Глава VI. Охранительные административно-правовые режимы в экономике

Таможенный режим

 

Для правового регулирования общественных отношений в таможенной сфере активно используются различные правовые режимы, призванные, с одной стороны, создать оптимальные условия для перемещения товаров через границу, пересечения границы физическими лицами, транспортными средствами и, с другой стороны, обеспечить экономические интересы и безопасность государства. По своему характеру правовые режимы, используемые в таможенной сфере, весьма различны, при их помощи определяются правовое состояние товаров, особенности правового статуса участвующих в таможенных правоотношениях субъектов, режим определенных территорий. Правовые режимы образуют особую систему регулятивного воздействия, функционирующую в комплексе на возникающие в таможенной сфере общественные отношения, с учетом их особенностей, специфики, способов реализации, поставленных задач.

Так, например, режим пограничной зоны определяет правила прибытия физических лиц или транспортных средств в пограничную зону, их временного пребывания в ней, передвижения физических лиц или транспортных средств в пограничной зоне. Близок по направленности режим зон таможенного контроля, к которым относятся места перемещения товаров через таможенную границу, территории складов временного хранения, таможенных складов, магазинов беспошлинной торговли и иные места*(424).

Активно используется во внешнеэкономической и таможенной сфере режим наибольшего благоприятствования, предусматривающий предоставление государствами друг другу во внешнеэкономической деятельности преимуществ, льгот в виде снижения пошлин, налогов, сборов, снятия ограничений, запретов, приоритетного допуска товаров в страну, осуществления государственных закупок и др.

Однако главная роль в таможенной сфере отведена таможенным режимам. В Таможенном кодексе РФ 1993 г. под таможенным режимом понималась совокупность положений, определяющих статус товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации, для таможенных целей (ст. 18). Таможенный режим - одна из основных категорий Таможенного кодекса РФ 2003 г. Под таможенным режимом в нем понималась "таможенная процедура, определяющая совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории Российской Федерации либо за ее пределами"*(425).

В Таможенном кодексе Таможенного союза понятие "таможенный режим" не используется, нет его и в Федеральном законе от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"*(426), а также в проекте Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Однако это не означает, что тот особый порядок правового регулирования, использующий сочетание юридических средств, определяющий совокупность требований и условий в отношении товаров и транспортных средств, физических лиц при пересечении ими таможенной границы, больше не существует. Изменив название, таможенный режим как особый порядок правового регулирования в таможенной сфере сохранен. Теперь он имеет другое наименование - это "таможенные процедуры".

Представляется необходимым обратить внимание на то, что в Таможенном кодексе РФ 2003 г. под таможенным режимом понималась именно таможенная процедура. Об этом свидетельствует приведенное выше определение таможенного режима, а также сама структура Таможенного кодекса РФ 2003 г., раздел II которого имел наименование "Таможенные процедуры" и включал в себя три подраздела: подраздел 1 "Таможенное оформление", подраздел 2 "Таможенные режимы", подраздел 3 "Специальные таможенные процедуры". Иными словами, изменилась только терминология, но не сущность*(427).

Таможенный кодекс Таможенного союза представляет собой наднациональный уровень таможенного регулирования, в нем под таможенной процедурой понимается совокупность норм, определяющих для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения товарами на таможенной территории Таможенного союза или за ее пределами (подл. 26 п. 1 ст. 4), что аналогично понятию "таможенный режим"*(428). Российское законодательство, т.е. национальный уровень таможенного регулирования, должно соответствовать наднациональному регулированию, в первую очередь Таможенному кодексу Таможенного союза*(429), что не исключает возможность учитывать национальную специфику, оперативно принимать необходимые меры на национальном уровне, в том числе при помощи таможенных процедур.

Таким образом, таможенная процедура представляют собой правовой режим, для нее, как и для других правовых режимов характерна системность используемых правовых средств, при помощи которых учитывается специфика таможенных правоотношений, обеспечивается комплексность регулирования, что позволяет создать условия, обеспечивающие требуемое состояние. Таможенная процедура в отличие от большинства правовых режимов содержит не только административно-правовые, но и финансово-правовые средства регулирования общественных отношений. В зависимости от вида таможенная процедура обладает определенным сочетанием этих средств, которые закреплены в таможенном законодательстве и направлены на регулирование отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Евразийского экономического союза. Таможенная процедура предусматривает в отношении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу, определенный набор условий, требований, запретов и ограничений, включая уплату таможенных платежей и применение мер экономической политики.

