Количество приватизированных предприятий и доход, полученный в результате приватизации, 1995–2008 гг.

 

^{Источники: Statistical Yearbook of Georgia. 2003. С. 161; Statistical Yearbook of Georgia. 2009. С. 136 (www.geostat.ge/index.php?action=wnews&lang=eng&npid=2)}

 

Как изменились доходы бюджета? Если в 2001–2003 годах капитальные доходы составляли 1 процент от всех доходов, то в 2005–2007 годах за счет приватизации в консолидированном бюджете формировалось 10,7–12,9 процента доходной части. В конце 2004 года Саакашвили объявил, что планирует в следующем году получить от приватизации 200 миллионов долларов, и тогда многим это казалось фантастикой (до этого сопоставимая сумма – 199,6 миллиона – сложилась за девять лет – с 1996 по 2004 год). Но оказалось, что его прогноз был занижен: в 2005 году доход бюджета от приватизации составил 231,4 миллиона долларов.

 

Выпуск продукции на предприятиях по типам собственности, 1999–2010 гг. (млн долл., цены 2006 г.)

^{Источник: расчет по данным Статистической службы Грузии, Business Statistics (www.geostat.ge/index.php?action=page&p_id=212&lang=eng)}

 

Со сменой владельцев начался бурный рост выпуска на частных предприятиях: если за предыдущие пять лет объем продукции в этом секторе вырос на 73 процента, то в следующее пятилетие (2004–2008 годы) – в 2,3 раза.

В результате объем продукции государственных предприятий в 2010 году составил 580 миллионов долларов в ценах 2006 года, а частных – почти в 10 раз больше. В 2003 году, до начала большой приватизации, государственные предприятия производили практически столько же – 576 миллионов долларов в ценах 2006 года, а частные – в 4,8 раза меньше, чем в 2010 году.

Работает ли механизм создания эффективного собственника? Среднегодовые темпы экономического роста в 2004–2007 годах составляли 9,3 процента – такие величины принято называть экономическим чудом. Дело тут, конечно, не только в приватизации, но роль успешного разгосударствления собственности сложно преувеличить.

 

Энергетика

 

С неэффективностью энергетического сектора многие годы сталкивался каждый житель страны. Рассказывает политолог Александр Рондели: «17 февраля 2000 года у меня был тяжелейший инфаркт. Половина четвертого утра. На улице минус девять. Света нет, газа нет, тепла нет, вода только была (хотя и не всегда, потому что насосы отключали). Как в ледяной могиле. На мне два одеяла, пальто. Открыл окно, стучу, зову на помощь. Наконец, с седьмого этажа кто‑то пришел со свечками. Приехала “скорая помощь”, сделали кардиограмму, и стало понятно, что нужно ехать в больницу. Но в больницу ехать невозможно: третий этаж, дом старый – довольно высокие этажи, лифт не работает, а в моем состоянии надо лежать. И вот до вечера, до девяти часов, пока свет не включили, меня не могли трогать. И только в половине десятого я оказался в больнице. Еле‑еле откачали…»

При советской власти проблем с электроэнергией в Грузии не было. Полноводных рек на территории республики предостаточно, но грузинская энергосистема, естественно, была полностью интегрирована в общесоюзную сеть, и цель автономного обеспечения не ставилась. Свет если и отключали, то в небольших городах и селах на полчаса в последние дни декабря, что объяснялось стремлением энергетиков получить премии за экономию по итогам года.

Положение изменилось в 1993 году. Очевидец вспоминает:

 

В один из январских дней столица Грузии осталась без света и газа. Можно представить себе шок людей, абсолютно не подготовленных к подобному развитию событий. Это уже потом появятся турецкие газовые фонари, движки, аккумуляторы, баки для воды и прочие микроинфраструктурные прелести. Повезло тем, у кого были керосинки, ну а другие, самоорганизовавшись, вышли во дворы, нарубили дров и стали готовить еду, чтобы накормить детей. Сразу же появились перебои с хлебом и выстроились огромные очереди… Первые массовые выступления в столице Грузии начались осенью 2000 года, когда население перекрыло улицы с требованием «света и тепла». По сути, это были первые массовые выступления после начала девяностых. Правительство отреагировало почти мгновенно: уже со следующей весны перебои с электроэнергией в столице Грузии прекратились, правда, вся остальная Грузия так и оставалась без света[77].

