Режим приграничного сотрудничества

 

Вопросам приграничного сотрудничества уделяется большое внимание как в рамках межгосударственных региональных объединений на постсоветском пространстве, Совета Европы, так и на двустороннем уровне непосредственно между сопредельными государствами. В контексте новых стратегических ориентиров международной политики, связанных в том числе с новыми угрозами и вызовами международному правопорядку, государства все большее внимание уделяют проблемам приграничного сотрудничества с выработкой согласованных международно-правовых подходов по разрешению различных вопросов в рамках приграничного сотрудничества с учетом своих национальных интересов.

К сожалению, в юридической доктрине и, в частности, науки международного права, вопросы приграничного сотрудничества, включая его режим, не получили должного внимания.

Вместе с тем, на наш взгляд, это направление обладает серьезным потенциалом, помочь раскрыть который призвано, в том числе, настоящее исследование.

Российская Федерация граничит со следующими государствами: Норвегия, Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Украина, Грузия, Южная Осетия, Абхазия, Азербайджан, Казахстан, Монголия, Китай, Северная Корея, Белоруссия, Япония, США*(416).

Однако необходимо иметь в виду, что приграничные территории РФ, находясь в непосредственной близости с территориями иностранных государств, могут подпадать под два правовых режима:

- международно-правовой, если заключен соответствующий международный договор с сопредельным государством;

- национальный (внутригосударственный).

В целях настоящей работы мы остановимся на анализе особенностей международно-правового режима приграничного сотрудничества.

Приграничное сотрудничество на международном уровне регламентируется рядом международно-правовых документов и международных документов, существующих на региональном уровне под эгидой межгосударственных интеграционных объединений и организаций, а также на уровне двустороннего взаимодействия.

Так, Российская Федерация является участницей Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей от 05.05.1998 и двух Протоколов к ней: от 09.11.1995 и от 05.05.1998 (далее - Европейская рамочная конвенция).

В рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) действует Конвенция о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств, а также Соглашение о Совете по межрегиональному и приграничному сотрудничеству государств-участников Содружества Независимых Государств, оба международных договора подписаны 10.10.2008.

Кроме того, следует назвать и Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр от 31.05.2001, в котором Россия принимает участие.

В целях настоящей работы следует выделить и документы концептуального характера. Так, в рассматриваемой сфере под эгидой СНГ принята Концепция межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств от 15.09.2004.

Также необходимо назвать Модельный закон о приграничном сотрудничестве 2007 г., принятый Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.

В соответствии с Европейской рамочной конвенцией под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией двух или более договаривающихся сторон, и заключение любых соглашений и договоренностей, необходимых для достижения этих целей. Приграничное сотрудничество осуществляется в рамках полномочий территориальных сообществ или властей, определяемых внутренним правом каждой из сторон. Объем и характер таких полномочий не могут быть изменены настоящей Конвенцией (п. 1 ст. 2).

Дополнительный Протокол к Европейской рамочной конвенции устанавливает, что "каждая Договаривающаяся Сторона признает и уважает право территориальных сообществ и властей, находящихся под ее юрисдикцией и упомянутых в статьях 1 и 2 Рамочной конвенции, заключать соглашения о приграничном сотрудничестве с территориальными сообществами и властями других государств в соответствующих областях компетенции согласно процедурам, предусмотренным их уставами, в соответствии с национальным законодательством и при соблюдении международных обязательств, взятых на себя данной Стороной" (ст. 2).

Таким образом, в Дополнительном Протоколе развиты основные положения Европейской рамочной конвенции и закреплено право территориальных властей на заключение соглашений о приграничном сотрудничестве.

В доктрине интересную позицию по этому вопросу высказывают немецкие юристы. Так, Р. Арнольд считает: "Федеральные земли - и это является следствием дуальности государства - полностью не исключаются из внешней политики. В тех областях, за которые они отвечают на внутреннем уровне, они обладают на международно-правовом уровне полномочием заключать международно-правовые договоры с другими субъектами международного права. Правда, для этого требуется (предварительное) одобрение федерального правительства, дать которое позволяет его компетенция"*(417).

В связи с этим важно отметить, что Приложение 2 к Европейской рамочной конвенции устанавливает систему типовых соглашений, в которую входят:

- типовые межгосударственные соглашения о приграничном сотрудничестве на местном и региональном уровнях;

- рамочные соглашения, контракты и уставы, которые могут обеспечить основу приграничного сотрудничества между территориальными властями или сообществами.

Понятие "приграничное сотрудничество", используемое в Европейской рамочной конвенции, фактически перенесено и на уровень международно-правовой регламентации СНГ.

Так, в соответствии с Конвенцией о приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств "приграничное сотрудничество" - согласованные действия, направленные на укрепление и поощрение добрососедских отношений между приграничными территориями, заключение в соответствии с законодательством сторон соглашений, необходимых для достижения этих целей (ст. 1).

