение этого приведем правовую позицию Президиума ВАС РФ, по мнению которого, если возможность совершения органом власти от имени Российской Федерации тех или иных действий прямо не предусмотрена законом, то соответствующие сделки запрещены и являются ничтожными <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. N 17653/08 // СПС "КонсультантПлюс".

 

Таким образом, в рамках системы комплексного правового регулирования отношений публичной собственности обнаруживается внушительное количество административно-правовых норм, обеспечивающих реализацию правомочий и исполнение обязанностей публичного собственника в интересах общего блага, т.е. регламентирующих имущественное обеспечение государственных и муниципальных функций. Однако на протяжении последних двух десятилетий проблемы публичной собственности исследуются в основном с гражданско-правовых и конституционно-правовых позиций, что свидетельствует о недооценке регулятивного воздействия административного права на соответствующие отношения.

Нормы, регламентирующие отношения по имущественному обеспечению публичной администрацией государственных и муниципальных функций, не являются случайными и разрозненными; это не просто административно-правовая составляющая межотраслевого института публичной собственности. Общность таких установлений в их взаимосвязи представляет собой сложный нормативный комплекс отраслевого характера - административно-имущественное право, которое образует относительно автономную систему и охватывает с точки зрения предмета регулирования как отношения публичной собственности, так и тесно связанные с ними отношения, в рамках которых публичная администрация осуществляет: (1) планирование в отношении публичного имущества; (2) формирование составов имущества публично-территориальных образований, необходимого и достаточного для выполнения возложенных функций; (3) управление сформированными составами публичного имущества в рамках выполнения государственных или муниципальных функций; (4) учет и контроль в отношении публичного имущества <1>.

--------------------------------

<1> Формирование административно-имущественного права не препятствует его вхождению в рамках вторичной структуры права в более крупное межотраслевое образование - институт права публичной собственности. Более того, комплексный институт, не относясь к первичной структуре права, предполагает возможность разделения входящих в него норм по отдельным отраслям. При наличии необходимых системообразующих факторов такие группы норм вполне могут образовывать самостоятельные структурные элементы отраслевого порядка (институты, подотрасли и т.п.). При этом во взаимосвязи с другими подразделениями правовой системы отраслевой институт представляет собой системно-целостное, нерасчленимое образование, единую правовую общность (см.: Алексеев С.С. Структура советского права. С. 123).

 

Большое методологическое значение имеет еще и то обстоятельство, что отношения публичной собственности, в отличие от отношений частной собственности, не могут существовать вне нормативной регламентации, это всегда правоотношения <1>. Законодательство выполняет здесь активную функцию, конструирует и закладывает их нормативную модель. При этом сфера государственной и муниципальной собственности неразрывно связана с механизмом функционирования публичной власти в целом и испытывает на себе влияние политической конъюнктуры, в связи с чем весьма зависима от конституционно-правовых, административно-правовых и иных преобразований в стране. Другими словами, регламентация отношений публичной собственности отличается заведомо меньшей стабильностью по сравнению с частной собственностью, основы которой незыблемы в развитых правопорядках.

--------------------------------

<1> Иванов А.А. Общее (народное) достояние и право государственной собственности // Правоведение. 1990. N 5; Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 109.

 

Исследование сфер комплексного правового регулирования нередко базируется на разграничении норм различной отраслевой принадлежности, прежде всего наиболее полярных - гражданско-правовых и административно-правовых <1>. Более конструктивным представляется сфокусировать усилия на анализе вопросов их соотношения и взаимодействия, т.е. раскрытии системных связей между ними. Поэтому конституционно-правовые, гражданско-правовые нормы, а также нормы иной отраслевой принадлежности, входящие в комплексный институт публичной собственности, будут рассмотрены в последующих параграфах с позиций взаимодействия со смежными нормативными предписаниями административно-правового характера.

--------------------------------

<1> Такие традиции были заложены еще в советский период (см., например: Проблемы гражданского и административного права / Под ред. Б.Б. Черепахина, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого).

 

§ 2. Конституционно-правовые основы отношений

публичной собственности

 

В последние годы в литературе все более укрепляется позиция о первенстве конституционного права в юридическом оформлении экономических отношений собственности <1>, подчеркивается ведущая, стержневая роль конституционно-правовых норм в рамках межотраслевого института права собственности <2>. В отношении частной формы собственности конституционное право в первую очередь выполняет закрепительную и охранительную функции, рассматривает частную собственность в аспекте прав и свобод человека и гражданина, устанавливает конституционный принцип ее признания и защиты (ч. 2 ст. 8, ст. ст. 35, 36 Конституции РФ). Применительно к публичному имуществу конституционное право имеет (или, по крайней мере, должно иметь) несравнимо большее значение. Помимо признания государственной и муниципальной форм собственности и гарантий их защиты здесь должны закрепляться основные принципы и особенности регулирования соответствующих отношений, прежде всего цели формирования состава публичного имущества и направления его использования.