 

Реформировать энергетику в Грузии пытались еще в начале 1990‑х годов. Тогда попробовали адаптировать европейский образец, для чего законодательно ввели запрет на вертикальную интеграцию и прямые договоры между участниками рынка[78].

В Великобритании, где при Маргарет Тэтчер была разработана эта схема, есть общий пул, откуда участники черпают электроэнергию и за это платят деньги. Однако в Грузии с ее низкой дисциплиной сборов, экономически необоснованно низкими тарифами, сильной политизированностью этого вопроса и эндемичной коррупцией механизм не сработал. Вспоминает Александр Хетагури, министр энергетики с 2007 года:

 

Из‑за неплатежей, из‑за низкого тарифа, который не покрывал всех затрат, все гидростанции пришли в негодность. Невозможно было окупить стоимость топлива на теплоэлектростанциях, собираемость платежей была в среднем около 30 процентов, накапливались долги. Из‑за долгов теплоэлектростанции останавливались. В результате началась цепная реакция, электричество в регионах включали лишь на восемь часов, а в самом Тбилиси – на 16–18 часов в день. Были регионы, где на протяжении двух‑трех месяцев электроэнергию вообще не подавали.

 

Причиной перебоев в поставках электроэнергии также были частые диверсии. Вот несколько сообщений грузинских газет:

 

В результате аварии 18 августа 2003 года на высоковольтной линии электропередачи «Колхети» в Западной Грузии почти вся Грузия осталась без электричества. По существующей информации, возможно, причиной аварии стали выстрелы из огнестрельного оружия по линии электропередач, как это случалось ранее не раз[79].

3 сентября 2003 года произошло аварийное отключение на высоковольтной линии электропередачи «Имерети», в результате без света остались Тбилиси и большинство районов Восточной Грузии. По заявлению министра энергетики Грузии Мамуки Николаишвили, на линии электропередачи был совершен диверсионный акт[80].

 

10 сентября 2003 года была вновь, по словам министра топлива и энергетики, целенаправленно повреждена высоковольтная линия электропередачи «Кавкасиони»[81].

 

14 сентября 2004 года произошел диверсионный акт на высоковольтной линии электропередачи «Картли‑2»[82].

 

20 сентября 2004 года на высоковольтной линии электропередачи «Кавказ» произошли два взрыва, в результате чего большая часть Грузии осталась без электроэнергии[83].

 

10 октября 2004 года в Западной Грузии произошли два взрыва на высоковольтной линии электропередачи. За день до этого произошел взрыв на высоковольтной линии электропередачи «Картли‑2» около города Гори[84].

 

Продолжает вспоминать Хетагури:

 

В 2006 году, я очень хорошо помню этот день, 21 января в половине пятого утра мне одновременно позвонили из диспетчерской магистральных газопроводов и центральной диспетчерской электропередач. Одновременно произошли аварии, взрывы с российской стороны около российско‑грузинской границы на магистральных газопроводах и на высоковольтной передающей линии «Кавказ Северный», которая связывает Грузию с Россией. То есть два газопровода и один электропровод, которые находятся на расстоянии 150 километров друг от друга, были взорваны в одно и то же время. Просто так такие вещи не происходят.

Я могу точно сейчас сказать, что все было очень хорошо спланировано и рассчитано. Потому что в тот день пришел очень большой циклон, были сильные снегопады. И в те десять дней, которые понадобились для восстановления этого газопровода, температура доходила до –15–20 оС. Такого снега и холодов в Грузии не было лет десять–пятнадцать. И именно в тот день были взорваны эти основные магистрали энергопитания Грузии.