Кроме того, согласно ст. 2 приграничное сотрудничество основывается на следующих принципах:

- взаимное уважение суверенитета, территориальной целостности сторон;

- неприкосновенность государственных границ;

- взаимное уважение национального законодательства сторон;

- ненанесение вреда здоровью граждан и окружающей среде, ущерба экономическим и иным интересам сторон;

- взаимная выгода сторон;

- мирное разрешение пограничных споров;

- невмешательство во внутренние дела других государств - участников СНГ, не являющихся участниками настоящей Конвенции;

- уважение прав и свобод граждан государств - участников СНГ;

- скоординированность действий участников приграничного сотрудничества.

Необходимо отметить, что приграничное сотрудничество осуществляется преимущественно на основе соглашений между компетентными органами, заключенных в пределах их полномочий с соблюдением законодательства сторон и норм международного права (ст. 3).

Таким образом, определение "приграничного сотрудничества", используемое в Конвенции СНГ 2008 г., по своему содержанию фактически воспроизводит положение Конвенции Совета Европы 1980 г. Вместе с тем указанные международные договоры не определяют юридическую природу и правовой статус соглашений, заключенных компетентными органами в сфере приграничного сотрудничества. Кроме того, в Дополнительном Протоколе к Европейской рамочной конвенции предусмотрена норма, согласно которой "решения, принятые совместно в соответствии с соглашением о приграничном сотрудничестве, выполняются территориальными сообществами и властями в рамках их национальной правовой системы и в соответствии с их национальным законодательством. Решения, выполненные таким образом, рассматриваются как имеющие такую же юридическую силу и такие же последствия, что и меры, принятые этими сообществами и властями в рамках их национальной правовой системы" (ст. 2). Данная норма представляется очень важной для выполнения соглашений о приграничном сотрудничестве. В связи с этим было бы целесообразно использовать такую норму в качестве модели и закрепить аналогичный подход в международных договорах, заключенных в рамках СНГ.

Кроме того, представляется необходимым дополнить Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств - участников СНГ специальными нормами, определяющими механизмы реализации соглашений о приграничном сотрудничестве. Закрепление таких механизмов в международно-правовом акте способствовало бы более эффективной реализации рассматриваемых соглашений и могло бы восполнить пробелы национального законодательства в соответствующей области.

В доктрине международного права относительно договоров субъектов федерации с органами власти иностранных государств имеются следующие подходы. Так, например, И.И. Лукашук писал, что эти договоры не являются международно-правовыми договорами. Их действие не регулируется правом международных договоров, а подчинено внутреннему праву соответствующих государств и заключенных между ними договоров*(418).

В принципе такого же мнения придерживается и И.Н. Барциц. Он отмечает, что соглашения между субъектами разных федераций, между субъектами федераций и иностранными государствами, соглашения внешнеэкономического характера не являются международными договорами. Субъекты РФ не обладают международной договорной правоспособностью*(419).

Для урегулирования международной деятельности субъектов РФ, а также более четкой правовой регламентации, связанных с этим вопросом, был принят Федеральный закон от 04.01.1999 N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"*(420). В ст. 7 этого Закона установлено: "Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта Российской Федерации, независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами".

Таким образом, законодатель исходит именно из той посылки, что соглашения субъектов РФ не являются международными договорами независимо от их наименований. Международный договор может носить наименование: "соглашение", "конвенция", "протокол", "договор", "меморандум", "пакт", "хартия" и т.д. Соглашения же субъектов РФ несмотря на то, что они могут называться договорами, соглашениями, протоколами, конвенциями или каким-либо иным образом, не являются международными договорами ни при каких условиях. Законодатель таким образом отделил соглашения субъектов РФ от международных договоров РФ, которые являются основным источником норм современного международного права, выражают согласованные воли государств - участников договора и представляют собой составную часть правовой системы России.

Такие соглашения субъектов по своей форме могут очень походить на международные договоры, однако несмотря на это они по своей юридической природе не являются международными договорами. Это обусловлено тем, что субъекты федерации не выступают субъектами международного права, не обладают международной правосубъектностью и соответственно не обладают правоспособностью заключать международные договоры.

Так, например, Н.В. Щербакова относительно соглашений субъектов РФ задает вопрос: если соглашения - не международные договоры, то что они представляют собой по существу? Акты внутригосударственного права? Ответ на данный вопрос не может быть утвердительным, поскольку иностранные партнеры не подпадают под юрисдикцию Российского государства. Выходит, что соглашения подобного рода носят характер односторонних пожеланий. Из текста Закона о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ не совсем ясно, являются ли субъекты РФ хоть в какой-то степени субъектами международного права*(421).

Важно также обратить внимание и на то, что к вопросу о заключении субъектами международных договоров обращался в своей практике и Конституционный Суд РФ.