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 130.

<2> См., в частности: Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности; Мозолин В.П. Модернизация права собственности в экономическом измерении; Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. С. 51; Морозова Л.А. Указ. соч. С. 22 и др.

 

Напомним, что Конституция РФ признает и защищает государственную собственность наряду с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8), относит федеральную государственную собственность и управление ею к предметам федерального ведения (п. "д" ст. 71), причисляет разграничение государственной собственности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (подп. "г" п. 1 ст. 72), уполномочивает Правительство РФ на управление федеральным имуществом (подп. "г" п. 1 ст. 114), а органы местного самоуправления - на управление муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 130, ч. 2 ст. 132). Однако, как справедливо отмечает В.Д. Мазаев, в Конституции РФ не были обозначены основные цели существования публичной собственности, ее роль в социальном демократическом государстве с рыночной экономикой, не установлены основные субъекты, объекты, не определены принципы особого режима ее существования и ориентиры эффективности использования <1>. Отсутствие указанных положений в современной российской Конституции (в отличие от предыдущих советских и некоторых современных зарубежных <2>), а равно в федеральных конституционных законах, непринятие специального федерального закона конституционного значения являются серьезным пробелом конституционно-правового регулирования. Каким образом этот пробел компенсируется?

--------------------------------

<1> Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 132.

<2> Институты государственной и муниципальной собственности в конституциях зарубежных стран обстоятельно рассматривает в своей работе Г.Н. Андреева (Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. С. 235 - 315).

 

Конституция РФ предусматривает основополагающие функции и задачи государства, определяющие его место в общественной жизни: обеспечение достойной жизни и развития человека (ст. 7), в том числе гарантии прав на жилище (ст. 40), медицинскую помощь (ст. 41), образование (ст. 43); обеспечение безопасности и обороны страны, защита основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан (ст. ст. 2, 17, 18, ч. 3 ст. 55) и т.д. Помимо этого, ст. ст. 71 - 73, 130 разграничивают предметы федерального, совместного и регионального ведения, а также вопросы местного значения. В развитие положений Конституции РФ многочисленные федеральные законы конкретизируют предметы ведения и полномочия публичной власти соответствующих уровней.

Выполнение перечисленных и многих других задач и функций государства и местного самоуправления на основе установленного разграничения предметов ведения обеспечивается объектами публичной собственности. В связи с отсутствием в Конституции РФ соответствующих норм только недавно и лишь на уровне федеральных законов (ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, ст. 2 Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, ст. 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) зафиксирована прямая взаимосвязь состава государственного и муниципального имущества и целей его использования с предметами ведения публично-территориальных образований и полномочиями их органов, о чем мы уже говорили выше.

На основе перечисленных и других нормативных предписаний КС РФ сформулировал ряд важных правовых позиций, раскрывающих конституционные основы публичной собственности. Приведем основные из них, которые посвящены следующим вопросам:

- особенностям правосубъектности государства как собственника: Российская Федерация и ее субъекты участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью граждан и юридических лиц (Определения от 4 декабря 1997 г. N 139-О, от 1 октября 1998 г. N 168-О, п. 2 мотивировочной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- особенностям правосубъектности муниципального образования как собственника: не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и ее субъектов (п. 4 мотивировочной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- природе государственного имущества: имущество, находящееся в государственной собственности, составляет экономическую основу для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти (п. п. 2.1, 3.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П; п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- природе муниципального имущества: федеральный законодатель должен учитывать публично-правовую природу этой формы собственности, в силу которой она, в отличие от частной собственности, следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, составляет экономическую основу их деятельности (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П);

- целевому назначению государственного имущества: имущество, составляющее государственную собственность, должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П; п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- целевому назначению муниципального имущества: владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности осуществляется в целях решения вопросов местного значения - удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П, п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П);

- требованию соразмерности при формировании составов публичного имущества: при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами законодателем соблюден принцип соразмерности ресурсов субъектов РФ и местного самоуправления предоставленным полномочиям, что соответствует правовой позиции КС РФ, согласно которой бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации (п. 4.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О, п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П) <1>;

--------------------------------

<1> При этом КС РФ отметил, что перечень видов имущества, которое может находиться в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий (п. п. 3, 4.1 мотивировочной части, п. п. 1 - 2 резолютивной части Определения от 2 ноября 2006 г. N 540-0).