 

Роль России (помимо того, что она была основным поставщиком электроэнергии) в энергетическом секторе Грузии существенно возросла после того, как 31 августа 2003 года российская государственная компания «Интер РАО ЕЭС» приобрела у американской AES три четверти акций распределительной компании «Теласи». AES купила этот пакет в 1998 году за 22,5 миллиона долларов (остальные 25 процентов акций остались в собственности муниципалитета Тбилиси). Вложив еще 210 миллионов долларов в восстановление активов, AES перепродала свою долю «Интер РАО ЕЭС» за 23 миллиона долларов, обосновав свое решение тем, что только во втором квартале 2003 года понесла ущерб в размере 129 миллионов долларов[85].

Эта сделка вызвала большой резонанс в политических кругах Грузии. Специальная парламентская комиссия, изучавшая причины энергокризиса в стране, потребовала от тогдашнего министра энергетики Давида Мирцхулавы объяснить, каким образом в грузинский энергетический рынок вошла российская государственная компания[86]. Тем не менее «Интер РАО ЕЭС» заручилась поддержкой президента Шеварднадзе, который даже заявил, что «российской компании предоставили все гарантии для того, чтобы ее бизнес в Грузии был прибыльным»[87].

Правда, несмотря на это, в июле 2005 года «Теласи» из‑за задолженности в размере 2,6 миллиона долларов на некоторое время прекратила подачу электричества примерно 180 организациям, в том числе Министерству обороны, Министерству финансов, полиции и тбилисской противопожарной службе[88].

Таким образом, Россия получила отличный рычаг и аргумент в спорах: энергию поставляла, но повод для прекращения поставок был всегда – задержка платежей. Так что практически единственный способ избавиться от этого давления заключался в реформе национальной энергетики.

 

Обсуждение

 

Планы по обновлению энергетической отрасли разрабатывались с самого прихода к власти команды реформаторов, но четкой концепции не было.

Вспоминает Бендукидзе:

 

План на 2004 год состоял в том, чтобы инвестировать, инвестировать, инвестировать, а там, глядишь, само что‑нибудь получится. Мне с самого начала стало понятно, что необходимо дерегулирование, приватизация. Но все были против. Говорили, нынешняя система и так хорошая, стройная, просто надо ее получше проработать. И вокруг этого шли, наверное, самые напряженные споры. Помню, проходило министерское совещание, обсуждали энергетику, и [премьер‑министр Зураб] Жвания спрашивает: «Каким у нас будет критерий успешности реформ в энергетике?» – «Ну, очень просто, – говорю, – когда ты не будешь на совещаниях обсуждать, в каком регионе свет есть, в каком нет». – «Нет, – говорит Жвания, – такого быть не может, это проблема на многие годы». И тут вмешался министр финансов Зураб Ногаидели: «А помнишь, во времена Шеварднадзе устраивали совещания по сбору налогов чуть ли не каждый день? Сейчас же таких совещаний нет, потому что все работает!»[89]

 

В конце концов Жвания согласился с мнением Бендукидзе и поручил выработать альтернативную стратегию развития энергетического сектора.

За поддержкой Бендукидзе обратился в Центр помощи при реструктуризации предприятий и управления (CERMA), функционирующий за счет кредитов Всемирного банка и входящий в состав Министерства экономики. Руководство Центра выделило шесть лучших консультантов, два из которых – Ираклий Берекашвили и Кетеван Кинкладзе – довели проект до конца. Активная стадия подготовки реформы началась в сентябре 2004 года: Бендукидзе предлагал свои идеи, Жвания часто был с ними не согласен, но после двух‑трех месяцев обсуждения принимал.

Берекашвили был свидетелем всех трудностей, с которыми пришлось столкнуться реформаторам:

 

Самое большое достижение Кахи – то, что он смог убедить всех в необходимости кардинальной реформы. Отраслью правили люди с совершенно иным мышлением: они не представляли никаких других видов контроля, кроме государственного. Очень много сил ушло на то, чтобы наладить сотрудничество с ними. Без их вмешательства, без их готовности ничего нельзя было сдвинуть с места. На это потратили почти полгода.