Любые правовые режимы вводятся законодателем для учета специфики и особого характера групп общественных отношений, а также для создания особых подходов к регулированию тех сфер, которые неэффективно или нецелесообразно регулировать в общем порядке, особенно если регулируемые отношения носят комплексный характер. Д.Н. Бахрах отмечает: тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права - конституционного, административного и т.д., во-вторых, эти режимы затрагивают разные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования*(430). Соглашаясь со сказанным, полагаем необходимым также отметить, что сложный, комплексный характер объекта регулирования, его определенная самостоятельность предполагают и комплексность регулирования. Именно правовой режим позволяет в наилучшей степени обеспечить комплексный способ регулирования соответствующих общественных отношений.

Правовые режимы, в нашем случае таможенные процедуры позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые и финансово-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, сформировать адекватный юридический инструментарий для регулирования определенной группы отношений.

Правовые режимы с точки зрения их обязательности классифицируются по двум большим группам: императивный режим и диспозитивный режим. Характер правового режима зависит от степени обязательности для участников правоотношений составляющих его правил поведения. Если эти правила поведения участники отношений не могут изменить по своему усмотрению, то правовой режим является императивным. Все таможенные процедуры являются императивными, установленные ими требования и условия не могут быть изменены ни по усмотрению лиц, перемещающих товары, ни по усмотрению таможенных органов, они содержат разное соотношение запретов и дозволений, установленных законодательством. Содержание таможенных процедур определяется их целевым назначением, характером и особенностями объекта режима.

Таможенным кодексом Таможенного союза в отношении товаров установлено 17 видов таможенных процедур (ст. 202)*(431):

1) выпуск для внутреннего потребления;

2) экспорт;

3) таможенный транзит;

4) таможенный склад;

5) переработка на таможенной территории;

6) переработка вне таможенной территории;

7) переработка для внутреннего потребления;

8) временный ввоз (допуск);

9) временный вывоз;

10) реимпорт;

11) реэкспорт;

12) беспошлинная торговля;

13) уничтожение;

14) отказ в пользу государства;

15) свободная таможенная зона;

16) свободный склад;

17) специальная таможенная процедура (таможенная процедура, определяющая для таможенных целей требования и условия пользования и (или) распоряжения отдельными категориями товаров на таможенной территории Таможенного союза или за ее пределами).

Наряду с определением видов таможенных процедур Таможенным кодексом Таможенного союза закреплены и основания их установления. Таможенные процедуры "свободная таможенная зона" и "свободный склад" устанавливаются международными договорами государств - членов Таможенного союза. Специальная таможенная процедура устанавливается законодательством государства - члена Таможенного союза в соответствии с условиями и в отношении категорий товаров, определенных решением Комиссии Таможенного союза. Все остальные таможенные процедуры - сфера наднационального регулирования.

Установленный набор таможенных процедур позволяет гармонизировать таможенное законодательство с положениями международных актов, регулирующих мировую торговлю, прежде всего с положениями Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции), учитывать международный опыт регулирования движения товаров, применять к ним различные инструменты правового регулирования, максимально учитывать потребности и интересы участников внешнеэкономической деятельности, цели перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Каждая из таможенных процедур имеет определенную цель, от которой зависят условия помещения товаров под нее и набор применяемых мер и средств, разное соотношение запретов и дозволений.

В Таможенном кодексе РФ 2003 г. была закреплена классификация таможенных режимов. Они подразделялись на основные, экономические, завершающие и специальные. Однако, как представляется, классификация - не задача законодателя, если она не связана с определенными юридическими последствиями. Как видим, в дальнейшем от установления классификации таможенных процедур отказались. Вместе с тем для научных исследований классификация таможенных процедур имеет большое значение. Она может проводиться по различным критериям. Основная сложность классификации состоит в том, что обстоятельств, влияющих на содержание и характеристику режимов, очень много. В силу этого классификацию можно проводить, выделяя различные группы правовых режимов. Однако не все они имеют практическое значение. Как отмечает О.Э. Лейст, "классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения"*(432). Поскольку объект исследования - таможенные процедуры - представляет собой сложное явление с неопределенно большим числом признаков, каждый из которых можно положить в основу классификации, то следует выбрать наиболее важные критерии. В связи с этим представляется полезным привести мнение М.М. Огаркова: "Задачей юридической классификации является разделение явлений, объединяемых общими родовыми признаками, на такие виды, с которыми связаны юридически значимые особенности"*(433).