Так, в Определении от 27.06.2000 N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан"*(422). Конституционный Суд отметил, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе. Республика не может заключать договоры международно-правового характера.

Таким образом, можно отметить, что соглашения об осуществлении международных связей субъектов федерации являются особого рода соглашениями, которые подчинены как международному праву, так и внутреннему праву государств. В соответствии с Конституцией РФ исполнительные органы власти субъектов РФ не обладают полномочиями на заключение международных договоров. Это правомочие отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, которое в своей основе опирается на положения Конституции РФ.

Резюмируя, мы можем отметить, что соглашения о международных и внешнеэкономических связях, заключаемые органами исполнительной власти субъектов РФ, не являются международными договорами РФ. Процесс заключения, выполнения и прекращения таких соглашений должен регулироваться законодательствами государств, субъекты которых вступают во взаимоотношения между собой, а также нормами международного права, которые содержатся в том числе в международных договорах, действующих как на многостороннем уровне, так и на уровне двусторонних отношений. Это соглашения особого рода, они не должны затрагивать межгосударственные вопросы, поскольку последние принадлежат к ведению Российской Федерации в целом как субъекта международного права. Российская Федерация, как и любое государство, определяет органы, полномочные представлять ее на международной арене, принимать определенные международно-правовые обязательства*(423).

На уровне международных актов, т.е. не являющихся обязательными юридических документов, вопросы приграничного сотрудничества находят отражение в том числе в специальных меморандумах.

Так, например, Меморандум о взаимопонимании в области межрегионального и приграничного сотрудничества между Министерством регионального развития Российской Федерации и Государственным комитетом Китайской Народной Республики по развитию и реформам от 20.05.2014 устанавливает, что стороны намерены развивать сотрудничество по следующим направлениям:

- информационный обмен о законодательных и иных нормативных правовых актах в области межрегионального и приграничного сотрудничества;

- сотрудничество и обмен информацией по стратегиям, способствующим социально-экономическому росту, укреплению конкурентоспособности региональных экономик и повышению уровня благосостояния населения;

- информационный обмен об опыте формирования и реализации региональной политики;

- обмен опытом разработки региональных стратегий и долгосрочных целевых программ;

- содействие активизации деловых контактов по линии регионов России и Китая;

- содействие заключению межрегиональных соглашений между регионами России и Китая.

Приграничное сотрудничество регламентируется и посредством таких документов, как международные программы.

Программа межрегионального и приграничного сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Казахстан на 2012-2017 годы от 15.09.2011 устанавливает приоритетные направления взаимодействия сторон по вопросам развития межрегионального и приграничного сотрудничества, а также определяет приоритетные сферы сотрудничества субъектов РФ и административно-территориальных образований Республики Казахстан, в том числе в целях оказания системной поддержки на государственном, региональном и местном уровнях.

Основными задачами Программы являются:

- создание благоприятных условий для проживания населения и экономического роста на сопредельных территориях Российской Федерации и Республики Казахстан;

- реализация межрегиональных программ и совместных проектов, имеющих приоритетное значение с точки зрения социально-экономического развития регионов обеих стран, в том числе здравоохранения, образования, науки, культуры;

- установление и развитие взаимовыгодных прямых связей хозяйствующих субъектов РФ и Республики Казахстан, развитие экономической кооперации, особенно в производственной сфере;

- развитие товарных рынков и торгового сотрудничества;

- решение вопросов, связанных с экологическими угрозами трансграничного характера в результате деятельности хозяйствующих субъектов приграничных регионов обеих стран и природных катаклизмов;

- создание совместных конкурентоспособных предприятий, в том числе по выпуску высокотехнологичных видов продукции, в приоритетных сферах сотрудничества субъектов РФ и административно-территориальных образований Республики Казахстан;

- реализация совместных проектов в сфере малого и среднего бизнеса, особенно на сопредельных территориях;

- функционирование систем информационного и другого взаимодействия;

- повышение эффективности и оперативности реагирования на чрезвычайные ситуации, в том числе трансграничного характера.

Подытоживая отмеченное, можно заключить, что режим приграничного сотрудничества занимает важное место в административно-правовом регулировании статуса приграничных территорий. В структуре режима приграничного сотрудничества можно отчетливо выделить три условных элемента:

- международно-правовое регулирование;

- национальное регулирование;

- правовое регулирование на основе соглашений об осуществлении международных связей субъектов федерации, которое в основном относится к национальному регулированию, но имеет ряд особенностей.

Режим приграничного сотрудничества, таким образом, основываясь на национальном правовом регулировании, дополняется имплементационным механизмом по реализации международных договоров Российской Федерации с иностранными государствами. Это, в свою очередь, подразумевает опору в реализации режима приграничного сотрудничества как на положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, так и на нормы конкретных международных договоров и положения законодательных актов.