 

После смерти Зураба Жвании[90] премьер‑министром был назначен Зураб Ногаидели, который еще активнее занялся реформированием отрасли. Он сразу подключился к правительственной комиссии по вопросам энергетики[91], возглавив ее и сделав Бендукидзе своим замом. В комиссию входило большинство министров, а предложения готовили специалисты CERMA. Говорит Бендукидзе:

 

Это типичный пример того, как можно проводить реформу, не обладая административной властью. Я тогда уже стал госминистром по координации реформ[92], но у меня вообще никаких рычагов воздействия не было. Моим единственным инструментом были вопросы и ответы. Большинство документов содержат очень много ошибок, а за эти ошибки всегда можно дергать. То, что выносилось на комиссию, но мне не нравилось, я нещадно рубил, подвергал остракизму, и люди поняли, что, если надо, чтобы вопрос прошел, его сначала следует обсудить со мной.

 

7 июня 2006 года парламент Грузии утвердил «Основные направления государственной политики в энергетическом секторе», в которых главным средством улучшения системы энергоснабжения Грузии названа передача энергетических объектов в частную собственность.

 

Реализация

 

На осуществление реформы, включавшей в себя три направления, потребовалось около двух с половиной лет. Во‑первых, изменения коснулись структуры энергетической системы и разделения обязанностей между ее участниками. Во‑вторых, была пересмотрена тарифная политика. И, наконец, благодаря первым двум мерам стал возможен заключительный этап – приватизация энергообъектов.

А начиналась работа с анализа текущей ситуации. Энергетическая система любой страны представляет собой совокупность объектов, отвечающих за трехступенчатый процесс: производство энергии, ее передачу и диспетчеризацию, а также доведение до конечного потребителя (дистрибуцию).

На практике это выглядело так: все электростанции направляют выработанную энергию в центральную сеть. Равновесие между объемом подающейся электроэнергии и потребностью в ней достигалось за счет подключения и отключения от сети отдельных станций.

К потребителю электричество попадало через так называемый оптовый рынок электричества[93] (ОРЭ), сформировавшийся в 1990‑х годах. На ОРЭ поступала вся энергия (включая импортную), которая потом распределялась среди покупателей: больших компаний, приобретавших энергию напрямую, или дистрибуторов, удовлетворявших свои потребности в энергии более чем на 95 процентов.

Идея оптового рынка строилась на том, что летом он накапливает деньги, а зимой на эти деньги осуществляет более дорогой импорт. Но на деле накапливать средства не удавалось. Дело в том, что ОРЭ как таковой был не покупателем или продавцом, а посредником. Между покупателем энергии и ее продавцом, как ни странно, не было юридических отношений, соответственно, у них не могла возникнуть задолженность друг перед другом. Иначе говоря, компания могла «покупать» электроэнергию, не заплатив за нее, а в долгу оставался ОРЭ. При этом ОРЭ не имел никаких рычагов, чтобы эти деньги получить: он не мог, например, отключить подачу энергии за неуплату. Крайними оказывались генерирующие компании, не получавшие оплату в должном объеме.

Вспоминает Бендукидзе:

 

Муж сотрудницы моей сестры во время приватизации мелких генерирующих объектов купил маленькую ГЭС на две турбины. Когда одна турбина сломалась, он очень обрадовался – убытков стало меньше. То есть затраты у него были, а доходов не было. Не платили.

 

Вдобавок к этому высокий уровень коррупции окончательно ставил крест на попытках отыскать ответственных. Все были заинтересованы «скручивать» счетчики, снижать уровень платежей. Причем на уровне потребителей в регионах никакого учета электроэнергии не было вообще. Ужесточало проблему наличие различных льготных категорий (например, беженцев), которые, по сути, могли тратить электричества столько, сколько хотели.