Не отрицая ценности различных приводимых в литературе классификаций таможенных процедур, следует сказать, что при систематизации прежде всего следует иметь в виду ее цель. Поэтому в качестве критериев нет необходимости брать как можно большее число признаков, а лишь основополагающие, позволяющие наиболее четко показать природу и специфику исследуемого объекта.

С точки зрения характеристики таможенных процедур как правовых режимов важны в первую очередь совокупность предусмотренных требований и ограничений, соотношение льгот и запретов как условие помещения товаров под определенную таможенную процедуру. Так, одни таможенные процедуры, которые в Таможенном кодексе РФ 2003 г. рассматривались как основные, предусматривали общий, без каких-либо изъятий порядок применения таможенных средств и методов регулирования, тогда как таможенным процедурам экономического характера свойственно разное сочетание условий, дозволений и запретов, включая уплату таможенных платежей и льготы по ним.

В соответствии со ст. 203 Таможенного кодекса Таможенного союза непременным условием перемещения товаров через таможенную границу является помещение их под определенную таможенную процедуру. При этом в указанной статье прямо не установлено, кто вправе выбрать таможенную процедуру, под которую должны быть помещены товары. Из анализа текста Таможенного кодекса Таможенного союза следует, что таким лицом является декларант либо таможенный представитель, действующий от имени и по поручению декларанта. Праву выбора таможенной процедуры сопутствует право лица (за некоторыми исключениями) изменить выбранную таможенную процедуру на другую.

Это очень важные положения, свидетельствующие о том, что в отношении конкретных товаров, перемещаемых через таможенную границу, правовой режим (процедура) применяется на основании свободного выбора и свободного волеизъявления лица. Соответственно должностные лица таможенных органов не вправе оказывать влияние на сам выбор правового режима, под который помещается товар. Таможенному органу право выбирать таможенную процедуру для помещения под нее товара и изменять выбранную лицом таможенную процедуру действующим законодательством не предоставлено, что подтверждает и судебная практика*(434).

Сказанное не означает, однако, что таможенные органы полностью отстранены от процесса помещения товаров под конкретную таможенную процедуру. Поскольку в соответствии со ст. 203 Таможенного кодекса Таможенного союза товары помещаются под определенную таможенную процедуру в порядке и на условиях, которые предусмотрены Кодексом и законодательством государств - членов Таможенного союза, то лицо, помещающее товары под избранную им процедуру, должно выполнить установленные порядок и условия, а контроль за их исполнением осуществляют таможенные органы. При несоблюдении установленных порядка и условий, предусмотренных конкретной таможенной процедурой, в помещении под нее товаров таможенными органами должно быть отказано.

Отдельные таможенные операции, совершаемые в рамках определенных таможенных процедур, возможны только с разрешения таможенного органа. Так, например, согласно ст. 163 Таможенного кодекса Таможенного союза убытие товаров с таможенной территории Таможенного союза (что часто является завершением таможенной процедуры) допускается с разрешения таможенного органа, замена продуктов переработки иностранными товарами (ст. 259), передача декларантом временно ввезенных товаров во владение и пользование иному лицу (ст. 279) и другие операции также допускаются с разрешения таможенного органа.

В определенных случаях таможенный орган не только вправе, но и обязан запретить помещение товара под таможенную процедуру. Происходит это, когда товар включен в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами - членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами*(435), утв. решением Коллегии Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) от 16.08.2012 N 134.

Ввоз и вывоз отдельных товаров и транспортных средств могут быть запрещены или ограничены исходя из соображений государственной безопасности, защиты общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, защиты животных и растений, охраны окружающей природной среды, защиты художественного, исторического и археологического достояния, защиты права собственности, в том числе на объекты интеллектуальной собственности, защиты интересов потребителей ввозимых товаров.

При наличии запретов помещение товаров под таможенную процедуру не допускается. Товары, запрещенные к ввозу на таможенную территорию Таможенного союза, прибывшие на таможенную территорию Таможенного союза, подлежат немедленному вывозу с таможенной территории Таможенного союза, если иное не предусмотрено законодательством и (или) международными договорами государств - членов Таможенного союза.