 

- требованию достаточности при формировании составов публичного имущества: государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П (СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375));

- требованию соблюдения целевого назначения при формировании составов публичного имущества: в собственности публично-правовых образований допускается нахождение только того имущества, которое необходимо для реализации ими публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П, п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О);

- разграничению публичного имущества: федеральный законодатель, исходя из разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (п. 2.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- природе отношений по перераспределению публичного имущества: отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру; данные отношения гражданским законодательством не регулируются (п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- природе приватизационных отношений: регламентация в специальных федеральных законах порядка и условий приватизации государственной и муниципальной собственности обусловлена прежде всего тем, что такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер (п. 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 5 ноября 2003 г. N 403-О, п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 15 июня 1999 г. N 64-О);

- допустимости ограничений права публичной собственности: не только право частной собственности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных образований может быть ограничено, но лишь федеральным законом и только если это необходимо для защиты конституционных ценностей и такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П; п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 июня 2006 г. N 8-П);

- соотношению нормотворческих компетенций федерального законодателя и органов местного самоуправления: социальное предназначение и юридическая природа муниципальной собственности предопределяют общие принципы построения этого правового института, универсальный характер которых требует их законодательного закрепления на федеральном уровне, включая регулирование общих вопросов распоряжения муниципальной собственностью, и применения в равной мере ко всем муниципальным образованиям в качестве единых правовых установлений. Вместе с тем равенство прав собственников имущества вне зависимости от формы собственности и самостоятельность населения в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и органов местного самоуправления - в вопросах управления муниципальной собственностью предполагают наличие определенной свободы усмотрения и необходимость муниципального правового регулирования соответствующих вопросов. Органы местного самоуправления, самостоятельно управляя муниципальной собственностью от имени местного сообщества, определяют в своих правовых актах настоящее и будущее предназначение объектов муниципальной собственности (п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 30 марта 2012 г. N 9-П) <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1811.

 

- гарантиям местного самоуправления как публичного собственника: ограничения права муниципальной собственности, обусловленные конституционно одобряемыми целями, предполагают предоставление местному самоуправлению разумного возмещения, компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти (п. 2.3 Постановления КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П);

- правовому регулированию управления федеральным имуществом: федеральный законодатель, определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество; подобные положения не могут рассматриваться как ограничение права собственности в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку речь по сути идет о самоограничении права собственности (п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П);

- правовому режиму лесного фонда как публичного достояния: лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П);

- правовому режиму земли как публичного достояния: конституционно-правовой статус земли как публичного достояния многонационального народа России вытекает из ч. 2 ст. 9 и ч. ч. 1 - 2 ст. 35 Конституции РФ. Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. всего многонационального народа России, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей (п. п. 2, 2.3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П);

- правовому режиму недр как публичного достояния: народам, проживающим на территории того или иного субъекта РФ, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П);

- правовому режиму природных ресурсов в целом как публичного достояния: субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации (п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П).

Конституционно-правовые основы отношений публичной собственности получают развитие в отраслевом законодательстве: административном, гражданском, земельном и др. Причем многие законодательные акты, раскрывающие цели, принципы, механизмы и порядок использования публичного имущества, носят комплексный характер (например, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <2> и др.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

<2> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

 

Конституционно-правовые основы региональной собственности детализируются в конституциях (уставах) субъектов РФ <1>, а муниципальной - соответственно в уставах муниципальных образований. Во исполнение своих конституций и уставов субъекты РФ, муниципальные образования принимают нормативные акты об управлении региональным (муниципальным) имуществом <2>, о составе собственности субъекта РФ (муниципального образования) <3>, о перечне объектов региональной (муниципальной) собственности, не подлежащих отчуждению <4>, о собственной государственной (муниципальной) казне <5>. Данные нормативные акты в большей части носят административный характер, поскольку гражданское законодательство отнесено к исключительному федеральному ведению.

--------------------------------

<1> См., например: п. 5 ч. 1 ст. 13, ст. ст. 20, 21, 23, ч. 1 ст. 38 Устава г. Москвы; подп. 3, 4 п. 1 ст. 11, подп. 3 п. 1 ст. 12, подп. 7 п. 2, подп. 4 п. 5 ст. 30, подп. 7 п. 3 ст. 44, ст. 71 Устава г. Санкт-Петербурга; подп. 4 п. 2 ст. 23, подп. 4 п. 2, подп. 3, 21 п. 3 ст. 31, подп. 7, 13 п. 2 ст. 52, ст. ст. 91, 93 - 94 Устава Свердловской области // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См., например: Закон Свердловской области от 10 апреля 1995 г. N 9-ОЗ "Об управлении государственной собственностью Свердловской области"; Закон Краснодарского края от 13 мая 1999 г. N 180-КЗ "Об управлении государственной собственностью Краснодарского края"; Закон Пермского края от 14 декабря 2007 г. N 150-ПК "Об управлении и распоряжении государственной собственностью Пермского края" // СПС "КонсультантПлюс".