По свидетельству Бендукидзе, в 2002 году одна семья израсходовала электроэнергии на полтора миллиона лари[94], поскольку отвела от своего дома провод, и эта электроэнергия уходила на работу нескольких промышленных предприятий.

Такое несанкционированное использование электричества записывалось в категорию технических потерь. Да и действительные потери из‑за устаревшей инфраструктуры в два‑три раза превышали норму.

Дистрибуторских компаний было четыре: «Теласи» в Тбилиси, UEDC (United Energy Distribution Company), распределявшая энергию более чем на 70 процентов территории Грузии, и региональные дистрибуторы в Кахетии («Кахетинское энергораспределение») и Аджарии (Аджарская распределительная компания). Кроме «Теласи», на 75 процентов принадлежавшей «Интер РАО ЕЭС», остальными компаниями владело государство.

Важным элементом системы электроснабжения Грузии была неправительственная Национальная комиссия по регулированию энерготарифов (GNERC)[95]. Предполагалось, что орган, созданный государством, будет абсолютно деполитизированным: независимое руководство назначается на семь лет, да еще и получает зарплату выше, чем у министра. По формальному статусу эта комиссия похожа на суд первой инстанции, она проводила слушания, на которых выступали члены энергорынка со своими предложениями о тарифах. Рассмотрев позиции участников и их аргументацию, комиссия устанавливала итоговый тариф.

На практике же оказалось, что GNERC была самым слабым звеном системы. Определение тарифов происходило так: GNERC запрашивала у генерирующей компании бюджет на следующий год и просто делила эту сумму на объем электроэнергии, производимый компанией. Кроме того, комиссия выдавала технические лицензии на производство, передачу, диспетчеризацию и дистрибуцию, а также на экспорт и импорт. И с каждого получателя лицензии брала ежегодную плату. На эти деньги и существовала.

Из‑за сложной запутанной схемы, чрезвычайно низкой дисциплины платежей и отсутствия рычагов для их стимулирования система не получала финансирования, не было возможности обновить инфраструктуру. Проблемы с электричеством усиливались, а объем платежей, естественно, снижался. Получался порочный круг, который никто и не собирался разрывать, так как очень многие были в нем заинтересованы.

Картина, которая открылась перед сотрудниками CERMA, пытавшимися разобраться в сложившейся ситуации, была ужасающей. До реформы относительно неплохой показатель по выплатам – 82 процента был только в Тбилиси, во многом благодаря тому, что «Интер РАО ЕЭС» установила новые счетчики. В регионах ситуация была гораздо хуже: счетчиков не было, все платили фиксированную сумму, притом электричество подавалось три‑четыре часа в сутки. В итоге UEDC получала всего 32 процента платежей. Дистрибуторские компании, в свою очередь, недоплачивали оптовому рынку: самый большой покупатель, «Теласи», оплачивал только 28 процентов получаемой электроэнергии, UEDC – 8 процентов, компания Кахетии – 13 процентов, Аджарии – 63 процента. И по контракту это было допустимо, так как там указывалось, что компании платят оптовому рынку только после покрытия своих издержек. Из‑за этого нередко часть издержек оказывалась «нарисованной». В итоге оптовый рынок по цепочке недоплачивал 81 процент генерирующим компаниям и 80 процентов компании, занимающейся передачей и диспетчеризацией.

В таких условиях приватизацию проводить было невозможно – никто не купит заведомо убыточное предприятие. Сначала требовалось привести структуру рынка в порядок, чтобы у компаний появилась возможность получать прибыль.