При установлении ограничений выпуск подпадающих под их действие товаров производится таможенными органами при условии соблюдения требований, установленных актами законодательства Евразийского экономического союза. В Приложении N 7 к Договору о Евразийском экономическом союзе приведен Протокол о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран, разработанный в соответствии с разд. IX Договора о Евразийском экономическом союзе и определяющий порядок и случаи применения Союзом мер нетарифного регулирования в отношении третьих стран. Такие меры изменяют содержание таможенной процедуры в отношении конкретных видов товаров.

Разрешительный порядок ввоза и (или) вывоза товаров реализуется посредством введения лицензирования или применения иных административных мер регулирования внешнеторговой деятельности. Одной из таких мер является автоматическое лицензирование (наблюдение). Экспорт и (или) импорт товаров, в отношении которых введено автоматическое лицензирование (наблюдение), осуществляются при наличии разрешений, выданных уполномоченным органом. Решение о введении, применении и отмене разрешительного порядка принимается Евразийской экономической комиссией.

При ввозе и (или) вывозе отдельных видов товаров могут вводиться ограничительные меры в случаях, если эти меры:

1) необходимы для соблюдения общественной морали или правопорядка;

2) необходимы для охраны жизни и здоровья человека, окружающей среды, животных и растений;

3) относятся к экспорту и (или) импорту золота или серебра;

4) применяются для защиты культурных ценностей и культурного наследия;

5) необходимы для предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов и проводятся одновременно с ограничением внутреннего производства или потребления, связанных с использованием невосполнимых природных ресурсов;

6) связаны с ограничением экспорта товаров, происходящих с территорий государств-членов, для обеспечения достаточным количеством таких товаров внутренней обрабатывающей промышленности в течение периодов, когда внутренняя цена на такие товары держится на более низком уровне, чем мировая цена, в результате осуществляемого правительством плана стабилизации;

7) необходимы для приобретения или распределения товаров при общем или местном их дефиците;

8) необходимы для выполнения международных обязательств;

9) необходимы для обеспечения обороны и безопасности;

10) необходимы для обеспечения соблюдения не противоречащих международным обязательствам правовых актов, касающихся применения таможенного законодательства, охраны окружающей среды, защиты интеллектуальной собственности, и иных правовых актов.

Лицензирование применяется при экспорте и (или) импорте отдельных видов товаров, если в отношении этих товаров введены:

- количественные ограничения;

- исключительное право;

- разрешительный порядок;

- тарифная квота;

- импортная квота в качестве специальной защитной меры.

Лицензирование реализуется путем выдачи уполномоченным органом участнику внешнеторговой деятельности лицензии на экспорт и (или) импорт товаров. При этом лицензии, выданные уполномоченным органом одного государства-члена, признаются всеми другими государствами-членами. Предусмотрены следующие виды лицензий:

- разовая;

- генеральная;

- исключительная.

Таким образом, право выбора таможенной процедуры может быть ограничено положениями нормативных правовых актов, устанавливающих дополнительные требования.

Помещение товаров под таможенную процедуру придает товарам определенный статус, который зависит от выбранной таможенной процедуры. Каждая таможенная процедура преследует достижение определенной цели. Так, например, таможенная процедура выпуска для внутреннего потребления предоставляет участнику внешнеэкономической деятельности максимальные возможности по собственному усмотрению определять судьбу товара при условии выполнения всех установленных требований, включая уплату таможенных платежей. Порядок обложения таможенными платежами является важным элементом содержания любой таможенной процедуры. Таможенная процедура временного ввоза позволяет в течение определенного срока использовать ввезенные товары с условным освобождением (полным или частичным) от уплаты ввозных таможенных пошлин, налогов и без применения мер нетарифного регулирования. Данная процедура предусматривает вывоз временно ввезенных товаров за пределы таможенной территории, однако может быть изменена на иную таможенную процедуру.

Изменение одной таможенной процедуры на другую также зависит от интересов и воли лица относительно товара. Вместе с тем возможность изменения применима не ко всем процедурам. Так, не подлежат, в частности, изменению таможенные процедуры уничтожения, отказа в пользу государства. Таким образом, право на свободу выбора и изменения таможенной процедуры не является абсолютным и может быть ограничено. Оно не порождает обязанность таможенного органа поместить товар под избранную таможенную процедуру и базируется на соблюдении лицом всех установленных условий, предусмотренных в отношении конкретной таможенной процедуры в отношении конкретного вида товара. Принятие окончательного решения о помещении товара под выбранную лицом таможенную процедуру остается за таможенным органом.