<3> См., например: Закон Самарской области от 13 июня 2007 г. N 53-ГД "О видах имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения Самарской области и для обеспечения деятельности органов государственной власти Самарской области, государственных гражданских служащих Самарской области, работников государственных унитарных предприятий Самарской области и работников государственных учреждений Самарской области"; Закон Свердловской области от 27 декабря 2004 г. N 217-ОЗ "Об утверждении перечней видов имущества, необходимого для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области по предметам ведения Свердловской области, а также имущества, необходимого для обеспечения деятельности органов государственной власти Свердловской области, государственных гражданских служащих Свердловской области, работников государственных унитарных предприятий Свердловской области и работников государственных учреждений Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> См., например: Закон Сахалинской области от 13 апреля 2000 г. N 173 "О Перечне объектов областной государственной собственности, не подлежащих отчуждению"; Закон Свердловской области от 25 сентября 1995 г. N 20-ОЗ "О перечне объектов государственной собственности Свердловской области, не подлежащих отчуждению" // СПС "КонсультантПлюс".

<5> См., например: Закон Краснодарского края от 11 октября 2005 г. N 930-КЗ "О казне Краснодарского края"; Закон Свердловской области от 22 ноября 1999 г. N 31-ОЗ "О государственной казне Свердловской области" // СПС "КонсультантПлюс".

 

Таким образом, высказывание Ф. Вернера о том, что административное право есть конкретизированное конституционное право <1>, доказывает свою справедливость и в сфере публичной собственности. Конституционно-правовые основы государственной и муниципальной собственности носят в основном общезакрепительный, учредительный характер, отражают публичные интересы и конституционные ценности в обобщенном виде. Вместе с тем уже здесь отражаются основные особенности отношений публичной собственности. Административное право, в свою очередь, регламентирует непосредственную реализацию государственных и муниципальных функций исполнительными органами. В рамках этой отрасли на основе и во исполнение конституционных норм устанавливаются детальные механизмы формирования состава публичного имущества, конкретизируются цели его использования, на публичного собственника возлагаются обязанности, ограничиваются его правомочия, устанавливаются процедуры реализации полномочий и исполнения обязанностей собственника, определяется круг субъектов управления государственным и муниципальным имуществом и т.п.

--------------------------------

<1> Данное высказывание стало эпиграфом к известному курсу административного права проф. Ю.Н. Старилова (Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 2 т. М., 2002. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты).

 

Именно административно-правовой инструментарий и механизм функционирования исполнительных органов позволяют воплотить в жизнь конституционно-правовые предписания. С.Д. Хазанов справедливо отмечает, что конституционные основы административного права следует всячески подчеркивать, развивать и укреплять <1>. В связи с этим недостаточность, выхолощенность конституционно-правовых основ отношений публичной собственности лишает административно-правовое управление государственным и муниципальным имуществом необходимых ориентиров, превращает деятельность административных органов в чрезмерно дискреционную с точки зрения как содержания, так и формы (процедуры).

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д. Важные вопросы науки административного права // Административное право на рубеже веков: Межвуз. сб. науч. трудов / Отв. ред. Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов. Екатеринбург, 2003. С. 31.

 

Связь конституционно-правовых и административно-правовых норм в сфере публичной собственности настолько глубока, что их разделение было бы бессмысленным. Конституционные нормы в силу своей специфики выступают не обособленно, а именно в качестве конституционно-правовых основ правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, сливаются с административными правоположениями и действуют совместно с ними при регламентации конкретных отношений <1>.

--------------------------------

<1> На подобную взаимосвязь управленческого административного права и конституционного права нередко обращается внимание в литературе (см., например: Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 117, 120).

 

§ 3. Взаимодействие гражданско-правовых

и административно-правовых норм

 

Известный дореволюционный исследователь М.Я. Пергамент писал: "Для образованного цивилиста, размышляющего об общественных вещах... не тайна, что проведение здесь границы между миром частноправовых и миром административно-правовых отношений становится делом все более и более трудным, что, в связи с постепенной социализацией или, скажем, муниципализацией некоторых категорий вещей, здесь изменяется весьма и весьма многое - пусть, быть может, медленно, однако в общем последо