Первоначальная идея состояла в том, чтобы ликвидировать все регулирующие органы и создать объединенные компании по географическому принципу с условным названием East и West, оперирующие соответственно в Восточной и Западной Грузии. Предполагалось, что East и West будут владеть и генерирующими, и дистрибуторскими мощностями. Такое совмещение функций было обусловлено тем, что в отличие от ГЭС, инвестиции в которые были хорошим капитальным вложением, инфраструктура передачи электроэнергии конечному потребителю в существовавшем тогда виде не представляла интереса для инвесторов – требовалось создавать буквально все с нуля. Потребность в инвестициях была высока, а продукция – политически актуальна. Было решено отдавать активы бесплатно, но только тем соискателям, которые возьмут на себя обязательства вложить в них не меньше той стоимости, которую пришлось бы заплатить при покупке. Более того, предполагалось, что активы должны передаваться освобожденными от задолженностей. Де‑юре компании с задолженностями продолжали существовать, просто у них изымались все активы. Позже эти компании проходили процедуру банкротства: должниками государства были государственные же компании. Конечно, такая схема оставляла за рамками «Теласи», поскольку у этой компании был частный собственник.

Таким образом, реформаторы теоретически объединили приватизацию, инвестиции и реструктуризацию. GNERC при такой схеме постепенно теряла свои функции, и в итоге рынок пришел бы к полной самостоятельности: тарифы должны были устанавливаться компаниями из расчета окупаемости и платежеспособности населения; East и West должны были конкурировать между собой, при этом покупать энергию можно было бы у любой компании – независимо от географического положения. Оптовый рынок электроэнергии ликвидировался, его участники полностью переходили на прямые контракты, формировалась клиринговая служба, которая в конце отчетного периода раздавала бы счета потребителям. Высоковольтная передача оставалась бы в государственной собственности, как во всем мире.

Но замысел реформаторов в этой идеальной форме не удалось воплотить по политическим мотивам. Несмотря на то что многие увидели преимущества этой схемы, встал вопрос о безопасности. Дерегуляция должна была привести к значительному повышению тарифов. И людей было трудно убедить в необходимости их увеличения. Все были уверены, что из‑за тотальной коррупции ни один заплаченный дополнительно тетри[96] не пойдет на пользу электроснабжения, а достанется коррупционерам.

В результате пришлось адаптировать эту «идеальную» схему к социальной действительности.

Во‑первых, было отменено требование вертикальной сепарации – компаниям разрешили объединять несколько этапов производственной цепочки. Структура рынка изменилась, роли и ответственности каждого игрока стали четко определенными. Оптовый рынок электроэнергии, согласно принятым в сентябре 2006 года поправкам к закону «Об электричестве и природном газе», был ликвидирован – все его бывшие участники работают теперь по прямым контрактам. Производитель знает, кому он продает электроэнергию, и в случае неплатежей может отключить должника и начать разбирательство в суде. Появился новый оператор ESCO (Electricity System Commercial Operator), который покупает излишки энергии и продает их внутри страны или экспортирует. Это позволяет производителям избавиться от собственных служб маркетинга и не продавать излишки самостоятельно. Причем ESCO координирует на порядок меньшие объемы, чем это делал оптовый рынок.

Бендукидзе был против создания ESCO:

 

Я видел опасность в том, что если на рынке не будет сильных игроков, то ESCO станет жиреть, набирать вес, покупать и продавать все больше. Можно было торговать излишками внутри самой системы. Но в жизни эта опасность оказалась невысокой, сейчас есть сильные игроки.

 

Во‑вторых, были частично дерегулированы тарифы. Это произошло в несколько этапов: сначала были введены долгосрочные контракты, затем в ходе приватизации компании получили право самостоятельно устанавливать цены, регулируемый тариф остался только для конечного потребителя. С 1 июня 2006 года был введен трехступенчатый тариф, названный Бендукидзе «наименее вредным видом субсидирования»[97]. Он рассчитывается из масштабов потребления – чем больше объем, тем выше плата за единицу энергии. Так, если до реформы жители Тбилиси платили за 100 кВт.ч при любом объеме потребления 6,75 доллара, то с июня 2006 года наименьший тариф составил 7,6 доллара, а наивысший – 9,9 доллара. Для жителей регионов тариф вырос с 4,5 до 7,3–9,9 доллара.